环境司法专门化的历史考察

环境司法专门化的历史考察

20世纪70年代以后，环境司法的趋势发生了，出现了许多关于环境纠纷的具体机构。自2009年以来，已建立了数百名专业的环境调查小组。(1)这些机构分为两大类,第一类设在法院系统内,性质属于司法机构。这类机构又分为:(1)独立的环境法院,如澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院及美国佛蒙特环境法院;(2)在法院内部设立的环境法庭,如菲律宾在全国法院系统内设立的117个绿色法庭以及泰国在最高法院设立的环境法庭等;(3)在法院内设立的较为固定的环保合议庭甚至是专门的环境法官。第二类设在行政系统内,属于行政机构,如美国环保署内设有行政法院专门审理环境行政纠纷案件。本文重点关注第一类机构,即环境法院和环境法庭(以下简称环境法庭)。一、环境利益救济的实践环境法庭的出现主要基于以下原因:第一,应付日益增多及复杂的环境纠纷。20世纪70年代以来,环境纠纷呈急剧上升之势。环境纠纷与传统纠纷有很大的区别,专业性强、复杂程度高,传统法院审理这类纠纷时面临许多挑战,如缺乏法律和技术专家、高昂的诉讼成本、耗时太长,判决缺乏环境考虑等等,显示出需要专门训练的人才来解决环境纠纷的必要。第二,加强和统一环境执法。环境立法在20世纪70年代后迅速发展,综合性立法和单行立法日益完备,体系庞大,内容复杂,即使是专业人士也不容易了解这类法律的全貌。此外,环境法所涉的执法机构众多,容易导致法律适用标准和执法尺度不一,环境法庭将相关的环境纠纷汇集于一个审判平台,有助于统一执法和司法。第三,保护公民环境权。自20世纪70年代以来,许多国家的宪法和环境基本法都确立了环境权是公民的一项基本权利,但是其概念及内涵的抽象性、理念的创新性使其迟迟未能进入司法保护的领域。1992年《里约环境与发展宣言》提出了“环境问题最好在所有有关公民在相关层次的参与下加以处理。在国家一级,每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境信息,其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息,而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息,从而促进和鼓励公众的了解和参与。应提供进入司法和行政程序的有效途径,包括赔偿和补救措施。”提供可有效进入的环境利益司法救济途径和制度是各国的重要任务。1998年的《奥胡斯公约》更是提出在环境事务中获取信息、参与决策和诉诸司法的权利是实现公民环境权的三个支柱。因此,许多国家深切认识到提供专门审理环境纠纷的司法机构是救济环境权的必要措施。世界第一家环境法院——澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院所处的新南威尔士州是澳大利亚人口最多、经济最发达的州。自20世纪70年代以来,随着经济的快速发展,新南威尔士州的环境、土地和规划纠纷日益增多,当时环境与规划事务涉及诸多不同的法律并分散到不同的法院和行政法庭管辖,这些机构在管辖权上又存在重复与交叉,造成司法实践中的一系列问题,如案件审理混乱和低效率等。为此,要求进行相应改革的呼声很高,新南威尔士州于是进行了一系列的立法和司法改革,环境与土地法院就是改革所促成的一项成果。根据1979年的《土地和环境法院法案》(LandandEnvironmentCourtAct1979)和《环境规划与评估法》(EnvironmentalPlanningandAssessmentAct1979),该法院于1980年开始运作。建立环境与土地法院的目标主要有两个:一是使土地和环境案件的审理合理化和专业化,二是为环境、规划和土地案件提供“一站式”(onestopshop)处理。