行政检查在行政法实施中的作用

行政检查在行政法实施中的作用

中国特色的社会主义法制建设取得了进展，中国行政法制建设也取得了突破。三十多年来,行政法制建设经历了行政法制初创、全面建设、从法制走向法治三个阶段,出台了一系列的行政法律法规,如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《政府信息公开条例》等,一套相对完整的基本行政法制体系初步建立。从由外部他律的依据至内部自律的规范,国务院及各地方政府在推进依法行政方面制定了大量的行政法规、行政规章以及其他行政规范性文件。行政规范性文件从涉外到对内,从经济立法到文化立法、社会立法,从行政规章、行政法规到行政法律,从实体规范到实体与程序规范并重,1为行政法实施提供了依据,为行政主体和行政利害关系人的行为提供了准则,为各类行政活动的调整提供了规则。当前,在行政规范性文件日益完善、基本解决“有法可依”问题之际,如何确保行政规范性文件得到真正落实,成为行政法学界亟待深入研究的新课题。一、我国行政法的任务行政法实施,就是行政法在社会生活中的运用和实现的活动与过程。现代法治背景是行政法实施研究的重要的切入点,不同的法治背景是认识行政法实施的基础,对行政法实施的考察必须探究传统和现代法治视野下各种行政活动方式的大致运作和效果。当前,我国行政法的任务是认清我国法治建设的基础和背景,围绕现阶段具体国情与时代要求基于我国行政法制体系初步建立的前提,不断推动我国行政法实施的进程。现代法治要求在可持续发展与社会福利环境下,跨越式地在世界人口最多的国度建立福利生态法治(实质意义)行政国家,顺应从以消极行政、干预行政、管制行政为主转向以积极行政、给付行政和服务行政为主,从政府一元化的行政管理转向多元化、多中心的公共管理社会治理的总体发展趋势,重塑行政法实施中行政活动方式的定位和功能,全面、动态地考察行政法实施过程,推动行政法实施达到最好的效果,最终达成行政法治目标。(一)行政法实施的情形行政法实施将法律文本规定转化为人们的实际行为规范,是通过一系列行政活动方式实现的。行政法实施解决的问题就是将行政法律、行政法规、行政规章等确立的规则适用于人们的实际社会生活,使法律文本的规定在人们的实际行为中得到贯彻,在各种相应社会关系调整的过程中得到实现。行政法实施的所有行政活动方式有序衔接、有效配合,形成行政法实施的整个过程。行政法实施的行政活动方式主要包括制定行政规范性文件、行政许可、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政指导、行政合同、行政检查、行政强制、行政处罚、行政复议等。以全面、动态的视角对行政法实施进行考察,可以发现行政法实施是可能以一种或多种行政活动方式,在前后可能经过一个或多个阶段情形下,最终达成行政目的的。如此,行政法实施大致包括以下四种情形。第一种情形是,行政利害关系人自觉履行法律文本规定的义务,行政法得到实施(法律文本→行政利害关系人自觉履行法律文本规定的义务)或与下文所称的第三种情形相衔接。此类情形表现为法律文本中规定的消极性义务,也就是禁止性规定,不被违反即得到实施。第二种情形是,行政主体依申请或依职权通过某种活动方式实施法律文本的规定,行政利害关系人自觉履行该活动方式确定的义务,行政法得到实施(法律文本→行政主体依申请或依职权作出某种活动方式实施法律文本的规定→行政利害关系人主动履行该活动方式确定的义务)或与下文所称的第三、第四种情形相衔接。此种情形涉及制定行政规范性文件、行政许可、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政指导、行政合同等活动方式(暂不讨论制定行政规范性文件,以下以“行政许可等活动方式”表述此类情形)。第三种情形是,行政主体对行政利害关系人是否履行法律文本规定的义务或是否履行某种活动方式(与前述第一、第二种情形相衔接)进行行政检查,在行政利害关系人不履行法律文本规定的义务或不履行该活动方式确定的义务时,实施行政强制或行政处罚,行政法得到实施(法律文本→行政检查:行政利害关系人是否履行法律文本规定的义务或是否履行某活动方式确定的义务→行政强制或行政处罚:行政利害关系人不履行法律文本规定的义务或不履行该活动方式确定的义务)或与下文所称的第四种情形相衔接。