殡葬行业调研报告

（7月28日在市十四届人大常委会第二十次会议上）市人大常委会专项调研组根据《泉州市人大常委会监督工作计划》，5月下旬至6月上旬，张贻伦副主任带领调研组对全市殡葬管理工作状况进行专项调研。调研组听取了市政府贯彻执行国务院《殡葬管理条例》状况报告，先后到晋江市、石狮市、泉港区等地听取本地政府的工作报告，实地考察并召开4场由本地人大分管副主任，政府分管领导，人大内司委、政府法制办、民政局、工商局、物价局、镇（办事处）、村（社区）、殡管所、殡仪馆负责人和各级人大代表参加的座谈会，书面审查了鲤城区、丰泽区、洛江区、南安市、德化县、惠安县、安溪县、永春县人民政府的自查报告。通过调研，理解和掌握了比较翔实的第一手资料。市政府高度重视本次专项调研活动，根据市人大常委会的规定，认真布署各县（市、区）政府开展自查，并准时报送自查报告。市政府分管副秘书长及市民政局、工商局、物价局领导陪伴调研。现将状况报告以下：一、基本状况9月以来，我市殡葬管理工作坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，贯彻科学发展观，围绕"加强殡葬管理、推行文明殡葬、构建和谐社会"工作主题，认真贯彻国务院《殡葬管理条例》、《福建省殡葬管理方法》和《泉州市殡葬管理暂行规定》等法规、规章和文献精神，主动推动殡葬改革，获得明显成效。（一）领导重视，殡改工作逐步进一步几年来，我市各级政府充足认识殡葬改革工作对构建和谐社会的重要作用，把殡葬改革工作摆上重要议事日程，不停加大殡葬改革工作力度和深度。一是健全机构。市委及时调节充实市殡改工作领导小组，由市委宣传部长和市政府分管副市长分别担任正副组长，市直有关部门负责人为组员。各县（市、区）、乡镇（街道）也成立了对应机构。各级民政部门是殡葬管理工作主管部门，在市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）下分别设立殡葬管理所、工作站、管理员、协理员负责殡葬管理日常工作，形成较为完善的四级殡葬管理网络。同时，公安、工商、物价等有关部门主动配合，逐步建立起"党委政府领导、民政部门牵头、有关部门协作"的工作机制。二是明确责任。各级政府分别制订殡葬管理工作目的责任制，明确工作目的和规定，一级抓一级，层层抓贯彻。县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级以及各殡葬服务单位层层订立了《殡改责任状》，把殡改工作纳入考核领导政绩的重要内容之一。惠安县将殡葬管理单列5个指标进行考核，对管理不到位的，取消该项目考核分数。洛江区实施"一票否决"制，对工作不贯彻的，取消当年评先评优资格。德化县把殡改工作纳入评比文明乡镇、文明单位、文明市民的重要指标之一，并纳入年度综治票决制的考核内容。三是出台规定。根据国务院《殡葬管理条例》、《福建省殡葬管理方法》，结合实际状况，我市制订的《泉州市殡葬管理暂行规定》经市十三届人大常委会第二十五次会议审议通过，于4月1日正式颁布实施。9月30日，根据市人大十三届六次会议部分代表提出的建议，重新修改的《泉州市殡葬管理暂行规定》将鲤城、丰泽、洛江三区接运遗体的时限从原来12小时改为36小时。8月，市政府又制订了《泉州市殡葬改革"十一五"规划》。通过暂行规定的制订和修改，逐步完善了我市殡葬管理的有关规定，加大了我市殡葬改革的工作力度，有力推动了我市殡葬改革工作的进程。（二）注意宣传，殡改氛围逐步浓厚各级政府主动引导广大群众转变旧传统观念，抵制封建迷信思想，努力营造文明和谐的殡改氛围。一是充足运用电视、报刊、广播等新闻媒体和宣传标语、宣传单、宣传册、宣传栏、宣传车等形式，大张旗鼓地宣传法规、规章和国家殡葬改革有关方针、政策。