公用事业反垄断法规制的实施主体

魔域一条龙IUJB摘要：当前世界各国公用事业反垄断法规制执法主体主要有反垄断法执法机构统一执法、合作机制下的分权执法和合作机制下的共享执法三种模式。法院虽然不是反垄断法的执法机构，但它是反垄断法重要的实施机构。我国法院在这方面发挥的作用很小，需要进一步加强。私人执行制度在我国的反垄断的执行中具有特别的意义，在实践中也已积累了一些经验，但其制度仍有待进一步完善。关键词：公用事业；反垄断法；实施；主体公用事业是指具有网络设施或关键设施（基础设施）的自然垄断特性为公众提供某种公共服务并受政府管制的行业或企业。公用事业是社会的基础行业，一国社会、经济的发展和人民生活水平的提高离不开公用事业的发展，反过来，公用事业产品或服务发展水平的高低也制约着一国社会经济的发展，同时也是衡量一国社会和经济发展水平和人民生活质量的标志。但是，公用事业往往同垄断行为密切相连，公用事业垄断在现实中非常普遍，这不仅损害了消费者的福利，也对社会经济的发展造成了负面影响。我国《反不正当竞争法》、《反垄断法》均对公用事业垄断行为进行了调整，但公用事业垄断行为未见明显改观。一、公用事业反垄断法规制执法主体的模式由于对公用事业进行调整的法律有管制法律和反垄断法两种，公用事业反垄断法的执法就存在三种可能：一是由反垄断法执法机构统一执法；二是由管制机构统一执法，取消反垄断法执法机构，但这在市场经济中实际上不可能发生，因为，反垄断法作为一般性法律，不仅仅针对管制行业，其他行业也需要反垄断执法机构；三是分立执法，即管制机构和反垄断法执法机构分别设立，由两者分权执法和共享执法。在排除了第二种情况的可能下，我们可以把公用事业反垄断法规制执法主体的模式分为如下三种：（一）反垄断法执法机构统一执法这种模式是把公用事业的行业管制权置于反垄断法执法机构之内。其原因有两种：一是有些公用事业自然垄断性已被认为不具备（如已成为竞争性领域），因此不需要特别管制或者管制任务较轻，反垄断执法机构足够承担。如在欧共体委员会，竞争当局负责电信、能源、银行、保险、传媒等行业的监管任务。二是有些国家已废除管制机构。如澳大利亚和新西兰。新西兰已完全废除产业管制机构，把公用事业等特殊产业管制权都赋予反垄断法执法机构。新西兰的商业委员会是一个准司法机构，它除了执行《竞争法》，还执行《电RegTP决定；同时该《电信法》也明确规定，联邦卡特尔局对电信领域也有管辖权，并没有规定RegTP的专属管辖权，由此可以认为，联邦卡特尔局的一般性管辖权自然会延伸到电信领域。这就是说，电信领域的竞争性行为受到管制机构和反垄断法执法机构的并行的双重管辖。这一并行管辖的程序安排的重要意义在于，既考虑到反垄断法执法机构具有高效的反垄断职能，又兼顾到管制机构在电信领域不可置疑的高效管理职能。上述RegTP在行使竞争性事务的决定权时，需要结合《反限制竞争法》的规定并听取联邦卡特尔的意见后方可作出决定。美国1996年新的《电信法》颁布后，司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会有权审查电信市场的企业并购，而且还规定作为管制机构的联邦通讯委员会审查电信市场的企业并购时，必须依据反托拉斯法。这种共享模式的好处是有利于发挥反垄断法执法机构的权威性和管制机构的专业性优势，以实现多重政策目标和多重价值追求。但两个机构的政策目标不同，就可能会出现执法上的分歧，共享执法也造成资源的重复浪费。如在1999年SBC和Ameritech合并一案问题上，联邦通讯委员会与反托拉斯执法机构的分歧很大，以致美国国会甚至考虑要限制联邦通讯委员会对电信企业并购的审查权。不过，由于管制机构和反垄断法执法机构的信息交流和合作，共同管辖并没有经常产生矛盾的分析或决定。随着有些行业如电信业变成可竞争行业，管制机构分享反垄断管辖权将会成为历史。