(2)1990年佛蒙特州议会创立了佛蒙特环境法院,这是美国最早也是目前唯一的环境法院。20世纪70年代以来,佛蒙特州政府在环境保护、社会福利和防止城市化等问题上始终坚持激进的态度,社会公众的环境意识也很高,这导致该州的环境资源立法很多。各个环境资源立法都有自己的执行程序和机制;违法的处罚措施也有较大差别,有些立法规定了刑事处罚措施,有些立法仅规定了民事处罚措施;救济途径也各异,有些立法规定可以向法院起诉,有的立法则规定向环境委员会申诉。这导致违法的结果很不一致,产生社会不公平,统一执法过程因而显得非常必要。1989年佛蒙特州议会通过了《统一环境执行法》(UniformEnvironmentalEnforcementAct)。该法有四个主要的目的,第一是通过州自然资源局(3)的秘书处和环境委员会(2005年后改为自然资源委员会)加强行政执法;第二是增强高级法院的民事执法;第三是在法院系统内建立环境法院;第四是将环境执法过程标准化以确保执法的统一和公平。该法汇集了由州自然资源局和环境委员会负责执行的17个法律和20个管理计划中的民事和行政执行规定。除了个别由联邦授权的环境管理计划外,以一个统一的过程来执行佛蒙特的环境法。菲律宾自20世纪90年代以来,环境案件日益增加。为了提高法院审理环境案件的能力,菲律宾最高法院在1993年开始在一些环境犯罪比较猖厥的地区指定一些法庭审理所有违反森林法的案件。但是其他环境案件仍然由不同的法院和行政机关处理。2008年1月,最高法院指定了117个法庭为“绿色法庭”,审理全国的环境违法和环境执行案件。入选“绿色法庭”的条件是该法院具备有能力审理环境案件且声誉良好的法官。“绿色法庭”可分为一审和二审法庭,它们仍然隶属于普通法院系统,可以继续审理普通的民事、刑事案件,审理环境案件是附加指定的管辖权。尽管环境法庭已经在许多国家建立,但是这种建立具有局部性、地区性、选择性,绝对谈不上普及性,绝大部分的环境纠纷仍然在传统法庭中审理。环境法庭出现的地方未必就是环境案件数量最多的地方,而环境案件多的地方未必都有环境法庭。(4)关于应否建立环境法庭,支持和反对的声音都很大。支持者认为,环境法庭有许多优越性,如提供专业技能支持,提高案件审理效率,统一纠纷处理及法律适用的尺度,降低诉讼成本,放宽起诉资格,回应社会环境压力,促使政府对环境负责,有助于创新性解决环境问题,统一考虑环境与经济和冲突,综合考虑各种环境救济措施,将环境利益纳入保护范畴,促进公众参与,为环境公益诉讼提供舞台等。(5)反对建立环境法庭的人认为,环境法庭会带来许多新的问题,如创立一个新的机构必须增加额外的预算,导致原已匮乏的司法资源更紧缺;将环境案件与其它案件分开易导致司法碎片化,使法官孤立于主流法律事务,受社会的关注更少,参与审理环境纠纷的合格法官更少;环境案件的数量不足会导致环境法庭的维持成本过高;环境纠纷综合性强,环境案件的范围界定不容易;环境法庭的倾向性较强,使社会担心它在经济与环境事务上不能保持中立;环保法官的职业发展和升迁受到影响等。(6)二、环境管辖权的特点(一)环境司法专门化的管辖机制环境法庭地域管辖权有如下几种情形:(1)与所属法院的管辖权相对应。环境法庭不完全按照既有的行政区域和司法层级设立,他们或者设在基层法院,或者设在中级法院,或者设在高级法院甚至最高法院。与其所属法院的管辖权相对应,环境法庭的地域管辖范围由既定的司法体制所决定。(2)覆盖一个指定的行政区域。由于环境法庭未能普遍设立,它们通常被授予跨行政区域的管辖权,如美国佛蒙特环境法院被授权管辖全州的环境案件,澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院也被授权管辖全州的土地和环境案件。(3)覆盖一个特定的地理区域。