掌舵与划桨政府只掌舵不划桨吗

掌舵与划桨政府只掌舵不划桨吗

自上世纪末以来，国际改革政府出现了趋势。一些中国行政科学家在《美国戴维奥斯本和特德盖布勒著作》一书中提出了政府的“控制主义”。换句话说，“有影响力的政府不需要用棍子来驱动”。“更多的市政府……力量更大的政府”的观点是非常有趣的。然而，我们对政府的“控制理论”和中国科学家的“控制”一词表示不满。一、政府“掌模式”主要是一个政府首先，美国戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的“掌舵论”是以政府“起催化作用”为前提的，这就值得商榷。政府不是“催化剂”。我国早在唐代天宝二年，即公元743年，就把“政府”一词解释为“政事堂”，后泛指为施政办事的国家政权机关，沿用至今。可见，汉语对“政府”的解释比作者引用希腊文解释为“操舵”更加明确，更贴近现代含义。古往今来，政府是国家机器的重要组成部分，是国家管理内在而不是外在的力量，是社会管理和公共服务的主体，根据宪法和法律，运用和实施国家行政权力，对政治、经济、文化和社会进行公共管理。它主要不是起催化作用，而是起领导、管理、决策、服务的作用。正因如此，他才能“掌舵”（决策、指导）。如果政府仅仅起催化作用，不能起决定性的导向作用，不仅不能“掌舵”，就是“划桨”（执行、服务）也难。反之，按照作者“起催化作用的政府”的理念，为何只是“掌舵”，而不是“划桨”呢？“划桨”也可以依靠催化作用加快速度，划得更好。此外，按照逻辑顺序，政府职能决定政府作用，而不是政府作用决定政府职能，作者以政府催化作用决定其掌舵职能，这就颠倒了因果关系。其次，政府“掌舵论”虽有助于纠正政府越位的问题，但不能从一个极端走向另一个极端。作者按照“掌舵论”推理，说有效的政府只是一个能够“治理”、善于“治理”的政府，而不是“实干”、“执行”的政府，这未免偏颇。任何政府“掌舵”与“划桨”都是彼此相依，相辅相成，寓于一体，不可分割的。政府的效能是决策科学、执行有力的结果，二者缺一不可。如果政府只号召而不实干，只决策而不执行，还侈谈什么“治理”呢？再次，作者在书中强调“政府的职责是‘掌舵’而不是‘划桨’”的同时,又说“企业化的政府开始转向一种政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”，并引用管理学家德鲁克的话来证实其观点，“这样就可以使‘高层管理者集中精力进行决策和指导’。实际操作应由另外的员工来做，‘各有其使命和目标，各有其行动的范围和自主的权限’”。作者还说，“‘掌舵型’组织机构需要发现达到目标的最佳途径。‘划桨型’组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道”。可见，作者也承认在政府中仍存在“划桨型”的组织机构，这岂不自相矛盾吗？最后，政府“掌舵论”对处理政企关系来说是必要的，但作者是对整个社会而言的。他说“政府作为教育者、训练者、研究经费提供者、规则订立者、基础设施操作者的各种角色比30年前更加重要”，“让政府起催化剂的作用，牵线搭桥，重塑住房市场”或管理“社会戒毒和精神病治疗与戒酒”等等，这些不正是在强调政府既要有指导性的“掌舵”,又要有服务性“划桨”吗？二、政府、社会和国家职能政府“掌舵论”源于E·S·萨瓦斯的早期著作，奥斯本和盖布勒发展了这一理论。十多年来，许多学者力图运用于重塑政府。但实践证明，政府“掌舵论”只是一种设想，不切实际，难以指导改革实践。