三年来，《人民日报》、《中国社会报》、《泉州晚报》等报刊发表宣传报道124篇，各地印发宣传单52.6万张、发放宣传册10.47万本、出版宣传栏702版、悬挂张贴宣传标语13.5万条、出动宣传车2128辆。二是各县（市、区）、乡镇（街道）相继召开殡改工作动员会，促使广大群众达成共识，不停增强法制观念和文明殡葬意识。三是以法律进村（社区）为契机，选拔法律素质高、有工作经验的同志，进村（社区）开展殡葬管理法规、规章和规定的宣传咨询活动以及专项法律讲座。有的地方还运用"冬至"、"清明"等民间传统节日，开展多个形式的宣传教育活动。通过多渠道、多形式的宣传，广大群众厚养薄葬、文明治丧的新观念逐步形成。（三）强化方法，殡改效果日趋显现各级政府不停深化方法，完善殡葬设施，有力推行火葬和扩大火化区，加大殡改执法力度，主动推行绿色殡葬，殡改成效明显。一是逐步完善殡葬设施。全市加大资金投入，加强殡葬设施建设，累计建设殡仪馆8个，经营性公墓8个，乡（镇）、村（居）委会公益性骨灰堂789个，基本满足丧主不同层次的丧葬服务需求。二是全方面推行殡葬改革。全市火化率从的90%上升到的99%，位居全省第二位，超出省政府下达我市火化率的目的任务。各县（市、区）除泉港区外，火化率均达成100%。全市境内从9月1日起实现推行火葬区的目的任务，成为全省第二个设区市实现全境推行的火化区。三是不停加大执法力度。各县（市、区）依法及时查处违法违规殡葬事件，发现一起查处一起，确保殡改规定的贯彻实施。三年多来共清理"四沿二区"乱建坟墓4.67万个（其中清理活人墓99个），清理骨灰违规"二重葬"83起，制止尸体土葬和依法强制起尸火化84起。四是推行文明殡葬。各县（市、区）认真推行丧俗改革，重视引导群众文明丧葬，倡导多样化殡葬方式。市区丧事大操大办、丧事扰民和乱扔遗弃物等不良风气得到一定的遏制，基本能按规定的时限报告丧情。德化县大力推行丧俗改革，主动倡导文明节俭办丧事，被省民政厅评为"'十五'期间殡葬改革工作先进单位"。晋江市每年清明节，都以"文明祭祀，平安清明"为主题，引导丧属通过献花祭扫、植树追思、网上祭祀等文明祭祀，同时主动倡导海葬、绿色殡葬等生态殡葬方式。和，先后两次与泉州市民政局举办骨灰海葬活动，200多例骨灰撒入大海。今年清明节期间，市民政局还通过网上报名，在宏福园举办泉州首届绿色殡葬活动，59例骨灰进行树葬、草葬、花葬。安溪县也有1例实施花葬。（四）强化监督，服务管理不停完善我市坚持以"依法收费、严格管理、服务于民、跟踪监督"为原则，以"完善制度、提高工作效率、提高服务水平、提高群众满意率"为目的，逐步规范收费原则，加强行业监管，提高服务质量。一是加强收费监督，规范收费行为。市民政局下发《有关加强殡葬管理，清理整顿殡葬服务行业乱收费的工作方案》，规范殡葬服务收费行为。每年还结合行政执法检查开展行风整顿和行业收费检查。各级民政部门共聘任98名服务行风监督员，采用明查暗访形式，定时与不定时检查和组织民主评议，及时查处和纠正殡葬服务不合理收费行为。4月市人大常委会通过开展《价格法》殡葬服务执法检查，纠正泉州市殡仪服务公司收取选项时费、卫生费、垃圾解决费等三项收费行为。通过加强收费监督，现在市区基本殡葬服务项目收费（涉及遗体火化费、运尸费、收接遗体费、普通棺木租金、骨灰寄存费等）总额不超出800元，与丧主自愿选择的服务项目收费都能按规定报经物价部门审批。德化县基本服务项目每具仅收670元，并向丧属提供收费清单，开具税务发票。各县（市、区）对"五保户"、"五老"人员、重点优抚对象和特困户实施对应优惠政策。晋江市于3月在全省首推"低保户"、"五保户"基本殡葬费用全免制度，累计免去828人的殡葬费用，金额146.16万元。惠安县对"五保户"、优抚对象和比较贫困弱势群体的火化费用予以优惠50%。二是加强内部管理，提高服务质量。安溪县制订了《殡仪馆员工手册》，规范服务流程；与职工订立《优质服务廉政建设责任书》和《安全生产责任书》，明确工作责任，努力提高服务质量，力求让群众称心、顺心、舒心和放心。