管制机构的管辖权转移到反垄断法执法机构不仅可以解决管辖权冲突，还可以节省行政资源。（四）我国公用事业反垄断法规制执法主体模式的取向我国的公用事业管制行业一般都设立了相应的管制机构，如电信行业的工信部，铁路部门的铁道部，能源和价格方面的发改委，航空和交通行业的航空管理局及交通部等。虽然管制机构的改革解决了管制机构的分散性的部分问题，但管制机构还大量存在却不会短期内得到根本改变，国家管理以部门行政作为重要手段还将长期占主导地位。我国的反垄断法执法机构的执法能力尚未提高，权限较小，现在分布于各个行政机构内部，其统一性和法定性均不够，受到的制约因素较多。因此，我国应该采用合作机制下的共享模式，即由管制机构和反垄断执法机构并行享有对管制行业反竞争性行为的管辖权，以实现各自的政策目标和价值追求；调动两个机构反垄断的积极性，避免我国目前泛滥的监管缺位问题；也可以发挥反垄断执法机构的专门性和管制机构专业性的特点优势。通过合作机制下的协商、信息沟通和合作，或者通过联合发布相关指导意见和适用指南的方式，减少相互之间发生冲突或产生不同裁决结果的可能性。采用这种模式另外的理由是：（1）有利于规范市场秩序，消除行业垄断；（2）顺应管制放松的潮流，加快政企分离和行政体制改革；（3）有利于市场经济体制的建立和完善；（4）与世界其他国家的做法相适应。二、公用事业反垄断法规制实施中的法院（一）公用事业反垄断法规制中法院的作用法院虽然不是反垄断法的执法机构，但它是反垄断法重要的实施机构。一般来讲，法院在反垄断法实施中的作用主要体现在针对反垄断法执法机构的行政诉讼案件和审理反垄断法损害赔偿案件审理方面。在反垄断法规定有刑事责任的国家，法院还需要审理反垄断法刑事案件。此外，管制机构和反垄断法执法机构的管辖权冲突或法律冲突从根本上离不开法院的司法审查，不管是分权执法还是共享执法，都需要受到司法审查。在西方国家，司法审查是法院在公用事业反垄断法规制中担当的重要角色。管制机构作出决定是行政行为，对其不服需采用行政诉讼等法律程序，而对反垄断法执法机构的决定的法律救济需要适用反垄断法的诉讼程序规定，它虽然也是行政行为，但可能不会适用一般的行政诉讼程序。这就是说，并行的管辖权会产生并行的基于多个法律基础的请求权，由此导致法律救济途径的并行。而一般行政诉讼程序和反垄断法行政诉讼程序在有些国家是不同的，这就可能会出现法院管辖上的冲突或选择问题，以及相应的判决冲突问题。对反垄断法的执法机关的相关裁决进行司法审查，有些国家不是以一般行政诉讼的形式出现，而是直接以上诉审的形式进入法院的管辖范围。按照日本《禁止垄断法》的规定，有关公正交易委员会的诉讼的一审管辖权属于东京高等法院。德国在其州高级法院和联邦法院中设置了卡特尔庭，英国也设立了限制性商业行为法院审理反垄断案件。各国设置特别法院或法庭，或者采用不同于一般行政程序或民事程序的规定，是基于反垄断案件的专门性和专业性。这个法院管辖权上的冲突解决首先要在管制机构和反垄断执法机构的管辖权方面作出规定，在这两个机构都作出裁定的情形下才会存在法院管辖权冲突的问题，所以在事先的相关裁定作出之前，两个行政机构需要协调和合作。如果出现了并行选择，则需要在法院审理中解决可能出现的判决冲突问题。我国尚未对上述问题作出明确规定，在制定相关法律时应对这些问题作出规定。（二）公用事业反垄断法规制实施中法院的司法管辖权与管制机构的管辖权美国行政法学者施瓦茨在《行政法》一书中提出了初审管辖权的概念，它指的是对法院和行政机关都有权管辖的案件，是法院还是行政机关具有初审权的问题。这里的行政机关指的是管制机构，不包括反垄断法执法机构。“初审管辖权原则意味着一旦建立了行政机关，并把案件的管辖权交付于它，行政机关就因此而自动取得了对案件的专有初审管辖权，法院因此而丧失对这些案件的初审管辖权。法院在这些案件中的职能仅限于司法复审。