西方政府的职能是根据市场经济的需求逐步确定的，几经改革，不断完善，已成为一种长期稳定的制度，基本上能适应生产力与生产关系的发展。所以，时至今日，西方政府仍在履行“掌舵”与“划桨”的职能。国家公务员队伍分政务官与事务官，政务官负责决策立法；事务官从事行政管理和执行法规。美国宪法第二条第三款规定，总统“负责使法律切实执行”。联邦政府各部及其局乃至处级机构都在全国各地设置办事机构，就地处理各自职责范围内的具体工作。管理预算办公室负责保证经济政策、决策的实施；小企业管理局帮助小企业能够获得政府的一部分合同和贷款；社会保障局负责研究和解决美国的贫困和收入不稳定的问题，根据社会保障号记录每个公民的收入情况；田纳西河谷管理局负责本地区的开发，包括控制水位、航道、电力、森林和野生动物的保护，以及垃圾处理等等。其它国家也是如此，英国的教育和科学部负责英格兰的全部教育事务、威尔士的中等职业教育以及整个大不列颠的大学教育，对于初、中等和其他学校教师的补充、训练和年老退职，新学校和其他教育机构房屋的建筑，学校的卫生事务，对残疾儿童的特殊教育，以及学校膳食的供应。此外，还管理国家图书馆和博物馆。法国的农业部主要通过分配农业贷款和补助促进农业发展。日本人事部负责改善职员的工作条件，管理人事行政、级别、考试、任免、报酬、进修、身份保险、惩戒、处理申诉，确保人事公正和职员利益。凡此等等，不胜枚举。上述事实证明，各国政府职能虽因时而变，但万变不离“掌舵”与“划桨”。这种稳定的工作体制对国家经济繁荣和发展起到积极的作用。一个国家只有有了一套稳定的基本制度，才能实现改革蓝图和创新理念；否则，任何改革和创新都是难以实现的。三、政府组织嵌入社会：“掌证”是政府管理社会的法定职责我国实行“议行合一”的政治体制。政府的所有者是人民而不是政府领导，也就是说，政府是人民所有，而不是领导所有，政府的权力对工作人员来说只有使用权而没有所有权。从人民与政府的关系看，是主仆关系。人民当家作主，政府公务员是仆人，包括领导都是受人民的委托管理国家公共事务，提供公共服务或确保公共服务项目的实现。按照我国宪法，人大是最高权力机关，政府是人大的执行机关，人大“掌舵”（决策、指导），政府“划桨”（执行、服务）。从党政关系看，党委“掌舵”（挥手），政府“划桨”（动手）。我们国家发展方向和重大决策，都是由党和人大决定的。政府在重大问题上“掌舵”是依靠党和人民授权，而不是依靠自身“催化剂”的作用。因此，政府“掌舵论”难以体现以人为本的现代观念，也不符合我国政治体制和公民社会发展的方向。随着我国行政体制改革的深入和发展，社会主义民主的扩大，公民当家作主的要求越来越迫切，知情权越来越广泛，参政的积极性越来越高，议政的能力越来越强。国家许多经济、政治和社会发展的决策、规划以及结构调整，是由许多不同集团和组织的不同观念融合，以及不同阶层的利益平衡的产物。政府和私营的或非营利的集团以及社会组织协同行动，共商社会发展大计。政府由掌控社会逐步转为议程设定、沟通协调，寻找公共问题的解决方案；或通过管制和命令指挥公众行动；或建立一套行政规则与措施，促进公共管理问题的解决。政府由掌控人的角色变成服务人的角色，真正体现政府是公民的合作者而不是独裁者。政府为社会服务，而不是社会为政府服务；政府管理社会，社会也管理政府。整个社会管理将由政府单独管理逐步转向社会共同管理。政府领导人如果以“掌舵人”自居，颠倒主仆关系，强制甚至欺压百姓，不仅不合时宜，而且违法。近年来,有些地方政府领导人强拆民房遭到惩戒就是实证。政府不仅要代表人民“掌舵”，干正确的事，而且还要善于“划桨”，正确地干事。没有正确的操作方法，想为民办事也很难办好。