石狮市提出"服务第一，丧主至上"服务宗旨，规定"不敬业就失业"，工作中做到"关心、热心、细心、耐心"。民政部门成立行风建设工作领导小组，选派工作人员进驻殡仪馆，设立执法监督室和举报电话，受理群众投诉和监管殡仪服务行为。南安市仅去年就查处收受"红包"5起，服务纠纷1起，对5名当事人进行罚款，并辞退3名当事人。三是加强行业自律，较好发挥协会作用。我市通过制订《殡葬行业协会自律协定》，成立泉州市殡葬行业协会，加强行业监管和行业自律。大部分县（市、区）也相继成立殡葬行业协会。市殡葬行业协会每年年终对全市殡仪馆按照本身建设、殡仪服务、骨灰管理等内容，以百分制评比方法进行互评互检。检查结束后，进行状况通报，对存在问题进行批评教育，并限期整治。三年来整治问题15个，有效增进殡葬行业自我管理、自我完善。二、存在问题（一）殡仪馆经营体制尚未理顺。现在，全市各殡仪馆经营体制有三种。第一种，由政府投资，民政部门主管，殡仪馆经营含有公益性，殡仪馆是民政部门下属的事业单位，如市区、安溪县和德化县殡仪馆。第二种，由私人经营，属私人性质，具体有两种方式：一是政府投资，慈善总会主管，慈善总会承包给私人经营，如晋江市殡仪馆。二是由私人自己投资并经营，如惠安县殡仪馆。第三种，由政府和私人合作经营，属合资合作性质，如石狮市、南安市、泉港区殡仪馆。从现在看,第一种经营性质的殡仪馆能严格贯彻各项制度方法，队伍整体素质较高，服务收费较合理，服务质量较好，群众能够接受。第二、三种经营性质的殡仪馆以营利为目的，追求经济效益最大化，殡仪馆服务收费相对较高，群众意见较大。特别是承包经营的殡仪馆，如晋江市殡仪馆，晋江市慈善总会把殡仪馆承包给私人，每年承包费510万元。承包者为了获取利润，把负担转嫁给消费者，群众反映强烈。（二）殡改宣传力度仍需加强。各地政府殡改宣传力度还不够广泛进一步，某些群众的殡改意识还比较落后，厚养薄葬、丧事简办、文明殡葬的新观念尚未进一步人心，封建迷信思想和丧葬陋习时有回潮，丧葬活动中的攀比风、大操大办、铺张浪费现象仍然存在。"入土为安"封建思想仍然存在，个别偏僻村落仍有违法强行"土葬"行为；"二重葬"、"烧全骨"和抢建、滥建"活人墓"现象屡有发生、屡禁不止，造成很坏的影响。另外，由于宣传工作不够到位，某些购置公墓的丧主并不懂得经营性公墓的使用年限仅有，造成了购置公墓骨灰土葬的多，绿色、生态殡葬少的现象。（三）殡改方法及监管力度不够到位。永春县是全省五个尚未完毕建馆任务县之一。从选址至今，因受本地群众阻挠，殡仪馆仍未开工建设，给永春群众殡葬带来很大不便；有些地方政府部门职责不清，监管不够到位，打击力度不大，社会上非法经营殡仪服务的人员（俗称"黑中介"）大量存在，这些"黑中介"既没有在民政部门登记，又没有经工商部门登记注册，私自非法经营殡葬服务，价格自行制订，收费过高，群众反映强烈，"黑中介"的存在成为现在殡葬服务收费过高的重要因素之一；有的乡镇政府殡葬管理责任没有贯彻到位，违规"土葬"事件屡有发生，如泉港区每年违规土葬20起以上；某些地方骨灰寄存制度不健全，存在骨灰盒调包、骨灰外流现象；有的乡村仍未建设公益性骨灰堂，丧主骨灰寄存难，骨灰"二重葬"现象仍然存在；部分乡（镇）和村（居）未能严格贯彻"三级申报"制度，信息报告不畅通，致使违规殡葬制止不力；全市殡仪馆冷藏遗体解决难，有关部门未能采用有效方法及时加以解决。现在各殡仪馆冷藏遗体达290具，最长冷藏时间有，冷藏遗体欠费及已火化未结算费用累计1317.1万元，给殡仪馆造成很大的资金压力。（四）殡葬行业队伍建设有待进一步加强。现在，全市殡葬服务队伍素质参差不齐，部分服务人员文化水平偏低，素质不高，缺少必要的岗位培训。某些服务人员服务意识不强，品德修养不高，服务态度不好，存在乱收费、诱导消费、强制消费和收受"红包"、刁难丧属的不良现象。