城乡社会保障筹资方面

城乡社会保障筹资方面中国社会保障资金通过国家、企业、个人二方筹资的方式筹集,作为一项公共服务,其中,国家应该担负主要的筹资责任。一直以来,国家的社会保障对城市投入较多对农村投入较少,以致农村社会保障资金来源的重担落在集体和农民自身身上。正所谓巧妇难为无米之坎,中国社会保障方面最大的问题还是社会保障的资金来源问题。在一些社会保障制度比较完善的国家,中央财政对社会保障的支出都占到30%以上,而中国财政对社会保障的的支出部分只有10%左右,即便是这10%的投入也绝大部分给了城镇职工,从国家的投入看,对农村社会保障的投入只有对城市社会保障投入的1/8,农村人均对社会保障的享受比例仅为城市的1/30。足以见得,农村社会保障资金来源的重担落在集体和农民自身身上。家庭联产承包责任制致使本就薄弱的农村集体经济收到严重削弱,已无力承担当地农民的社会保障资金;加之农民的经济水平较低,农村社会保障资金的筹集问题成为农村社会保障制度向纵深发展的难题。可以认为实施城乡社会保障一体化建设的逻辑起点和现实依据,仍在于我国长期二元差距化的社会保障体系建设的发展现状及其低水平的保障结果与目前我国城乡居民社会保障需求不足之间的矛盾和变革要求,以及目前体系下城乡社会保障待遇的严重不均等状态。长期以来,在城乡二元结构之下,我国社保制度建设重心一直在城市,社保覆盖的重点一直是城市居民,农村社会保障总体水平很低。这种城乡社保制度不均衡的状况不仅进一步拉大了城乡差别,而且也造成了公民基本权利事实上的不平等。目前,对城镇居民,我国己经建立了一套保障水平和完善程度都远高于农村的社会保障体系。而在广大农村,目前主要还是依靠传统的家庭和土地保障,我国农村社会保障体系建设仍然滞后,某种程度上可以说,农村的这种低保障水平、低覆盖度的社会保障状况是我国长期城乡分割二元结构导致的结果,并且这种结果反过来又长期固化着我国城乡社会保障的二元结构。虽然近几年来,在农村居民社会保障建设方面,我国己经建立了新型农村合作医疗保险制度(2003),新型农村社会养老保障制度(2009)也己启动,农村居民最低生活保障机制(2007)也开始了运行,新医改方案(2009)也开始惠及到农村居民的日常基本社会医疗。但是可以发现,这种国家层面上的制度建设仍然还是在二元体系下进行的,我国的社会保障体系建设仍然是在城乡不同体系中分别构建的。从城乡社会保障现状以及差距来看,城镇己经建立了一整套高覆盖率,高标准的养老保险、基本社会医疗保险、生育保险、工伤保险、最低生活保障、社会救助、社会福利、社会优抚及其公共服务体系,但是农村居民相比于城市居民无论是从社会保障覆盖度还是保障水平来看,都远远低于城市居民,并且在某些社会保障险种上农村居民甚至出现空缺状态(如农村生育保险制度、农村居民工伤保险制度、农村居民失业保险制度),在同样的一个国家甚至地区内,城乡二元差距依然十分明显,城乡居民仍然覆盖在不同的社会保障体系之下今年是农历马年，“马上做什么事情”这种语式很流行。从社保的角度来看，其实养老保险已经出台了三个文件，也就是三个政策。一是刚才讲到的国务院关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见。第二个和这个紧密配套的就是关于城乡养老保险衔接暂行办法，主要解决的是居民养老保险和职工养老保险相互之间怎么衔接，这也是适应流动性的一个举措。第三个是去年出台的、今年开始实施的，就是关于企业年金、职业年金税收优惠政策，这从今年1月1日开始实施，为了推进多层次的社会保障体系，特别是养老保险体系建设。这三个文件作为三中全会决定中的事项推出来，我觉得有点“马上就办”的意思，确实会给老百姓带来更多福音。今年我们计划在养老保险中还要办的一件事情，也可以算“马上就办”，我们要启动一个计划，叫做全民参保登记计划，要以养老保险和医疗保险为主，因为大家都知道，社会保险有五个方面，除了养老、医疗之外，还有工伤、失业、失业保险和生育保险，后面三个保险项目都是覆盖职工群体的，养老和医疗是覆盖全民的，医疗保险覆盖全民的，养老保险覆盖所有适龄群体的。要针对现在还有一部分群众没有被养老保险制度所覆盖，医疗保险也有一些重叠和遗漏的群体，所以我们要以这两个保险为主，要推出全民参保的计划。这个计划的目标是实现中共十八大提出的到2020年，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。让全体中国人民老有所养、病有所医，要实现这个目标，把一群人遗漏在外是不好的，所以今年起要启动这么一个计划。既是要把养老、医疗覆盖全体群众，又是适应流动性，减少那些由于在流动过程中重叠、遗漏，江苏有很多外地农民到你们省打工，他们在原籍参加了新农保，要不要在打工地参加职工养老保险、职工医疗保险，如果参加了，原来的新农保、新农合怎么处理，有没有重复补贴、重复领取的问题，要解决这些问题，有没有流动过程中遗漏的问题，如果再回去怎么衔接的问题，这些都要在计划中解决，这也是马上要办的事。扩大起来说，医疗保险还要办一件事情，就是把已经经过试点的大病保险在今年全面推开，这也是一个重大的事情。