此种情形涉及行政检查、行政强制、行政处罚三种活动方式。第四种情形是,行政利害关系人认为,上述第二、第三种情形下的行政法实施侵犯其合法权益的,可能进入行政复议或行政赔偿,行政法得到实施或进入行政诉讼。此种情形涉及行政复议、行政赔偿。(二)是行政法实施的重要保障对行政法实施过程的考察,必须从单个、片面和定点、静态行政活动方式转变到系统、全面和连续、动态考察行政活动方式,对行政法实施各类行政活动方式的考察,不仅应当考察某类行政活动方式的法律根据、要件、效果等,而且应当考虑某类行政活动方式与其他类型行政活动方式之间,基于组合或衔接最终形成作为整体的过程或者产生新的功能的问题。对于各类行政活动方式并不能仅仅个别性地论及,而且还应当从时间和空间上整体考察其行政过程。2行政法实施过程中的各行政活动方式之间是有机联系的。制定行政规范性文件是行政法实施过程中通过抽象的方式直接实施法律文本,假如无行政许可等活动方式,行政规范性文件难以在人们的现实生活中得到实现,行政检查、行政强制和行政处罚也会失去前提,失去目的和意义。行政检查、行政强制和行政处罚通常是行政许可等行政活动方式实现的直接保障,而行政许可等行政活动方式又是行政规范性文件实现的直接保障。因此,行政检查、行政强制和行政处罚成为保证行政规范性文件实现的重要保障。在大多数情况下,这种保障是通过直接保障行政主体依法实施行政活动方式,而从积极意义上保证行政法治目标的实现。行政复议或行政赔偿作为行政活动方式,处于行政法实施的末端,作为前述其他行政活动方式的监督机制存在,在消极意义上保障行政法治目标的实现。尤其值得注意的是,行政检查与行政强制、行政处罚虽然都作为行政规范性文件实现的重要保障,是使行政规范性文件从文本规定转化为人们实际行为规范的行政活动方式,但深入考察很容易发现个中差异。对行政许可等活动方式中的行政利害关系人来说,行政检查是保障行政法实施的积极行政活动方式,而行政处罚和行政强制是保障行政法实施的消极行政活动方式。另外,实践中行政处罚、行政强制是绝大多数行政活动方式的最终担保手段,对最终实现法律所预期的行政状态发挥着决定性的作用。因而,当下行政法实施青睐甚至依赖行政处罚、行政强制的情况普遍存在。与之构成鲜明对比的是,行政检查在保障行政法实施中的作用长期被忽视。尽管行政处罚和行政强制在行政法上极其重要,但是,如果能够采取达成同等行政义务与状态的其他行政活动方式,就不宜采用行政处罚或行政强制。行政处罚和行政强制在行政法实施中,必定是第二位的,起补足、威慑与担保作用。行政法实施的唯一令人满意的方式,绝不是强制或处罚,而是自愿、合作、民主。3因此,基于生态福利法治行政国家的理念,政府的角色由消极行政、干预行政、管制行政向给付行政和服务行政的转变,行政法的实施更多运用权力色彩较淡的非强制性手段是现代法治的必然趋势。如此,在现代法治强调和追求民主、合作、服务的背景下,作为消极行政活动方式的行政强制和行政处罚在行政法实施中的作用将“风光不再”,仅在坚持传统的行政活动方式的合理性和正当性内核而摒弃或有效控制其天生的缺陷和不足的前提下,在限缩的空间中存在和发挥作用。我国传统的行政法实施,各种行政活动方式分别被单个、孤立或部分、片面地考察,忽视或人为割裂各种行政活动方式之间的有机联系,从利益或效率等目的出发,过于迷信和强调某些行政活动方式,行政检查的作用得不到重视。从行政法制的视角看,行政许可等活动方式乃行政法实施的基础和保障,实属重要。但从行政法治的视角看,行政检查在行政法实施中的承前启后的核心作用最值得重视。现实情况是,实务界和理论界对制定行政规范性文件、行政许可等活动方式,以及行政强制和行政处罚,行政复议和行政赔偿等的实施已做了相当的努力并取得了一定的成效,该是将注意重点转移到行政检查的时候了,全面、动态的行政法实施要求行政检查在行政法实施中发挥更加突出的作用。二、行政检查的性质我国行政法学界曾对行政监督检查、行政检查、行政监督、行政调查等概念进行过争论,但近年来学界已基本达成共识,至少各概念所表达的内容少有异议了。4其中大多数学者在相同的涵义上使用行政监督检查和行政检查两个名称,目前有统一使用行政检查名称的趋向;少数学者曾将行政监督、行政监督检查、行政检查三者混同使用,但目前已非常少见;对行政检查和行政调查虽仍有较大的争议,但是细心的学者予以明确区分,少有混同使用二者的。