管辖范围考虑了环境生态系统的特点,如瑞典的区域环境法庭是在原水法庭的基础上建立,其管辖范围也以流域为基础,之后根据人口、发展区域和城市规划等因素进行了再调整。(7)由于一个特定的区域往往只有一个环境法庭,所以环境司法专门化存在两种情形。一是先分后合。环境案件在基层法院由环境法庭初审,在上诉案件又回归到普通法院审理。如佛蒙特环境法院受理的案件属于初审案件,对于该院判决不服而上诉的案件都归入州的最高法院。二是先合后分。在环境案件在基层法院不同的法庭初审,上诉到中级甚至高级法院时再由环境法庭审理。(二)环境法庭的受案范围环境法庭的受案事项范围通常包括:环境污染、自然资源、土地利用和规划、环境许可证等方面的纠纷。但是不同国家的环境法庭的受案范围有很大不同。一些环境法庭只受理很专业的案件,如环境影响评价案件。(三)环境法院的管辖大部分的环境法庭具有合并的审判权,集多种性质的案件,如环境民事、行政、刑事案件的审判权于一身,有的还集审判权、执行权于一身。大部分法庭对于行政决定有实质审理权,因此对政府的决策具有重大影响。澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院拥有环境、规划与土地案件管辖权,而且这种管辖权是专属管辖权,即在该州,除了州最高法院,任何其它的法院或法庭都不可以行使赋予土地与环境法院的管辖权。其具体受案范围包括:对于政府环境规划行政决定的上诉;涉及林木和矿产的民事纠纷;涉及环境规划和环境保护的民事执行;对政府环境和土地、规划等决定的司法审理及执行;对轻微环境刑事案件的简易管辖和执行;对地方法院做出的环境刑事定罪与量刑的上诉;对土地与环境法院委员做出的决定的上诉。该法院有管辖权涉及行政、民事、刑事和执行案件。在行政诉讼中,法院可对行政机关的决定进行实质审理,进入这一程序后,法院具有与最初决策者相同的权力与职能,可以改变原决定并做出新决策。美国佛蒙特环境法院性质上属于一个专门法院,与州的初审法院平级。但是由于佛蒙特州没有上诉法院,上诉案件直接由州最高法院受理。环境法院作为一个新的司法机构,与其他特殊法院或者法庭,如家庭法院、离婚法院、青少年法院不同,其审判权不是从传统法院中分离出来,而是议会赋予的新的审判管辖权。环境法院成立之初,其受理的案件主要是由自然资源局基于州《统一环境执行法》提起的环境执行案件。1995年,受案范围扩大到对大部分市政土地利用决定、市政规划执法以及有关大型农业活动及伐木事务而提起的诉讼案件。(8)2004年,佛蒙特州的《许可改革法案》将环境法院的受案范围再次扩大到针对自然资源局所发放的许可(包括暴雨雨水和水排放、湿地、固体及危险废物和空气污染许可等)而提起的诉讼案件(9)和250号法案的起诉案件。(10)由此可见,环境法院受理的案件基本上是与行政决定、行政执法和行政许可有关的案件,但并不涉及环境犯罪和环境侵权案件,后两类案件仍然由传统的刑事审判庭和民事审判庭受理,适用陪审团审判。菲律宾117个指定绿色法庭可分为一审、二审法庭。环境法庭有权力处理至少14项环境法律所涉及的几乎所有类型的环境案件,包括环境保护的每个部分。被指定环境法庭并不必然丧失对其他类型案件审理的权力。这些法庭继续承担一般法庭的职能。这也回应法官们的担忧:专门法庭可能限制法官专业发展及职务晋升提高,特别是在上诉法庭不是专门法庭体制下。担忧同样来自于准司法实体和环境法院在适用环境法律的分割管辖权方面。环境资源使用的权力和特权仍然保留在执行机关手中。审理环境案件的具体规则仍有待提高。三、提高解决环境纠纷的专门知识环境案件具有很强的专业性,为了判断因果关系、确定损害的程度和范围、评估将来的环境影响、平衡经济与环境利益、寻求解决环境问题的方法等,解决环境纠纷的人需要具备大量的专门知识,包括环境影响、环境损害鉴定评估、环境治理、自然保护、城市规划等方面的知识。