行政管理-X市对行业协会管理缩紧及推动发展

PAGEPAGEIIIX市对行业协会管理缩紧及推动发展摘要行业协会作为一种中间组织，是市场经济和社会民主的产物。市场经济越发达，社会分工越细化，行业协会组织的地位和作用就越突出。随着改革开放的不断深入，各类行业协会组织的迅速发展已成为必然趋势。但与其他发达国家相比，我国的行业协会仍处于初级发展阶段，现状堪忧。对行业协会自主性问题的研究对整个行业的发展有着重要的现实意义。本文分为五部分：第一部分为引言，引出。第二部分为行业协会相关概念理论界定了与论题有关的概念理论，为后文的研究提供必要的理论基础和分析前提。第三部分为X市自主性问题分析，主要分析X市存在的问题。第四部分为自主性问题的分析，主要概括行业协会在发展过程中可能出现的影响其自主性的原因。第五部分为对解决行业协会自主性问题的建议，从人员、法律、资金等方面提出相关建议。关键词：行业协会；X市；协会管理政策

目录摘要 I一、引言 1二、概念阐述 1（一）行业协会的概念 1（二）行业协会的功能 11.地方治理性功能 12.监管企业 13.服务于成员企业 24.政府和企业沟通的桥梁 2三、X市行业协会管理自主性问题分析 3（一）X市行业协会简介 3（二）自主性问题的分析 31.独立性不够强 32.缺乏行业自律的能力和动机 43.资金人才缺乏 44.不同类型、不同规模的企业社会责任发展不均衡 5四、行业协会出现自主性问题的原因 6（一）政会分开不彻底，行业协会发展路径依赖性强 6（二）培育支持力度小，行业协会发展空间不足 6（三）自身建设薄弱，行业协会发展能力不足 6（四）监管体系不健全，行业协会行为缺乏有效规范 7（五）法制建设不完善，行业协会发展缺乏制度支撑 7五、对行业协会管理的建议 8（一）构建新型政会关系 8（二）多种措施支持行业协会转型发展 9（三）加强行业协会支持和培育 9（四）建立综合监管体系 10（五）加强行业协会法律制度建设 10参考文献 11PAGE12一、引言 行业协会作为一种中间组织，是市场经济和社会民主的产物。市场经济越发达，社会分工越细化，行业协会组织的地位和作用就越突出。随着改革开放的不断深入，各类行业协会组织的迅速发展已成为必然趋势。但与其他发达国家相比，我国的行业协会仍处于初级发展阶段，现状堪忧。二、概念阐述（一）行业协会的概念行业协会，是市场经济国家普遍存在的一种旨在促进行业发展、规范行业秩序的社会组织形式。它是介于政府、企业之间，商品生产业与经营者之间的社会中介组织，同时是一种民间组织。本文将行业协会定义为是主要由本行业内的企业单位自愿加入成为会员，需缴纳一定的会费，一个非政府的、非营利的，具有组织性与互益性、以谋求行业内企业共同利益为目的的社会组织。（二）行业协会的功能 1.地方治理性功能由于我国社会主义经济体制发展的时间不长，市场上仍存在无法实现社会资源优化的情况，市场上也常常产生失灵现象，无法保障人民的经济利益。在这一经济背景下，行业协会充当了市场与政府的中间组织，成为了表达自身诉求与愿望，维护公民与行业共同利益的社会团体。行业协会在调解市场机制方面做出了一定贡献，进一步看，行业协会具有维护市场行为规范、发挥监督作用、减少冲突和促进成员合作等重要的治理功能。2.监管企业由于政府对于经济事务的干预是间接的、宏观的，而经济活动本身是直接的、微观的，政府失灵的状态很明显，这就迫切要求社会中存在这样的团体来弥补政府的不足。各协会逐步在完善治理结构、加强组织体系建设、规章制度制定等方面日趋完善和规范，为服务政府、服务行业、服务会员等建立起扎实的组织基础。政府是行业协会的重要利益相关方之一。从行业协会的成立来看，一行一会是规定。