这就是初审管辖权原则的当然结果，没有必要再用法律作此规定。”这就是说，初审管辖权原则一般只是推迟了司法判决，而不是取消司法判决。在美国最重要的适用初审管辖权原则的判例根据是反垄断法与行政管辖之间的关系。由于美国的反垄断法执行是以司法方式为主，这就产生法院管辖和行政管辖的冲突。基于行政机关对案件事实方面的专业性需要解决案件中的技术问题，由此建立了针对行政机关的初审管辖权。初审管辖权原则是行政管辖权的基石。如果行政机关对特定案件有管辖权并拥有给予请求的全部救济的权力，则行政机关的初审管辖权不仅能够前置于司法程序，而且有时候甚至也能取消法院的管辖权。如果行政机关拥有对特定产业完全的严密的管理权（那种可以替代竞争的管理权），则初审管辖权原则上可排斥反垄断诉讼。如最高法院认为，为阻止航运人之间分配营业区域或营业航线而实施禁止性救济，法律关于民航实施经济管理的规定取代了谢尔曼法。也就是在这个范围内，航空法取代了反垄断法，民航局专项管辖权，可依法发布禁止令，阻止反竞争行为。法院不得依反垄断法处理，防止法院破坏民航管理的统一性。这里的关键是，航空法必须存在解决反竞争问题的严密规定，而且航空局具有管理权限。可见，管制法律不仅可以限制法院的初审管辖权，甚至可以排斥法院的司法管辖权。在反垄断法以司法执行为中心的国家会出现这种情况，当然需要严格的条件。在行政执行中心主义的国家，这种现象表现为反垄断法执法机构与管制机构的管辖权冲突，而且一般没有完全取消法院的司法管辖权。我国《反垄断法》第53条第1款规定针对经营者集中规定了反垄断法执法机构的初审管辖权，即对决定不服的必须通过行政复议，才可以进入司法复审程序。但这里的初审管辖权并没有赋予管制机构，显然，对反垄断行为的执法权集中在作为行政机关的反垄断执法机构。另一方面，对行政垄断，反垄断执法机构只有建议权，真正的执法权力被赋予违法主体的上级部门，在一定意义上讲，排除了反垄断执法机构的管辖。结合该法第53条第2款和第51条的规定，行政垄断中的抽象行政行为排除了法院的初审管辖权。其原因是我国法院对抽象行政行为并无初审管辖权。（三）公用事业反垄断法规制实施中法院判决之间的冲突竞争者可基于管制法律寻求管制机构解决（有些管制机构有准司法权），对管制机构的裁决不服可以通过行政诉讼程序提起诉讼。同时，竞争者也可以直接以违反反垄断法和管制法律的规定为由向法院提起民事诉讼。这样，就可能出现对有关竞争行为，行政诉讼的认定与民事诉讼的认定不一致的情形，如在电信中的接入行为，不同法院可能会作出履行或禁止的不同决定。这种冲突在某种意义上是可接受的，因为适用的宽窄标准不一，行政诉讼适用的主要是管制法律，而民事诉讼主要以反垄断法为依据。解决的办法是加强受案法院之间的协商。三、公用事业反垄断法规制实施中的私人执行公用事业反垄断法规制之所以有反垄断法的私人执行，一方面是因为公用事业的滥用行为较为普遍，对这种滥用行为可以适用私人执行制度予以回击；另一方面，私人执行制度在我国的反垄断的执行中具有特别的意义，而且实践中也已积累了一些经验。反垄断法的执行可以分为公共执行和私人执行。公共执行即反垄断法执法机构的执法活动；私人执行是指受到垄断行为侵害的当事人，包括自然人和法人及其他组织等市场主体向法院提起反垄断诉讼的行为。由于垄断可以分为经济性垄断和行政性垄断，反垄断法的私人诉讼也相应地有两种，即民事诉讼和行政诉讼。（一）国外公用事业反垄断法规制实施中的私人执行理论与实践私人反垄断民事诉讼在美国反托拉斯执法中占有非常重要的地位，这不仅是因为美国的反托拉斯法允许受害人直接到法院起诉垄断行为，而且规定了三倍损害赔偿鼓励当事人提起反垄断诉讼。美国大部分的反托拉斯案件是通过私人诉讼的方式得到执行的。当然这与美国反垄断法执行的模式相关，但即便在以公共执行为主的欧洲，及日本、韩国也都在积极推进私人反垄断执法。