\o"十八大"十八大也好，三中全会也好，确定的多项改革任务是一个历史时段里面的总体任务，有些是马上就办，还有些是要陆续来办，今年办一些，明年办一些，后年办一些。总之，到2020年前的七年里，我们要办一系列的事情，2020年之后我们还要办事情，我们现在办的事情要为2020年以后打下更好的基础。总之，是让全国的老百姓有越来越好的保障，有越来越好的生活。所以有些事情已经确定了，要加快研究，比如说三中全会确定的推进机关事业单位养老保险制度改革的问题，比如说基础养老金全国统筹的问题，比如探索渐进式延迟退休年龄的问题，如何适时适度降低企业费率，还有建立基本社会保险待遇科学确定和正常调整机制等等问题，都需要加紧研究。我国社会保障制度改革的历史进程社会保障制度是现代国家一项重要的社会经济制度，主要包括社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等内容，其中社会保险是社会保障制度的核心部分。改革开放以来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻转变，我国社会保障制度实现了由政府和企业保障向社会保障、由职工保障向城乡全体居民保障的重大变革。从党的十二大到党的十四大，作为经济体制和企业经营管理体制改革的配套措施，社会保障体系建设进入对计划经济时期劳动保险制度进行改革探索时期。这一时期，为配合国营企业转变经营机制和实行劳动合同制，落实企业在劳动、人事、分配方面的自主权，社会保障改革试点主要是立足于通过退休、待业等费用的社会统筹来解决企业负担畸轻畸重问题。1984年开始在全民和集体所有制企业实行退休费用社会统筹试点。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出逐步建立基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，基本养老保险基金实行部分积累，并明确规定先由市、县级统筹，再逐步过渡到省级统筹。1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度，为企业实行劳动合同制度改革、搞活用工机制提供了制度保障。从党的十四大到党的十六大，以建立社会主义市场经济体制为总体目标，社会保障体系建设进入各项制度全面改革和创新时期。党的十四大开启了以建立社会主义市场经济体制为目标的改革征程，党的十四届三中全会把社会保障制度当前，国家基本上垄断了农村土地的一级市场。在农用地转为非农用地的过程中，国家通常把农民的土地先征为国有，再由国家或政府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时往往将征地价格压得很低，当国家把所征用土地的使用权转让给具体用地单位时，土地使用权的出让价格却通常很高，作为土地所有者的乡村集体和拥有土地承包权的农民实际得到的补偿为之甚少。有关资料显示，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5～10％，集体得25～30％，政府及其机构得60～70％。此外，在农村土地农转非的过程中，也有相当一部分地方政府与土地开发商合谋，以较低的价格，从农村集体（农民）手中征得土地，通过土地开发或直接转手，赚得高额利润。农民得到的利益远远不能替代转非的土地，发挥相应的保障作用。在城镇化过程中，农民土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基本财产。虽然改革开放以来，农民从事非农产业的人数在不断增加，但土地对农民生活的基本保障功能并没有完全消失，甚至在某种情况下还进一步强化。现阶段，在广大农村居民缺乏比较完善的基本社会保障条件下，农民所拥有的土地无疑是他们抵御各种生活和生产风险的最后保障。虽然土地被征后，失地农民得到了一定的征地补偿费或安置，但从实际的情况来看，许多地区都偏好用“货币安置”来补偿农民，补偿标准也较低，只能维持短期的生活所需。因此，许多被征地农民的生活甚是艰难，相当一部分失地农民成为无地、无业、无保障的“三无”人员。二、广大农民工难以获得最基本的社会保障据劳动保障部的调查显示，目前中国农村劳动力约有5.1亿人，其中外出农民工约9900万人，乡镇企业职工约1.36亿人，尚有富余劳动力1.5亿人。除去重复计算部分，估计全国农民工总数约为2亿人，约占中国城乡劳动力总数的1/4，农村劳动力总数的1/5。大致估算，全国农民工参加各类社会保障的人数仅占全部农民工人数的10％左右，约2538万人，其他1.8亿人缺乏基本的、有效的社会保障。由于传统城乡有别的户籍制度、劳动用工制度等因素的影响，加上农民工组织程度低，在社会中处于弱势地位，自身的合理诉求和意愿难以引起社会的应有重视等原因，长期以来，广大农民工在城市中的社会地位以及最基本的社会保障方面都没有得到基本的身份认同。在城镇，虽然政府要求非国有经济单位建立社会保险制度，但由于缺乏有效的法律强制和完善的管理体系和用人单位出于“自身利益最大化”等原因，非国有经济就业人员的社会保障工作进展缓慢。广大农村进城务工人员在就业机会、劳动安全、工资收入和教育、医疗、保险等社会保障方面与城市居民存在着巨大的差别。