根据其职能定位，行业协会在政治、经济和社会方面对政府的宏观调控起着重要辅助作用，承接政府职能转移，接受政府委托，辅助政府做好行业和市场的监督、协调、信息等工作，并对行业政策制定提出意见和建议。在建言献策方面，近年来，各协会不断加强自身能力建设、辅助政府做好行业和市场的监督、协调、信息等工作，针对行业发展积极建言献策。3.服务于成员企业行业协会除了上述监管企业的功能之外还应该更好的服务于成员企业。行业协会是作为企业再组织成立的，根本目标是为了企业更好运作，企业会员是协会的首要利益相关方。服务会员，即采取措施协商、协调与会员利益相关的事宜，维护会员合法权益，促进会员发展。目的是提升会员企业管理水平和经营效益，协调会员企业间的矛盾，增进会员的共同利益和持续发展能力。在服务会员方面，各协会积极采取措施，创新服务形式，维护会员合法权益，促进会员发展。结合最新经济社会发展形势，多形式开展服务，拓展视野，满足会员企业多层次、多元化的需求另外，行业协会中的专门机构也能代表企业提供对反倾销指控的调查、搜集证据、应诉等法律活动。行业协会通过自身的优势来搜集各行业的情况，公共政策信息等反馈给企业并提出合理的建议。维护竞争市场的秩序，在同行业内部往往存在着激烈的竞争，在市场和政府失灵的时候，行业协会通过协调各企业来保证一个稳定的市场秩序是很重要的。4.政府和企业沟通的桥梁行业协会作为非政府组织的一种，承接了部分政府对企业的公共服务职能，并因此成为政府与行业内成员企业沟通与联系的桥梁和纽带。行业协会代表行业向政府表达行业的诉求，从而使政府制定的有关本行业的公共政策更加契合行业的实际；行业协会同时也向行业内成员企业传达政府的公共政策，敦促行业内成员企业执行，有利于公共政策在行业贯彻，融洽行业与政府的关系。行业协会的这种桥梁和纽带作用，避免了国家直接干预企业的弊病，消除了国家“越俎代庖”、职能错位等不协调的治理方式，有利于缓解政府与企业间的紧张关系，有利于公共政策的执行，并可以降低政策不执行的风险，因而有利于敦促政府守信；在权力社会化的背景下，行业协会还取代政府履行部分社会服务职能，直接消除了政府在履行这些社会服务职能时失信的可能。三、X市行业协会管理自主性问题分析 （一）X市行业协会简介X市信息行业协会成（以下简称：协会）立于1989年，目前的法人由会长单位华为技术有限公司指派华为西欧地区首席运营官薛铭担任，薛铭于2016年当选为第十届协会会长。协会的会员有华为、中电科、浪潮、联通、银联X市分公司、广电集团、报业集团、华南城、银盛金融、中农网、华夏幸福、深信服、光启、腾讯等X市信息行业的主力企业，会员企业的产值总和占X市信息产业总产值80%以上，是X市信息行业最具行业代表性、专业性和引领性的社会团体。一直以来，协会持续配合政府及相关部门开展对X市信息行业发展状况的数据收集、分析、调研活动，为政府制定产业发展规划和产业扶持政策提供科学依据，为企业准确把握市场发展趋势，制定战略决策提供参考。（二）自主性问题的分析 1.独立性不够强行业协会对社会信用的影响，主要依靠其对政府的制衡和行业自律来实现。无论是对政府的制衡，还是行业自律，行业协会的独立性都是基本的前提。然而，我国的行业协会恰恰缺少独立性。从其产生来看，我国多数行业协会的产生并不符合行业协会的生成逻辑，并不是个体利益组织化的产物。改革开放以后，行业协会是随着政府机构改革和专业部门撤销，借助于政府的力量自上而下建立起来的，或者本身就是由政府机关演变而来的，有的行业协会在成立之初甚至与政府部门、事业单位是“两块牌子、一套人马”。行业协会对政府的依附性很强，没有形成自己独立的品格，未成为独立于政府和企业的第三部门，而是成为事实上的“第二政府”，依附于行政权力而生存，成为计划体制下政府行业管理权力的“合法”延伸。