多层治理模式的内涵与功能

多层治理模式的内涵与功能

一、．地方政府在区域合作中存在着“趋利避害”的主观博弈由于中国地域面积大、区位优势相似、资源利用不平等，形成了区域经济发展水平的“多元”结构。有的省区富可敌国，有的省区尚处于温饱阶段，有的则位居其中，通过区域合作，建立区域间协调互动机制，是解决我国区域经济发展不平衡的重要途径之一。中央在“十一五”规划中明确指出，鼓励和支持各地区开展形式多样的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。但是，就目前实际情况而言，我国区域合作进展并不顺利，仅有的少数几个区域合作组织大多是形式重于内容，实际上还是“各自为政”，距离真正意义上的合作还存在着很大的差距，导致我国区域合作面临着重重困境。首先，区域合作中存在着“集体行动”困境。著名经济学家奥尔森（Olson.Mancur）在其《集体行动的逻辑》中认为，在集体行动中，尽管成员的行为目标具有一致性，但他们之间的利益冲突也不容忽视。因为在一个较大集体中，利益冲突带给合作的破坏力往往大于利益一致带给合作的凝聚力。原因有三个方面：其一是在区域合作中，可以预见的收益对于合作者来说是模糊的、笼统的。这种具有不确定性的远期收益，缺乏足够的吸引力使地方政府自愿地支付一定的成本来参与合作；其二是缺乏合理的“选择性激励手段”。无论是“中心-外围”理论，还是“轴心-辐条”理论均表明，市场机制不但不足以改变经济发展的不均衡现象，反而会强化这种不均衡。不均衡的经济发展水平对区域合作构成了较大的威胁。因为经济发展水平的不同，意味着不同的利益诉求，意味着合作利益分配和成本分摊也是不均衡的。在缺乏合理的“选择性激励手段”的情况下，合作利益分配和成本分摊的不均衡会使一部分合作者失去合作的兴趣和动力。第三，缺乏一套完整的具有约束力、自动实施（self-enforcing）的制度。目前我国区域合作主要采取非制度化的协调机制，参与合作的地方政府间的协议往往缺乏法律效力和稳定性。这种非正式制度的协调机制一般采取集体协商的形式，没有固定的、正式的谈判机制，一旦涉及到实质性的利益时，就会因为分歧太大而无法合作。其次，区域合作中存在着“囚徒博弈”困境。“本来区域合作应该是有利于避免有限资源的浪费和无序的市场竞争、有利于优势互补而实现更高收益，但是各地区的个体理性按市场法则所得到的结果却并不是经济的，有时会发生类似‘囚徒困境’的情况”。在区域合作过程中，地方政府具有两种角色———地方管理者和区域合作的参与者，不过，他们所扮演的这两种不同角色是有根本区别的：在其辖区内，地方政府是辖区内公共利益的代表；在参与区域合作的过程中，地方政府又是本辖区内公民利益的代表。也就是说，地方政府具有“经济人”特质。因此，在信息不对称的情况下，地方政府在区域合作中的博弈的原则是“趋利避害”；博弈策略是“先利己而无论利他”。地方政府的这种理性的微观抉择必然会导致非理性的宏观结果。第三，区域合作中存在着“公地悲剧”困境。美国科学家格雷特·哈丁说：“在信奉公用地自由化的社会中，每一个人都被锁在一个迫使他在有限的范围内无节制地增加牲畜的制度中，毁灭是所有人都奔向的目的地”对于区域合作来说，许多资源如水资源、大气资源等的使用均不具备排他性，即便某一地区实施对自然资源保护性措施，该地区却无法保证和促使相邻地区也采取同样的保护性措施，更不能阻止别的地区分享实施该措施所带来的收益。另外，如果某地区自觉地限制对特定的自然资源的使用量而受到损失时，不仅无法得到合理的补偿，相反，该地区还会给那些不限制使用资源的地区带来额外的收益。这些都会导致区域合作中“公地悲剧”的发生。虽然导致我国区域合作中出现种种困境的原因是多样的，但是我们认为，缺乏顺畅的协调机制应该是其中的原因之一。