为了解决这一难题,各国都有不同的对策,总的来说可以分为以下几种方法:(一)重视环境法官的培训部分国家在选派环境法庭法官时,会考虑他们的知识背景和从业经历。如美国佛蒙特环境法院任命的法官需要具有环境科学知识背景。许多国家都重视对环境法官的培训,印度尼西亚和菲律宾都要求只有受过专门环境法及相关知识训练的法官才有资格审理环境案件。(11)一些国际组织和非政府组织也积极参与对环境法官的培训。(12)(二)确定法官的地位完全依赖法官个人不可能解决所有的专业技术问题。为了提升法庭的处理专业问题的能力,一些环境法庭在法院内部配备了自己的环境专家。澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院除了法官外还有一个委员会,委员会由1名高级委员,8名专职委员和15名兼职委员组成。专职委员任期7年,可以连任,兼职委员则根据案件需要指派,任期1年以上,可以连任。(13)委员必须符合《土地和环境法院法案》第12条列出的专业资格要求。委员一定程度上也充当了法院审判员的角色,他们受首席法官的委托可以以审判员、调停人、调解员或中立评估员的身份审理部分案件,主要是对行政决定的合理性进行实质性审查的案件。法官和委员可以共同组成合议庭审理既涉及行政决定的实质审查又涉及复杂法律问题的案件。委员决定合理性问题,法官决定法律问题,因此法官与委员一起承担了大量的工作。新西兰环境法庭也采用类似的制度。(三)环境专家的构成在法院内部配备专家,可以保障法庭日常审理工作中的专业技术支持,但是其成本较高,大部分环境法庭无法长期负担固定的内部专家队伍,所以他们选择依靠外部专家,从不同的方面获取专家支持:(1)行政机关的技术专家。环境保护和资源管理部门通常有自己的技术专家,部分法庭出于财政或者政治上的考虑,主要依赖行政部门提供专家证词,如孟加拉国的环境法庭。(2)检控机构的专家。检察机关内部也有技术专家,一些国家的检察机关对于环境违法者不仅有刑事检控权,而且也有民事调查权,检察机关的专家证词也被高度重视,如巴西等。(14)(3)独立科研机构或者研究机构。在各国,独立的科研机构及研究机构都是最大的专家库,法院往往根据案件的需要聘请不同的专家提供意见。(4)当事人提供的专家。案件的一方或者双方当事人一般会委托自己的专家提交专家证词,法院可以向这些专家了解自己所需要的信息。英美法系国家的法院庭审采用对抗式,法官不主动调查证据,由原、被告就有争议的问题提出证据以支持本方的主张,申辩事实并进行辩论。法庭上常出现专家论战(expertbattle)。法官和陪审员也可以从这些专家中获取相关信息。尽管有不少行之有效的做法,环境案件审理过程中的专家和专业知识支持仍然是困扰环境法庭的主要难题,因为在很多国家和地区环境专家本身就严重缺乏,可得资源太少。由于财政预算不足等方面的原因,法院不可能配备充足的技术专家队伍。依靠行政机构和检察机构的专家,人们担心法庭会受到政治控制,而专家的中立性也常常受到质疑。当事人提供的专家其倾向性非常明显,而且由于当事人负担能力上的差异,没有能力聘请专家的一方当事人可能会处于被动状态。四、替代性纠纷解决机制的优势由于环境案件的复杂性、昂贵性,环境法庭往往认为采用替代性纠纷解决机制是加快案件处理进度、降低诉讼成本的有效途径。替代性纠纷解决机制包括调解、调停、谈判、仲裁、中立评估、事实调查等等。(一)尝试在环境案件中适用调解机制调解是争端的当事人在纠纷解决专业人员(调解员)的帮助下确定争端事项,寻求并考虑可供选择的解决方式并努力达成协议的程序。大部分的调解在法庭内进行,主要由法官主持。如果法院缺乏人手,调解也可以在法庭外进行,由独立于法院的调解员主持。美国佛蒙特环境法院于20世纪90年代末开始尝试在环境案件中适用调解机制,由佛蒙特律师协会和佛蒙特调解协会的代表组成的顾问委员会制定调解员应具备的最低资格要求,并汇集了一份符合条件而且愿意调解环境法院案件的调解员名单,名单会发放给所有的诉讼当事人。