这样的行业协会没有对政府权力形成制约的能力，更缺少维护行业共同利益的内在动机，不可能为维护行业利益而制衡政府。因此，行业协会通过制衡政府而使得政府守信、可信这一功能，因行业协会本身独立性的缺乏而丧失殆尽。如前所述，行业协会除了可以通过制衡政府促使政府守信、变得可信外，行业协会作为联系政府与行业内企业的桥梁和纽带也有利于维护政府信用。在我国，由于行业协会并不独立于政府存在，这样，行业协会的行为直接被视为政府的行为，行业协会作为桥梁和纽带的功能无法体现，不仅不能起到缓解政府与企业的紧张关系等方面的作用，而且其在提供公共服务方面的失信行为也被归咎于政府。2.缺乏行业自律的能力和动机行业协会对企业信用的维护是通过行业自律来实现的。如果行业协会不能实现行业自律，则维护企业信用也就无从谈起。本来，行业自律是行业协会的固有属性。由于我国的行业协会主要不是个体利益组织化的结果，更多的是政府体制改革的产物，与前文所述行业协会缺乏制衡政府的能力和动机相同，行业协会也缺乏约束行业内成员企业的能力和动机。就能力来说，其一，行业协会约束行业内成员企业的权力来源于成员企业的授权，当行业协会不是由成员企业自愿加入而组成时，这种授权也就无从谈起；其二，行业协会施加给违规企业的处罚是一种“非法律惩罚”，其有效性有赖于社会认同，而社会的认同度又主要取决于行业协会本身的社会声誉，但我国的行业协会的声誉并不足以支撑社会对其的信任。就动机来说，只有以维护行业利益为宗旨的行业协会，才会基于行业共同利益去约束行业内成员企业的行为，避免其败德行为伤害行业共同利益。目前我国行业协会更多地是政府的附庸，是政府管理企业的工具，其对行业内成员企业的管理与约束更多的是为了公共行政的需要，这与基于行业共同利益对行业内成员企业行为的约束，是大异其趣的。需要指出的是，行业协会是否以维护行业共同利益为宗旨，不是看其章程怎么写，而是看行业协会在实践中怎么做。单从章程来看，所有的行业协会章程都无一例外地宣布其宗旨是维护行业共同利益。3.资金人才缺乏行业协会资金不足和专业人才匮乏是制约其发展的两大瓶颈。行业协会收入来源单一，主要是来源于收取会费。由于权威性不强和中小企业“搭便车”意识，行业协会也面临会费收缴率不高的问题。大部分的行业协会的收入难以支撑其整体运行与发展，极大限制了行业协会的健康发展。另一方面，专业人才严重匮乏。行业协会在承担活动策划组织、信息收集统计、经验分享交流、诚信体系建设等承担多方面的职责，以及需要沟通协调政府、会员企业、媒体以及其他相关社会机构等众多利益相关方，现有的人力资金往往显得捉襟见肘。以编制行业为例，在进行编制行业社会责任报告时，需要统计分析大量行业数据以及会员企业的数据材料，需要协调政府、会员企业、协会内设部门等众多内外部利益相关方。例如编制行业社会责任报告需要大量人力物力投入，而行业协会自身人手有限，加上行业协会的非营利和公益性，缺乏一定的人力、财力资源支持。另外，每年发布一次行业社会责任报告的要求，为协会造成了一定负担和压力，发布行业社会责任报告的周期频次，可结合协会领导班子的任期，改为每2年或者3年发布一次。另外，我国部分行业协会内部治理机构不够完善，对自身定位不清、职责不明，且一些行业协会的工作人员是从机关或事业单位分流或退下来的人，缺乏专业知识，改革创新能力不足，无法适应行业建设发展的要求，妨碍了协会职能的发挥。4.不同类型、不同规模的企业社会责任发展不均衡不同所有制企业面对社会责任工作，表现出不同认知。协会会员一般覆盖国营企业、民营企业、跨国企业、中外合资等各种类型企业；各类型的企业发展所处阶段不同，包括大型、中型、小微等各种规模企业。