鉴于此，本文将在吸收现有文献精髓的基础上，试图从多层治理（Multi-levelgovernance）的角度，借鉴欧洲联盟的成功经验，探索一种具有普遍性的区域合作协调机制，并尝试以我国“长三角”为例构建一个区域合作协调机制。二、欧洲联盟治理模式的理论背景多层治理理论是在经济全球化、区域经济一体化高速发展的时代背景下，以欧洲过去分合的历史和当代欧洲一体化的发展实践为依据提出来的，从治理模式的角度揭示欧洲联盟内部国家间如何协调利益冲突，以至形成一个运作有序的共同发展整体的理论。1.多层治理的概念及其特征多层治理的思想源于治理理论，在某种程度上可以把多层治理看作是治理理论在国际合作或区域合作中的运用。在政治学领域，治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。在区域经济学领域，治理被定义为：“内生于一个有共同利益的群体的正式或非正式的制度安排，通过这些制度安排，形成群体的正式或非正式组织，实现组织主体的集体活动，设定并实现组织的功能和目标”。从上述治理的定义中我们可以发现，治理主体间的协调主要局限于横向协调，而缺乏纵向协调。欧盟的多层治理模式则是兼有横向和纵向的双维度的治理模式，因此，多层治理理论除了具有一般治理思想的基本内涵外，还具有自己特定的内涵。多层治理最初是盖里·马克斯(GaryMarks)于1993年在对欧洲共同体的结构政策进行分析时提出的，随后经过马克斯本人和里斯贝特·胡奇(LiesbetHooghe)、贝阿特·科勒—科赫(BeateKohler-Koch)、彼特斯和皮埃尔(G.B.PetersandJ.Pierre)、艾德伽·葛兰德(EdgarGrande)、弗里茨·沙普夫(FritzW.Scharpf)等多位学者的发展，该理论日臻完善。他们把多层治理定义为：“多层级治理是在以地域划分的不同层级上，相互独立而又相互依存的诸多行为体之间所形成的通过持续协商、审议和执行等方式作出有约束力的决策的过程，这些行为体中没有一个拥有专断的决策能力，它们之间也不存在固定的政治等级关系”。从定义中我们可以发现多层治理具有以下特征：第一，参与行为主体的多元性和决策主体的多层级性。在多层治理这一治理模式构架下，有多种行为体共同参与。在多种行为体共同参与的情况下，决策权限由不同层面的行为体共享，而不是由成员国政府垄断，治理的进程也不再排外性地由国家来引导。从决策权分布的领域来看，欧洲治理并非仅仅局限于国家政府或某个超国家机构手中，而是散布于以地域为界的不同层级之中，超国家行为体、国家政府、区域行为体(如地方各州政府)以及拥有执行权力的代理机构等都可以成为决策主体，直接参与决策。尽管不同层面的行为体、影响力和决策方式不尽相同，但是各个层面之间并不是彼此分离，而是在功能上相互补充、在职权上交叉重叠、在行动上相互依赖、在目标上协调一致的，由此形成了一种新的集体决策模式。第二，各个行为体之间的关系是非等级的。也就是说，超国家机构并不凌驾于成员国之上，并且成员国、次国家政府与超国家机构之间不存在隶属关系。虽然像欧洲中央银行、欧洲法院这样的超国家机构在其政策管辖范围内具有特定权限，但这种权限的效力范围毕竟是十分有限的，同时，各成员国对欧盟决策的影响是通过集体决策机制体现出来的。在此过程中，单个成员国对决策的控制能力正在逐渐下降。此外，欧洲一体化的发展模糊了国内与国际的界限，许多欧盟成员国甚至直接将欧盟政治看作是国内政治而不是单纯的外交政策。尽管如此，欧洲政治和国内政治不是相互隶属的关系。各成员国政府既不能垄断欧盟政治，也不能垄断国内各政党和利益集团等非国家行为体与欧盟政治的联系。也就是说，多层治理强调权力非集中的、开放的运用。第三，多层级治理体系具有动态性。