就行政检查而言,学界曾经对行政检查的性质有一定的争议,但是近年来学界的观点已经几乎都认为行政检查是具体行政行为;对于行政检查的内容,一般都认为是遵守行政规范性文件和履行行政法义务的情况。美国5、日本6、我国台湾地区7也有行政检查(或行政调查)制度,但它们大多在行政调查的意义上使用。笔者认为,行政检查是依法享有行政职权的行政主体,为实现行政管理职能,达成行政目的,对行政利害关系人履行法律文本规定的义务或履行行政活动方式确定的义务情况,所进行的强制检查、了解的行政活动。(一)行政检查的作用日益凸显行政检查在行政法实施中起着承前启后的核心作用,它是作为行政法实施过程中的关键环节独立存在,此由行政权的演化的趋势和行政检查的特性决定。现代行政活动方式在总体上呈现权力性色彩减弱、非权力性色彩增强的趋势。行政活动方式从主要依靠行政权力开始转变为主要依靠行政利害关系人合作。非权力行政的兴起和行政活动的程序化趋势表明,当代中国的行政权力正愈益朝着民主、沟通、合意的趋势发展演化。由于传统行政模式日益向现代民主行政模式转化,行政活动方式逐渐由“刚性”开始转变为“柔性”,体现为“刚性”的行政强制、行政处罚等类型行政行为的作用相对下降,体现“柔性”的行政合同、行政指导等行政方式正越来越多地受到重视8,而作为“刚柔相济”的行政检查的作用也将日益凸显。行政检查主要是在行政法实施过程的中、后环节使用,还具有日常性的工作特点,但其在行政实践中未得到应有的重视。实际上,行政检查实施的如何,能够从一个侧面真实地反映出行政主体的服务意识。在我国行政由权力性向非权力性和服务型转变的过渡阶段,强调行政检查更有现实意义。9在我国,行政主体在部门利益的驱动下,重视行政许可等行政活动方式对行政法实施的作用,甚至过度依赖行政威权实现或达成行政活动的目标,重视行政强制和行政处罚对行政法实施的作用,而经常性的行政检查在行政法实施中的应有作用却长期被忽视。尽管行政检查不直接影响行政利害关系人的实体权利义务,但可以对行政利害关系人的权利进行限定并设定其程序性义务。而且,在一些情况下,行政检查是行政主体作出某些行政活动方式的前提。对于行政利害关系人而言,行政检查既可能促成授益性行政活动方式的实施,也可能导致侵益性行政活动方式的作出,还可能根本就只是客观地了解情况而不引起其他任何行政活动方式。总之,行政规范性文件出台以后,能否取得预期效果,存在哪些突出的问题,需要根据实际情况对行政规范性文件进行哪些调整,行政利害关系人是否履行行政规范性文件规定的义务和行政活动方式确定的义务,都需要通过行政主体充分发挥行政检查的作用来加以判别。(二)完善社会主义法制建设行政检查的积极作用在于其作为维护社会秩序的手段而产生的实施者所追求的目标,具体体现在以下两个方面。其一,有效监测行政法实施效果。行政法律、法规、规章和其他行政规范性文件在实施过程中的效果如何,只有通过行政检查才能了解真实情况,为行政主体下一步的行政活动的相关决策提供重要的信息和资料。通过行政检查能够及时反馈行政法律制度的实施现状和发现行政管理实践中存在的制度漏洞,从而促进行政规范性文件的立、改、废。正如有学者所认为的,行政检查既是执行法的措施和活动,又是检验法的实践活动,还是制定法、认可法和变动法的重要的信息来源,具有推动法制建设,完善社会主义立法的积极作用。其二,积极预防和及时处理违法行为。建立健全常态化行政检查机制对行政利害关系人的行为具有约束力和影响力,能够促使其遵守行政规范性文件和履行行政法义务,及时预防其可能实施的违法行为。在行政检查中发现问题时,或者由进行行政检查的行政主体自行依法及时进行指导、服务和教育,并加以纠正和处理,或者由其他有关行政主体依法作出纠正和处理,防止其发展和蔓延,并使被违法行为所破坏的秩序得以尽快恢复。行政检查的消极作用在于其极易被滥用而产生的不利影响,即过度使用和违背目的会对正常的社会、经济秩序造成破坏,甚至侵犯行政利害关系人的合法权益。过度使用行政检查会严重影响社会经济的发展。行政检查是对社会经济秩序维护的重要手段,在一定程度上是行政权对社会经济的适度干预。一旦这种干预超出必要的限度,就会对正常的社会经济秩序造成严重的影响或破坏。违背目的的行政检查的设定和行使可能侵犯行政利害关系人的合法权益。行政检查是行政主体的权力性行政行为,在行政法实施过程中极易被滥用,行政检查之实体规制、程序规制、监督机制是其目的实现的重要保障。