由于反垄断私人执行有利于受害人得到公平赔偿，有助于提高反垄断执法的效力和威慑力，还可以让法院在反垄断执法中发挥更大的作用，因此，推进私人反垄断执法已成为当今世界各国反垄断执法的潮流。1.法律责任反垄断法是经济法，违反反垄断法会产生经济法责任，同时也可能产生民事责任，因为反垄断法包含有民事法律规范。各国反垄断法上的民事责任主要有两种类型，即排除侵害和损害赔偿。损害赔偿依损害赔偿额与实际损害额的倍数关系可分为三类：绝对三倍损害赔偿，以美国为代表；酌定三倍损害赔偿，即由法官酌情决定损害额的数额，只在我国台湾地区适用；还有就是单倍损害赔偿，即仅规定赔偿受害人的实际损失，日本、德国、俄罗斯、韩国等国采纳了这种模式。就损害赔偿的范围确定，理论上可以从赔偿义务人、赔偿权利人及一般第三人角度出发来确定，从赔偿以填补责任作为政策来讲，以赔偿权利人的标准作为主要确定方式。2.前置程序在反垄断私人执行中，反垄断法执法机构的参与有时至关重要。日本存在所谓“审决前置主义”的问题，即反垄断损害赔偿诉讼要以公平交易委员会的审决作为前提。这种制度实际上是为损害赔偿诉讼设置了一个前置的程序性要件，其好处是因为公平委员会认定的事实可作为证据使用并可对事实进行推定，减少了反垄断法诉讼的执行成本，尊重了专业机构的专业地位，避免了反垄断执法机构和法院在事实判断上的相互冲突，减轻了原告的举证责任，同时也避免了滥讼问题的出现。有人把政府公共执行作为前提的私人反垄断执法称为“后续性私人反垄断执法”，当然这种执法除了日本的“审决前置主义”形式，还有在法律上没有规定作为前置程序，但考虑到反垄断诉讼对事实认定，原告需要担负较重而难以实现的举证责任，原告可在政府公共执法之后，提起诉讼的情形。另外一种私人反垄断执法不是以反垄断法执法机构的决定为前提，是原告主动发动的反垄断诉讼，这被成为“独立的私人反垄断执法”。3.举证责任在私人反垄断法诉讼中，有一个比较棘手的问题是原告的举证责任，这不仅涉及反垄断诉讼的举证规则，也与反垄断执法机构对私人损害赔偿诉讼的支援相关。因为原告一般不能掌握关键性信息也难以提交关键性证据，也就是说在这种诉讼中原告与被告存在信息严重不对称的问题。解决的路径是要求被告向原告披露证据，但这里要平衡原告改善获取证据的渠道与避免原告滥讼给被告带来不必要负担的关系。在不改变证据规则的情况下，可以请求反垄断法执法机构的支援。例如，日本的《禁止垄断法》规定，发生损害赔偿诉讼，法院应尽快向公平交易委员会就规定的违法行为而发生的损害金额征求意见。征求意见是法院的义务，但不受公平交易委员会意见的约束，这确实给相关当事人带来了便利，而且利害关系人在审判开始后，可以向公平交易委员会请求阅览或誊抄相关的事件记录或请求交付审决书的誊本或抄本。美国《克莱顿法》第5条规定，政府指控被告的执行诉讼程序的最终判决或裁定，可以作为有关的私人执行程序中的最初证据，但同意判决不行。4.诉讼时效反垄断私人诉讼的请求权时效问题，有学者认为，像日本、美国以及我国台湾地区反垄断法规定的诉讼时效，与我国民法上的诉讼时效概念不同。我国民法上的诉讼时效届满是胜诉权消灭，而它们的反垄断法诉讼时效不是仅仅消灭胜诉权，而且也消灭了起诉权。（二）我国公用事业反垄断法规制实施中的私人执行我国《反垄断法》第50条规定：“经营者实施垄断行为。给他人造成损失的，依法承担民事责任”。这是我国推行私人反垄断执法的主要依据。事实上，在《反垄断法》实施之前，依据《反不正当竞争法》，对公用事业滥用独占地位限制竞争的行为就出现过相关民事诉讼，在这方面也积累了不少的经验。随着《反垄断法》的实施，诉讼空间也相应地扩大了。但是，反垄断法对私人诉讼的规定过于简略，而反垄断法的私人诉讼与一般的民事诉讼有着很大的不同，如对垄断行为对当事人的侵害不像一般侵权行为那样明显，侵权的因果关系有时难以确认，侵权后果及损害赔偿的范围认定也是一个问题；垄断行为的受害人往往是不特