某些殡葬服务机构内部规章制度不够健全，有些制订的规章制度形同虚设，没有真正贯彻到位。有的殡葬服务机构收费不规范，不公开，不透明。部分殡葬行业协会未能充足发挥作用，行业监督力度不够，行业自我完善局限性。有些殡仪馆职工福利待遇较低，工作条件较差，且经常遭受社会不公正的待遇和歧视，领导和主管部门关心也不够到位，造成队伍不够稳定。（五）有关殡葬管理规定相对滞后。国务院《殡葬管理条例》于1997年7月21日施行，对殡改工作的开展起了重大作用。但是，随着殡葬事业的改革与发展和行政许可法的实施，原有的殡葬管理体制需要实现新的制度创新，特别是在行政许可的设立、殡葬服务的规范、公墓的管理、执法监督的加强等方面需要作出新的明确规定。同样，10月1日施行的《福建省殡葬管理方法》和9月30日施行并于12月30日重新公布施行的《泉州市殡葬管理暂行规定》以及各县（市、区）殡葬管理规定也缺少上述几个方面的规定。因此，有关殡葬管理的法规、规章和规定已相对滞后，不适应现在新形势的现实需要，需要重新修订。另外，晋江市和石狮市的殡葬管理暂行规定，允许华侨和港澳台同胞土葬的规定与现行殡葬政策和规章相抵触，需要及时进行修改，以维护殡葬法制的统一性。另外，某些县（市、区）制订的殡葬管理规定，实施年限已超出规定的施行期限，未能及时加以清理并重新公布实施。三、几点建议（一）加强组织领导，理顺管理体制。政府和有关部门要充足认识加强殡葬管理工作对推动社会进步、实现可持续发展、构建和谐社会的重要作用，切实将其摆上重要议事日程，进一步加强对殡葬管理工作的组织领导。要按照"以块为主、条块结合、齐抓共管"的原则，健全市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）四级管理网络，充足发挥乡镇（街道）、村（居）等城乡基层组织的作用。各有关职能部门要明确职责权限，加强协调配合，形成合力，共同做好殡葬管理工作。各级政府部门要抓紧研究理顺殡仪馆经营体制问题。要坚持殡仪馆经营的公益性，对私人及合资经营的殡仪馆，应采用方法，加强监管，解决服务收费过高和服务质量偏低等问题。要借鉴外省、市的好做法，主动探索在某些经济比较发达的县（市、区）实施基本殡葬服务免予收费的可行性。要加强与邻市协调，统一规范殡葬服务运作行为，共同遵照殡葬"属地管理"规定，杜绝违规跨地区拉运尸体现象。永春县政府应抓紧投建殡仪馆。（二）进一步宣传发动，倡导文明新风。政府及有关部门和单位要以"推行文明殡葬，构建和谐社会"为主题，广泛进一步的开展宣传教育，引导城乡居民转变旧殡葬观念，自觉抵制封建迷信思想，倡行厚养薄葬、丧事简办、文明殡葬的新风尚。要进一步宣传国家殡葬改革的方针、政策和法规、规章、规定，充足发挥各级干部的模范表率作用和村（居）委会、老年协会、"红白理事会"等群众自治组织的作用，动员群众，自觉摒弃"土葬"、"二重葬"和抢建、滥建"活人墓"等违法违规行为，大力推行树葬、花葬、草葬、海葬等生态殡葬方式。要充足发挥殡管所、殡仪服务机构的殡改主体作用，将宣传工作寓于日常服务之中，形成殡改宣传常态化，不停提高殡葬宣传效果。（三）加大监管力度，规范殡葬秩序。各级政府要通过采用专项整治、行政执法检查等方法，加大监管力度，严肃查处违法违规殡葬行为，严格规范殡葬秩序。要层层贯彻责任，克服"有责任状无责任"的弊端，真正把殡葬管理工作纳入领导政绩和综治考核内容，果断制止和处分违规"土葬"、骨灰"二重葬"等行为。政府要牵头组织民政、公安、工商、行政执法、宣传、综治、交通、物价、交警等部门共同参加，对社会上反映强烈的非法经营殡葬服务的组织和个人进行集中清理整顿。该取缔的要果断取缔，对正当经营殡葬服务的组织和个人要吸纳他们到殡葬行业协会中来，逐步规范殡葬中介服务行为。要继续完善多个殡葬设施，采用"大乡镇以村为单位、小乡镇以镇为统筹"的方法，加紧乡村公益性骨灰堂的建设。同时，要健全骨灰堂管理制度，严格骨灰移