案件受理后,除非有充分的理由认为案件没有必要经过调解程序,否则主审法官都会对案件下达一个调解令,被下令调解的案子必须经过调解程序。有超过三分之一的环境案件被法官下达调解令,其中三分之二通过调解结案。这些案件在训练有素、经验丰富的调解员主持下寻求替代的和解方案,同时也保持了主审法官的中立性。运用调解机制解决了法院超过20%以上的案件。(15)加快了纠纷解决的速度,节省了诉讼当事人的成本,同时也节约了司法资源。在调解过程中,当事人有机会了解对方的真实想法,理解对方的需要和目标,有利于他们在协商中解决问题,维持将来的合作或者相邻关系。即使调解不成功,它也有助于将争议问题收窄,方便法院更有针对性地解决争议。(二)替代纠纷解决机制的确立澳大利亚新南威尔士土地与环境法院自成立以来,一直在探索建立多种纠纷解决机制,他们提出了建立多门法院(multi-doorcourthouse)的设想,即法院是一个争端解决中心,其接受案件后使用不同的争端解决方式来处理案件,就好像一个屋顶下有几个门作为通道。这样做是为了对具体的争端使用适合的解决方式,不仅有利于实现个体公平,也能够提高司法系统的效率。(16)法院提供的纠纷解决方式包括:调解、(17)调停、(18)中立评估、(19)行政性实质审查、诉讼和为外部裁判员提供参考(20)等。案件受理后法院基于当事人的愿望、纠纷的性质以及各种纠纷解决程序的特征来筛选和分派案件。2006年底,《土地与环境法院法案》被修改,并将调解的适用范围扩展第一至第三类案件的全部事项。法院紧接着为此修改制定了新的实务指南。根据实务指南,第一类至第三类案件优先适用调解,除非当事人以充分的理由说明不能适用。在建立法律与政策框架后,法院开始通过增强自身能力来更有效地承担调解工作,包括通过任命代理委员的方式增加能够承担调解工作的专家委员的人数和范围以及为所有的委员,包括全职的和兼职的,提供调解程序的培训。2006以来,通过替代纠纷解决机制处理的纠纷逐年增加并收到了较好的效果。(21)+五、环境诉讼门槛的业务化建立环境法庭的目的不仅在于应付环境案件增加、环境纠纷专业性强的难题,也是为了解决环境诉讼门槛高、耗时长、成本高等问题。为此各国环境法庭在实践中也探索出许多针对性的措施,力图促使环境诉讼高效、公正、便捷及经济上可承受。(一)诉讼成本转移的规则法院的主要经费来源是诉讼费,环境案件的诉讼费不可能被免除,但是许多国家从环境正义、公平的角度做出了改革措施,如澳大利亚新南威尔士土地与环境法院采取了如下做法:第一,诉讼费用的制定区分了申请人的性质及支付能力差异。个人的经济实力明显不如公司,因此个人的诉讼费用是公司的一半左右。第二,诉讼费因诉讼性质而异。例如,和林木纠纷有关的诉讼的诉讼费按照2006年林木法(邻里纠纷)规定执行,该法令设定了较低的和当地法院相当的诉讼费,反映出这些诉讼主要是邻里纠纷的特点。第三,有关土地开发项目上诉案件,其诉讼费随着项目的价值(很可能是企业家的利润)而同步增加。与此类似,赔偿案件的诉讼费也是随着赔偿请求额的增加而增加。第四,诉讼费的增加是为了与其他法院同类案件诉讼费对等。最后,案件注册登记员在当事人经济困难的案件或者为了司法利益,有权做出免收或者改变诉讼费的决定。(22)当然,对于当事人而言,诉讼费只是诉讼成本的一部分,律师费和专家费是更主要的成本。为了帮助当事人减轻负担,许多国家规定了诉讼成本转移的规则(loserpaysrule),即由败诉一方支持胜诉一方的诉讼费用,包括诉讼费、律师费、专家费、调研费等。这对于保护污染受害者有帮助。但是这一规则却会大大阻却公民个人、社区组织和环保组织等提出环境公益诉讼。旨在挑战公共政策和政府决策的公益诉讼败诉的风险很大,有的环保组织因为在环境诉讼中败诉,被法院判决承担诉讼费而申报破产。