不同类型、不同规模的企业，其社会责任意识和管理水平呈现较大差异性，其面临的社会责任议题也不同。尤其是中小企业，由于受资源和管理水平的限制，在履行社会责任和编制社会责任报告过程中存在很多困难。对于一些初创型科技企业，面对较大生存压力，其关注点在于订单、业务，如何调动企业履行社会责任内在动力？如何引起初创期的企业对社会责任的重视，提升企业竞争力，是推动此项工作的要义。不同的行业之间，企业社会责任议题以及社会责任要求也存在不同特性，如制造业类企业将在安全生产、节约资源能源、降污减排、绿色采购等方面面临较高的履责要求与外部期望，而服务业企业在客户关系管理、信息保护、止损和赔偿等方面面临较多的履责要求和外部期望等。存在部分企业对社会责任认识不足，对社会责任内涵、要求、履责意义等认识不充分，存在企业内部社会责任部门设置不健全、不重视社会责任信息披露等问题，协会在与企业沟通过程中，在企业内部推行不下去。部分协会存在自身相关工作人员对社会责任认识不足，服务能力、专业知识有待进一步提升。究其原因，一是因为企业在经济发展的过程中，尚未意识到履行社会责任，维护品牌的重要性，二是履责能力不足，尤其是中小微型企业，受限于资源和管理水平，社会责任投入较少。中小微型企业对市场波动较为敏感，一些企业因经营不善，处于生死存亡的关键期，无暇也无能力顾及更多、较高层面的社会责任。四、行业协会出现自主性问题的原因 （一）政会分开不彻底，行业协会发展路径依赖性强我国对行业协会的管理方式至今都保持着双重管理的体制风格，由政府部门主导建立而来的行业协会依附性强，未真正形成符合市场经济要求的自主办会。还有部分行业协会由于时间不久，正处于转型期，还不适应新的形势，尚未形成新机制。行业协会组织定位发生偏离，存在越位、错位、缺位的问题。在行为价值取向方面，有些行业协会不以会员企业利益和行业利益为导向，而是以政府部门利益为导向。当会员企业与政府或其他部门间产生利益矛盾时，行业协会不能有效地保护会员企业的利益。行政化既影响政府职能转变，又容易诱发不正之风，使其借行政权力增加企业负担，降低对会员企业的吸引力。（二）培育支持力度小，行业协会发展空间不足有些政府部门受利益的驱使，舍不得将本应转移给行业协会的职能放下去。领导干部退休兼职的，更不愿意放权于行业协会。有的则通过下设事业单位或行业办公室等机构来履行本应行业协会承担的职能。有些职能已经转移了，但受到过多的政府部门干预。据上海行业联合协会调查，约80%的行业协会认为，政府职能转移力度不是制约其健康发展的一个主要因素。（三）自身建设薄弱，行业协会发展能力不足 行业协会在治理机制、人才队伍建设等方面，远远未达到与现代社会组织要求的市场化、专业化运行。特别是由于规范发展、自我管理能力不足，导致行业协会作用不显著、社会公信力不高。从行业协会自身角度，其能力取决于内部治理机制和工作人员的能力素质。在激励机制方面，未建立科学有效的奖惩制度和合理的薪酬制度，不能充分激发各方积极性和潜能；在监督机制方面，监事会或监事的监督职能薄弱，难以有效制衡决策、执行机制。同时，行业协会内部管理制度不健全，资产财务、档案印章管理不规范。同时工作人员积极性不高、专业程度和开拓创新能力低也影响了行业协会人才队伍的建设。（四）监管体系不健全，行业协会行为缺乏有效规范目前，主要是登记管理机关以开展年度检查、指导理事会换届为主的日常监管。针对年检中发现的问题，分类研究处理。例如，对一些不能适应形势发展要求，长期不开展活动、不按规定接受检查的行业协会，依据条例劝其注销登记或予以撤销登记；对违反协会章程，内部矛盾突出，管理混乱，长期不改选，活动不正常，未按时办理变更登记的行业协会，根据不同情况，分别经予教育、责令其整改；对个别问题较突出的协会，依法作出限期停止活动的处罚。