如不遵守这些实体规制、程序规制、监督机制的法律规范,将可能对行政利害关系人的合法权益构成极大的威胁。三、行政检查的制度缺失造成的实践失范。在这行政检查是行政法实施的一种重要行政活动方式,是行政法实施过程中不可或缺的环节,在各行政活动方式之间起着承前启后的核心作用。尽管行政检查在行政法实施中可以发挥不可替代的作用,但实践中存在的诸多问题却足以让人“因噎废食”,这也是行政检查遭受理论界和实务界冷落的重要原因之一。但是真正的问题并不在行政检查这一行政活动方式本身,而在于制度缺失造成的实践失范。笔者认为,构建常态化的行政检查机制是行政法实施的重要保障。常态化行政检查中的“常态”是指正常状态,“化”是后缀,加在名词或形容词之后构成动词,表示转变为某种性质或状态。“常态化”也即趋向正常的状态。本文中的常态化行政检查,是针对现实中“风暴式”、“运动式”等非理性、非常态的行政检查而提出的,指称趋向应然状态的行政检查。(一)行政检查的常态化从系统论的角度看,常态化行政检查的基本内容应当包括行政检查系统内部的常态化和系统外部的常态化。从关系维度出发,行政检查系统内部或外部的常态化通常表现为行政检查系统内部或外部各要素之间关系的常态化。行政检查系统内部的常态化,实质上就是所有参与或应当参与行政检查过程的各方主体之间关系的常态化。它主要包括三个方面。其一,行政检查法律关系中行政主体和行政利害关系人之间的关系,两者分别代表公共利益和私人利益,且似乎天然冲突或对立,但是现代行政民主化之发展趋势,要求行政检查过程中行政主体应当积极地与行政利害关系人展开对话、交流、协商与沟通,力争在双方达成基本共识的前提下实现行政检查之目标。10此为常态化行政检查的核心和关键组成部分。其二,行政主体内部机构及所属人员之间的关系。行政主体内部各组成机构之间的分工合作,同样必须有明确的权限和职责的划分,以便各相关部门之间进行高效优质的合作与互助,以及统一配置各部门之间的权力、义务、责任;作为行政检查任务的承担者,同样必须通过科学、公正、合理的人力资源管理机制确保内部人员关系常态化。其三,行政主体之间的关系。现代公共行政中,行政主体的职能和地域分工,必然同时导致在分工基础上的合作。11客观上或主观上的职能冲突和利益纷争,都将影响行政主体达成共同的行政检查目标。行政检查系统外部的常态化,包括行政检查与制定行政规范性文件、行政许可等活动方式,与行政强制、行政处罚、行政复议等其他行政活动方式,以及与行政赔偿、行政诉讼之间关系的常态化。其一,行政规范性文件包括行政法规、行政规章和其他行政规范性文件等,它们是行政检查的主要依据来源,也是行政主体达成既定目标的重要方式。行政规范性文件的科学性、民主性、操作性直接影响行政检查目标的实现;同样,行政规范性文件必须通过行政检查才能将抽象的行政法律关系具体化,对社会实际生活进行有效调整。行政规范性文件与行政检查之间具备良性互动之关系,才能共同达成有效调整社会经济关系的目标。其二,行政法实施中所有的行政活动方式并非孤立、毫无联系,它们之间在时间和性质上都有着千丝万缕的关系;同时,行政检查在其中起着承前启后的核心作用,在行政法实施过程中与其他行政活动方式进行有效结合,发挥更为有效的作用。其三,行政法实施过程中,行政主体违法行使职权或滥用职权的情况时有发生,作为制度规范严重缺失的行政检查,更加需要行政复议、行政赔偿和行政诉讼的监督,将行政检查全面纳入行政复议、行政赔偿、行政诉讼的受案范围,同时建立有序的衔接关系,是行政检查常态化的重要保证。(二)行政检查权的规范行使构建常态化行政检查机制的重点是从行政检查之实体规制、行政检查之程序规制和行政检查之监督机制入手,进行行政检查法治化建设,从而实现常态化行政检查。在行政检查过程中,来自内部和外部的诸多因素都会对其产生直接影响。行政检查机制是否科学、民主、理性,是否符合现代行政发展变化的整体趋势,对于保障行政法实施具有十分重要的意义。常态化行政检查的实现有如下主要路径。第一,行政检查之实体规制。目前,我国关于行政检查的规定大多散见于法律、行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件中,并未形成统一的行政检查法。12行政检查为权力性行政活动基本已无异议,行政检查权的设定和行使必须依据法律