(23)因此,公民和非政府组织常常因为担心承担败诉的诉讼费用而不敢提起公益诉讼。为此,一些国家调整了诉讼费用转移的规定,明确什么情况下诉讼费用可以转移,什么情况下不能转移,甚至规定为保护环境和公共利益提起诉讼诉的当事人不承担败诉方的诉讼费用。(24)许多国家立法支持鼓励个人或者组织捐款支持环境保护的活动,一些环保组织不仅有广泛的筹资渠道,还有自己的专业律师队伍和网络,它们成了环境公益诉讼的主力军,这些组织不仅自己进行诉讼,还支持环境受害者打官司。争取社会的支持是缓解环境诉讼负担过重的重要策略。(二)审前会议的启动为了加快案件审理的进度,许多法院建立了科学的案件管理制度。佛蒙特环境法院配置了案件管理员并建立了案件管理制度。当一个案件被受理后,它就被排号并编入法院的计算机系统,然后按照《佛蒙特环境法院程序规则》设定的时间表开始运行。在当事人有机会正式出庭或者上诉人提出了诉讼事由之后的6个星期之内,法院会安排一系列的审前会议。首次的审前会议(也称启动会议)由主审法官主持。接下来的会议则可以由案件管理员负责。审前会议的目的在于确定是否存在调解的可能性,如果有则开始进入调解程序,如果没有则找出必须经过庭审的事项。当事人若认为案件涉及的事实问题不需要经过开庭审理的过程就可以解决,那么案件通常直接进入判决阶段。某一具体案件的日程命令发布后,各个环节的期限要求被输入计算机的备忘录系统,由一名指定的职员负责跟踪落实,如果期限被错过,负责的职员会与不执行的一方当事人接触,如果期限一再错过,该案的案件管理员或者指定法官将召集当事人开会讨论此事。(25)澳大利亚昆士兰规划与环境法院和新南威尔士土地与环境法院都有自己的案件管理及审理流程,通过使用案件管理方法以及调解等手段,环境案件审结的时间大大缩短,减少了时间和金钱成本。(三)地理上的方便进入法院各国环境法庭采取了一系列措施来确保司法的可进入性,包括地理上的可及性,设计残疾人进入法院的途径,提供援助和信息,为没有代理人的当事人提供指引,引入替代性纠纷解决机制和促进公众参与等。由于环境法庭具有跨行政区域的特点,当事人所在地与法院的地理距离较远,客观上造成了很大的诉讼障碍。地理上的可及性是确保当事人和其代理人及证人等在地理上方便进入法院。澳大利亚新南威尔士是个大州。土地和环境法院位于悉尼,这对大部分人来讲都是个不小的距离。为克服地理上的障碍,法院采取了很多措施。第一,定期在全新南威尔士的各地开庭。所选择的开庭场所或者是与争议发生地最接近的地方法院或者是在现场。第二,建立了电话传唤机制。对于开庭前的传唤,当事人可以到安装了电话会议设备的法院出席法院的传唤。第三,提供电子法院传唤服务。当事人及其代理人通过网络系统向案件登记官提出法律申请,案件登记官以同样的方式做出回应。(26)佛蒙特环境法院也采取类似做法,为了方便当事人应诉,当案件有必要进行正式开庭审理时,法律规定,除非当事人另有约定,这个审理应该在争议财产所在的城镇进行,基于这个原因,大部分环境案件的主审法官会到案件发生地开庭。六、环境法司法化的源起环境法庭已经有30多年的实践,其成功之处是明显的,除了前面提到的合理、有效、便捷地解决环境纠纷外,从一个环境法学者的角度,笔者认为,环境法庭的出现推动了环境法的司法化,不仅增强了环境法的生命力,也是检验环境法律的可行性、实施效果的重要平台。环境法庭的出现也提供了一个环境法制创新的平台,法院针对具体案件所做出的司法能动,丰富了环境的实践,也为环境法理论的发展提供了重要支撑。在环境危机日益加深的年代,环境法庭会产生积极的宣传效应和社会效应,向排污者和环境破坏者传递了国家严格执行环境法的决心,也向全社会表明了国家保护环境和公民环境权益的态度。(一)加强法院案件审理程序保障1.提供充足的经费及人员保障。对法官进行持续的专业培训,加强法官能力建设。2.制定明确的程序规则。保障案件的审理公平、公