但由于登记管理机关工作人员少、无经费保障、信息化水平低、力量单薄，原来的业务主管单位多数认为与行业协会脱钩后的监管责任与其无关，没有进入转变为行业管理部门的角色，各部门之间未建立各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作格局，形成信息孤岛，行业协会出现监管真空。（五）法制建设不完善，行业协会发展缺乏制度支撑一方面，我国仅在1998年出台了《社会团体登记管理条例》，但是1998年的条例只是一个程序性法规，仅对行业协会的登记成立和日常管理作了一些规定，面对实体性内容没有任何规定。另一方面，行业协会条例没有体现行业协会的经济性、市场性、行业性等特性。从规章层面看，2011年出台的《江西省行业协会管理办法》也滞后于行业协会发展实践。法律体系不完善，行业协会职能部门在服务过程中无统一适用的条例，导致行业协会从成立条件、职能发挥以及与政府的关系等方面均存在不少的问题，职能发挥等各方面均存在较大的不足。五、对行业协会管理的建议 （一）构建新型政会关系1.继续推进政会分开应加快推进全省行业协会与行政机关五分离五规范，使行业协会实现依法独立自主办会。（1）机构分离。取消与行政机关的主办、主管、联系和挂靠关系。由双重审批转变为依法直接登记，业务主管单位转变为行业管理部门。各行政机关依据职能对行业协会提供服务并依法监管。（2）职能分离。除法律法规另有规定的外，清理、剥离行业协会现有的行政职能。（3）资产财务分离。行业协会实行财务管理独立、办公场所独立。政府取消财政直接拨款，通过购买服务等方式支持其发展。（4）人员管理分离。行业协会依章程自主选人用人，在职或不符合条件的退（离）休公务人员不得到协会兼职。（5）党建等事项脱钩。由组织部门牵头负责行业协会的党建工作。同时，要完善脱钩配套政策，为积极营造脱钩后行业协会良好的发展环境，理清关系，激发活力。2.构建行业协会综合监管与内部自律的新型管理模式构建行业协会综合监管与内部自律的新型管理模式对其在新环境下的转型发展至关重要。在治理模式上实施统一，授权工商联为行业协会的唯一业务主管单位。在注册登记方面，参照美日德发达国家行业协会的成功经验，简化注册登记程序，进一步放宽协会准入门槛。在自我管理方面，建立协调议事、自我评价、信息保密和失信惩戒机制。在权利下放方面，制定协会商会综合监管体系，鼓励协会内部自律，推动协会商会健康有序地向前发展。要尽快建设行业协会与政府互通互认体系。政府营造良好的政策环境，通过借鉴美日德关于行业协会立法的相关经验来制订中国的《行业协会法》，法规中应对行业协会的基本准则、法律责任，对协会的监督及其他相关内容有详细规定。行业协会探索建立在各个地区的合作机制，切实保障会员企业的利益，提升为本行业服务的市场运作能力，促进官方与行业的良性沟通，使自己成为值得本行业各企业信赖的有力保障。（二）多种措施支持行业协会转型发展1.增强核心竞争力（1）接受与本行业利益有关的决策论证咨询，提出相关建议，维护会员和行业的合法权益；（2）参与行业性集体谈判，提出涉及会员和行业利益的意见和建议；（3）参与制定有关行业标准，建立规范行业和会员行为的机制；（4）加强会员和行业自律，促进会员诚信经营，维护会员和行业公平竞争。2.提升专业化水平和能力专业化是行业协会生存发展的必然要求，要求行业协会能够提供企业所需又无法自我生产或市场购买的服务。人才是根本，事业的发展需要人力支持。应该通过公开招聘方式，选聘一批综合素质高、工作能力强、热心行业协会工作的人，打造成一个学习型、创新型工作团队。一方面，通过良好的工资待遇、福利待遇，吸引社会上更多的优秀人才。