转移支付制度历史回顾

转移支付制度历史回顾

摘要:研究我国转移支付制度要在社会主义市场经济和分税制财政体制背景下，结合我国的国情，对我国以往实行的若干转移支付办法，进行系统的分析和完善，从而制定出一套完整科学、规范透明并适合国情特点的制度体制。文章在对新中国成立以来，不同财政体制下的转移支付制度进行历史考察的基础上，着重分析了过渡时期财政转移支付存在的问题。

关键词:财政；分税制；支付制度

一、建国后前三十年转移支付变更轨迹

1950—1979年的三十年间，我国财政体制曾经多次调整，但总的格局是以中央集权为主，统一领导，分级管理。从转移支付的情况看，是一个逐渐摸索和改进的演变过程。总的财力调剂由中央统一进行，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助，始终是一种形式单一的补助模式。

二、改革以来我国财政转移支付调整背景与内容

1980年以来的转移支付制度，经过十几年的摸索，逐步形成了以地方分权为主体制的做法。然而缺点也很明显，突出表现为转移支付方式复杂、制度不规范、政策缺乏透明度、主观因素影响过多、各类补助和上解相互交叉、混合运转，由于补助项目过多过散，使本来就规模较小、缺乏调控力度的转移支付形成不了合力，宏观调控的政策意图不明显，使用效率相当低，不能很好地体现效率为主，兼顾公平的原则，容易造成地区间苦乐不均，不利于地方经济的均衡发展。

三、分税制财政体制改革确立的财政转移支付制度

1994—1995年，政府间财政转移支付可以分为特殊性转移支付和一般性转移支付，前者主要包括专项拨款补助、专项结算补助和解决临时问题补助等方式；后者主要包括体制补助、体制结算补助和税收返还等方式。

分税制财政体制改革确立的财政转移支付制度存在的主要问题在于未能发挥其应有的作用。为了保护各地的既得利益，分税制仍然保留了原包干体制中央对地方的补助和地方向中央的上缴部分，中央对地方实行税收返还，在确定体制补助和税收返还的数量时，仍然采用“基数法”。只要地方政府存在收支差异，就给补助，既不考虑各地区收入能力与支出需要之间存在的客观差异，也缺少比较合理的客观标准，形成了一种“收益地区长期收益，吃亏地区长期吃亏”的内在运行机制，对长期形成的地区之间财力不均问题没有从根本上触动，依然保持了原有财力分布的格局。因此，这时的转移支付在实现合理再分配、调节资源配置、缩小地区公共服务差距方面，很难达到预期的效果。

四、《过渡期财政转移支付办法》的实施情况

1.向规范的转移支付制度靠近

按照世界各国的通行做法，建立分税制后应当相应建立规范的政府间财政转移支付制度，以便调节各级政府之间的纵向和横向不平衡。规范的转移支付制度以政府公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府事权和财权的基础上，选择客观因素建立数学模型，确定地方的“标准收入能力”和“标准支出需求”，据此确定以实现公共服务均等化为目标的一般均衡拨款，同时，辅之以实现特点政策为目标的专项拨款。分税制建立之初，各级政府的事权尚未做到明确划分，中央财政可用于转移支付的资金也十分有限，制约了转移支付的规模和范围。政府的预算尚不统一，为准确计算公共服务领域的收支造成一定障碍。而且废弃“基数法”、引入“因素法”必然要调整各地的既得利益，难度很大。同时，还面临统计数据不完整、测算方法不完备之类的技术性问题，无法保障一般均衡拨款的公正性和准确性。基于上述情况，在分税制确立后的一定时期内只宜采取过渡性办法，中央财政根据财力状况，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，逐步向规范化转移支付制度靠近。2.过渡期财政转移支付的基本原则

一是不调整地方既得利益，中央财政从收入增量中拿出一部分资金，逐步调整地区之间的利益分配格局；二是兼顾公平与效率，《过渡期财政转移支付办法》力求公正、合理、规范，同时考虑各地收入努力程度因素，调动地方增加收入的积极性；三是财政转移支付有所侧重，重点缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对少数民族地区的适度倾斜。

3.过渡期财政转移支付额的计算

因为按照客观因素建立的模型，不能完全反映中央政府的政策取向，所以各地过渡期财政转移支付额主要由客观因素财政转移支付额和政策性财政转移支付额构成。按照规范的办法，客观因素财政转移支付额主要参照各地财政标准收入和财政标准支出计算确定。财政标准收入根据各税种的不同情况，分别采用“税基×平均有效税率”和“基数×”等办法。但是，各地税种税基的基本数据难以取得，因此，过渡期只是按照“财力”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付的基础，同时考虑各地的收入努力程度。各地享受转移支付额的计算公式是：某省区转移支付补助数=×客观因素转移支付系数+政策性转移支付数额。

“财力”的计算依据是某一地方财政收入、中央税收返还收入、中央专项补助、原体制定额补助、结算补助和该地区得到的其他补助之和。标准财政支出，主要采用分类因素计算的方法，以国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素，分为人员经费、公用经费、专项支出和建设性支出四类。根据不同类别财政支出特点、影响因素和相关制度，分别采用不同的办法。基本公式是：某省区标准支出=该省区人员经费标准支出+该省区公用经费标准支出+该省区专项标准支出+该省区建设性标准支出。

由于我国民族地区多分布在西部边远地带，自然条件艰苦，财政支出成本较高，加上财源基础薄弱，人均财政收入水平低，统一实行客观因素转移支付，难以体现中央对民族地区的倾斜政策，所以中央财政在客观因素转移支付之外，又增加了对少数民族省区和非少数民族省区的少数民族自治州的政策性转移支付。这种转移支付选用“财政供养人口人均财力”、“财政供养人口”、“1979年以来的财力递增率”三项综合指标。

4.过渡期转移支付方案实施取得的成效

从1995年开始，中央财政先后从收入增量中拿出20亿元、34亿元、50亿元转移支付资金用于解决地区间存在的横向财政不平衡问题，这些资金主要补助了中西部和民族自治地区，支持了贫困地区的经济发展，在实现财政均等化目标上迈出了重要一步。

5.过渡期转移支付方案存在的主要问题

过渡时期转移支付方案选择一些客观因素，利用多元回归的计量经济学方法计算转移支付资金的分配，较传统的体制补助方法有了明显的进步，但该方案存在着明显的不足，它要表现在以下几个方面：

⑴用“财力”与“标准支出”的差额作为分配转移支付资金的依据，规范化的程度十分有限，科学、规范的转移支付制度应该充分考虑地方的收入能力、支出需求情况，根据标准化收入、标淮化支出来确定。