代表群众的根本利益不是抽象的，而是一项一项体现在政府的决策和执行之中，以及每一公民的具体利益上。因此，政府不仅要学会“掌舵”，而且要学会“划桨”，才能确保决策目标的实现,否则就有翻船的危险。从政府组织体制看，各层级、各部门“掌舵”和“划桨”兼而有之，各有侧重。一般是上级“掌舵”，下级“划桨”；首脑机关“掌舵”，职能部门“划桨”；领导“掌舵”，一般干部“划桨”。古今中外，概莫能外。我国政府领导者既要制定决策又要执行决策，孰重孰轻，因时而异。非领导职务的公务员虽有时参与决策，但主要是“划桨”。二者互相配合，不可分割。“划桨”人依靠“掌舵”人指明方向，“掌舵”人依靠“划桨”人提高效率。一般来说，中外政府的人力、物力、财力用于“划桨”超过“掌舵”。即使在市场经济的条件下，政府也要既制订政策又要执行政策，包括就业、社会保障和价格政策等,这是各国政府共同的职责，带有普遍性。从党心民心看，最有权威的政府是既敢于“掌舵”又善于“划桨”，既求真又务实，求真就是“掌舵”，务实就要“划桨”。温家宝总理为我们树立一个既“掌舵”又“划桨”的典范。他坚持推动人与自然的和谐发展，形成东西南北中优势互补，相互促进，促使整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。他非常关心弱势群体，努力解决“三农”和城市居民就业等问题，深得人心。他还对省部级领导干部语重心长地说：“以人为本是我们的执政理念和要求，应当从现在的具体事情做起，贯穿到经济社会发展的各个方面，贯穿到我们的各项工作中去。”“要进一步做好增加就业、加强社会保障工作，积极帮助城乡特殊困难群众解决生产生活问题。要下更大的决心，坚决纠正土地征用中侵害农民利益的问题，坚决纠正城镇拆迁中侵害居民利益的问题，坚决纠正企业重组改制和破产中侵害职工合法权益的问题，坚决纠正拖欠和克扣农民工工资的问题，坚决纠正教育乱收费和药品购销、医疗服务中的不正之风。”我国政府领导人从理论与实践结合的高度上，非常深刻地阐明了决策与实干并重的执政理念，难道不发人深省吗？四、政府“掌模式”的转变，要求我们企业、事业和社会组织“划桨”现代政府职能是由市场经济发展的需求决定的，必须从实际出发,唯物辩证地分析政府职能转变。中国与美国等发达国家差别很大，美国法制健全，市场经济高度发达，经济实力很强，社会中介组织成熟，社区服务完善。奥斯本提出的重塑政府的理念虽然涉及社会治理深层次的问题，主张改变政府履行职责的方式和工作重点，“社区拥有的政府：授权而不是服务”，但不触及政府职能的转变、法制的更改和体制的变革。而我国政府面临改革、发展与稳定的重任，涉及经济体制、行政体制和政治体制的改革，不仅要转变政府职能，撤销大量西方从未有过的经济管理部门，更要实现人治向法治的根本转变。我国正处在社会转型、经济转轨、结构大调整的时期，面临着许多新的问题、新的矛盾。如果政府只“掌舵”不“划桨”，国家的法规和政策就会束之高阁，不能落到实处，这比没有法规和政策更危险。因为人民希望政府通过制定法规和政策，解决各种社会问题，如果有法不依，一纸空文，不仅严重损害法规政策的尊严，而且从根本上动摇了人民对政府的信心，后果不堪设想。大量事实说明，执法比立法更艰难，落实政策比制定政策更重要。政府转型不在于是“掌舵型”还是“划桨型”，关键在于是否能适应市场经济的发展规律。“掌舵”要多谋善断、因势利导，“划桨”要齐心协力、灵活应变、追求实效。因此，我们企盼的是“掌舵”、“划桨”优化的高效政府。诚然，我们企盼“掌舵”、“划桨”优化的高效政府，但不等于政府又要重蹈