另一方面，建立人员录用、考核、培训、晋升、淘汰和退休机制，形成一套科学有效的激励约束机制，提高工作效率。3.鼓励有条件的行业组织及其会员企业发布社会责任报告鼓励行业协会牵头组织发布推进行业履行社会责任的报告，可根据行业和行业协会组织特点，定期或不定期编制发布，建议每2-3年发布一次，作为五星级行业组织评选要求之一。鼓励具备条件的企业，定期发布社会责任报告，并作为优先推荐申报各类综合性社会荣誉（如政府质量奖、市文明单位等）的必要条件。举办年度行业协会社会责任专题交流活动。在现有的企业社会责任报告年度发布会基础上，延伸范围、丰富内容、扩大影响，不仅有报告集中发布，还有专题研讨交流（邀请企业、行业、学界、政府部门等共同参与），将其办成推进本市企业履行社会责任的总结、交流与研讨年度盛会。（三）加强行业协会支持和培育1.促进行业协会从业人员职业化和专业化推动行业协会从业人员持证上岗，增强从业人员的职业认同感和归属感。开展从业人员职称评定，提升职业前景，并将工资福利与职称挂钩。推动将社会组织管理纳入学科目录，探索建立行业协会人才学历教育培养体系。加强与相关高校合作，研究设置行业协会有关专业课程。加强与职业机构合作，为行业协会从业人员提供订单式培训服务。2.促进行业协会从业人员职业化和专业化由于现行的法律法规没有废除行业主管部门对行业协会的管理，取消政府部门主管仍无法律依据，但在北京、上海等地已经对分散的管理部门进行整合，改变了管理混乱的现状。政府应逐步减少对行业协会的行政管理加强对行业协会的监督管理。民政部门作为登记管理机关，对行业协会的违法活动实行追惩，情节严重的依法追究刑事责任。与此同时，还可尝试逐步取消行业协会的业务主管单位，给协会更多的自治权。并应允许行业协会相互竞争，实现优胜劣汰，以优化资源配置。（四）建立综合监管体系 1.建立政府联合执法机制行业管理部门根据本部门行业管理职责，负责对行业协会进行政策业务指导和行业规范。财政、审计部门牵头负责对行业协会的资产管理、使用、处置、收益情况进行监督。税务部门对行业协会涉税行为进行征收管理和稽查。组织部门负责加强协会的党建工作和执纪监督，对行业协会负责人任职进行审查。人社、公安、质监、金融等相关职能部门结合各自职能依法负责行业协会相关专项事务的监管。2.完善行业协会商会自治鼓励协会商会建立自律公约和内部激励惩戒机制，规范行业从业者行为，维护会员单位的正当利益，依法促进和保障行业健康发展。鼓励协会商会与具备资质的第三方信用服务机构合作，对会员的信用状况进行第三方评估，完善会员信用评价机制。（五）加强行业协会法律制度建设1.完善规范和保障行业协会经费获取的立法财产和经费的独立，是实现和保持行业协会独立性的关键。实行行业协会与行政机构资产财务脱钩容易，但脱钩之后，如何保障行业协会拥有稳定的、能够维持其正常运转的必要经费，却并非易事。如果这个问题解决不好，行业协会是难以保持其独立性的。行业协会可以通过提供公共服务获取经费。由于我国行业协会形成的特殊性，其脱钩前的主要经费来源于公共财政。如果脱钩使其断了财源，显然是行不通的。但继续由公共财政提供，不仅有碍于其独立性的形成，而且也缺少正当性。比较可行的做法是，法律只规定对行业协会不法获取经费行为的一般禁止，以及诸如行业协会不得从事与其宗旨无关的营利活动等特别规定。但是，要安排过渡期。在过渡期内，给予经费不能自给的行业协会一定的财政补贴。过渡期结束后，不能再给予其任何形式的财政资助，行业协会必须赢得行业内企业的认同，从而获得发展所必需的经费。2.完善行业协会维护行业共同利益宗旨的立法行业协会的独立性，不是宣示独立就可以实现的。而是需要通过行业协会的日常活动体现出来，如果行业协会在实践