在职工养老保险问题上，多数个体、私营、股份制企业把自身利益放在首位，为降低人工成本，获取更多利润往往不愿为职工缴纳保险费。一些集体企业受企业经营形势和其它原因的影响也以各种借口少缴或不缴保险费。一些地方政府更是出于地方利益和政绩的考虑，单纯从本地的社会和经济发展的角度看问题，忽视对本地农民工的基本权益的保护。加上大部分农民工工作地点相对更换频繁和工作的不稳定以及工资待遇低、雇主缺乏自觉保护农民工的意识等因素的影响，一些地方推行的农民工社会保障工作，往往是按照上级政府的指标简单地向企业摊派，农民工想参加社会保障而又无力承担缴费负担，不能真正满足农民工的真正需要，结果造成广大农村进城务工人员被排斥在既有的城镇社会保障体系之外，缺乏最基本的社会保障，形成了各类企业低代价或危险用工，国家兜底、买单的现象。三、农村务农人员的基本社会保障建设还不健全在农村务农人口的基本医疗保障方面，在1982年国家实行农村经济体制改革后，以往以人民公社为主体的农村集体经济宣告解体，农村集体经济对合作医疗的支撑作用逐渐丧失，农村的合作医疗制度也失去了赖以存在的经济基础，农村基层合作医疗组织日益衰落。农村的集体合作医疗也转变为乡村医生个人承包或让位于私人医疗诊所，农村的计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目难以推进。虽然最近几年来，国家开始在农村推进建设新型农村合作医疗制度的改革，中央和地方财政也逐年加大了资金支持的力度。截至2006年底，全国1451个县（市、区）开展了新型农村合作医疗试点工作，占全国县（市、区）总数的50.7%；4.1亿农民参加了新型农村合作医疗，参加率80.5%。其它未纳入试点的“边、远、穷”等农村地区的合作医疗制度还没有建立起来。由于缺乏比较完善的基本医疗保障体系，农民自身承担的医疗费用逐年上升，已经明显超过了农民的经济承受能力，农民“看不起病、因病致残、因病返贫”的问题在贫困地区十分突出。在农村“五保”制度方面，1956年农村合作化时期创建的农村“五保”制度（由国家和农村集体组织实施的对农村无劳动能力、无生活来源、无依无靠的“三无”老年人以及残疾人和孤儿，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬和孤儿保教）作为中国农村最为成型的社会保障项目，曾发挥了巨大的历史作用。近年来，为降低农民的税费负担，国家规定农村的“三提五统”不能超过农民当年人均纯收入的5%，加上农民收入近年来增长乏力，结果造成农村的“五保”经费没有可靠的保障，难以真正落到实处。一些地方的乡镇政府也往往借口乡财政困难挪用或拖欠“五保”经费。在最低生活保障方面，截至2006年底，全国已有25个省、市、自治区，共2133个县建立了农村“低保”制度，受益的“低保”对象仅有1509万人（2006年农村绝对贫困人口有2148万人，低收入群体有3550万人）。此外，到目前为止，国务院尚无专门规范农村“低保”工作的统一性政策文件，也没有相关的法律、法规。唯一全国性文件是民政部在1996年为推进农村社保体系建设印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发[1996]28号）。同时，各地的“低保”制度设计不尽一致，政策五花八门。由于缺乏统一政策和标准制定不规范，有些地方基本上是在原有特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的，“以钱定人”的情况比较普遍，从而导致了农村“低保”标准普遍偏低。例如2006年11月全国城市最低生活保障月人均支出水平为79.5元，而同期农村最低生活保障月人均支出水平为22.3元/月，还不到城市最低生活保障标准的30％。四、城镇居民的基本社会保障建设还有待完善首先，城镇的基本社会保障政策在具体实施中存在着扭曲。这突出表现在社会保障政策在实施过程中也存在着重视外在程序，忽视对具体保障对象的区别支持，具体保障对象实际上获得的支持远远小于政策规定的要求。以城镇下岗、失业人员的再就业服务为例，政府要求城镇社区负责促进下岗、失业人员再就业的工作，失业下岗人员在将档案转到社区之后可以享受免费的再就业服务培训，劳动和社会保障部门在社区开办再就业培和求职培训班，对求职人员进行职业指导，但是在具体操作上，一些地方还在走形式，某些地方政府出于“政绩”考虑，为完成上级下达的培训任务（指标），而对参加培训者提供“虚假”服务的现象。例如，有的培训班只向下岗和失业人员介绍一些基本政策，缺乏对他们的具体指导；有的则只是热衷于完成上级领导部门下达的培训指标，玩“花架子”，“忽悠人”，不重视培训后的实际效果，以致社会保障政策在地方的实际执行上出现了错位和扭曲。其次，城镇非国有经济领域的职工还没有得到相对完备的基本社会保障。虽然政府也要求非国有经济单位建立社会保险制度，但由于缺乏有效的法律强制和完善的管理体系，以及吸纳用人单位参保的管理成本高（主要因为这些用人单位数量多、规模小，人员流动性大）等原因，非国有经济就业人员参保举步维艰、进展缓慢。这种状况一方面导致了劳动力无法在不同所有制单位之间真正实现流动，另一方面也导致非国有