我们不能准确界定各层级在欧洲治理中的功能，因为它会随着时间和政策领域的不同而变化。也就是说，多层级治理的参与主体和层级会因为它们所面临的政策任务和治理形式的不同而有所变化。在不同层级进行协商时，多层级治理体系采用的是非多数同意(non-majoritarian)的谈判协商体系。由于体系具有非等级特性，不同等级的行为体之间显然缺乏实行多数表决机制的条件，而一个非多数同意表决机制有助于多层治理形成一个灵活的、动态的协商体系。2.“多层治理”范式的适宜—多层治理：一种新的区域合作协调机制传统意义上的区域合作协调机制主要有市场机制、治理和等级制（政府）三种。其中市场机制是最为常见的区域合作协调机制，也最为自由主义倡导者所推崇。他们认为市场机制通过“无形之手”（invisiblehand）可以对资源进行有效配置。但是外部性、垄断、公共产品和信息不对称的存在，表明了市场机制作用的局限性，人们也逐渐意识到仅凭市场并不能确保资源配置的效率和社会福利的改进。自从马克思和凯恩斯以来，政府计划的调节作用日益受到重视，人们对政府在矫正“市场失灵”方面给予了厚望。但是，政治腐败、权力寻租和低效率现象，在一定程度上使得政府由人们所期望的“援助之手”（helpinghand）变成了“掠夺之手”（grabbinghand）。鉴于存在着市场和政府双失灵现象，越来越多的人期待着以治理机制来更有效地协调社会、经济等领域的事务，但是正如鲍勃·杰索普所说的那样：“虽然以治理机制对付市场或国家协调存在的失败，我们仍不应当忽视一种可能：以治理取代市场或等级统治有时也会是失败的”，这是因为“治理替代市场并不能消除影响资本主义顺利运行的深层次障碍，原因是治理没有用非资本主义原则取代市场原则”。杰索普还认为治理机制与现行政治体制之间存在着兼容问题，治理机制与政府机制在一定程度上是可以相互替代的，其协调效果往往取决于人们对政府的评价。另外，治理机制本身也存在着诸如治理对象界定不清等问题。如此种种原因导致了“治理失灵”。在上述几种区域合作协调模式中，虽然它们各有优缺点，但是人们对治理协调机制却偏爱有加，因为人们常常将“治理失灵”的大多数原因归咎于市场和政府的作用。或许正是对治理协调机制的偏爱，促使人们继续完善和修正治理协调机制的不足和薄弱之处。对于欧洲联盟这个高层次的区域合作，有关专家学者虽然从各个角度，运用各种理论（如政府间主义、超国家主义、功能主义和联邦主义等）对此进行解释，但是均未获得一个完全令人信服的结果。不过自从盖里·马克斯于1993年提出多层治理理论以来，这一理论不仅在大多数学者中间引起了巨大反响，而且还被欧盟的官方机构所认可和采纳，成为欧盟的官方语言。这种现象标明，多层治理已经成为了区域合作的一种新的协调机制。基于上述分析，可以认为，“多层治理”作为区域合作的一种新的协调机制，承载了超越传统意义上的治理的内涵，它在本质上是一个意图解构和软化政府的概念，即针对僵硬的国家机器和官僚组织进行制度设计的改造。“多层治理”当中“超越传统意义上的治理”的内涵，为我们讨论区域合作构建一套灵活的协调机制安排提供一个理论平台。区域经济合作伴随着越来越多的人、货物和资本在区域间流动和交易，如何发展“没有政府的治理”来协调不同国家、不同区域、不同行为体间的利益关系、促进经济合作成为重要的命题。“多层治理”范式适宜于协调区域合作中的矛盾，而采取政府或者市场机制来协调将面临诸多困难。在这种情况下，“多层治理”便是特别适宜的协调方式。它们的典型逻辑是进行谈判和协商，谋求通过谈判和协商实现共同目标。目前，有的学者将多层治理理论广泛应用于欧洲一体化、新型民主模式的形成等方面的研究，并形成了一个以多层治理理论为支持系统的区域合作协调机制的建构过程，相对而言，本文所谓的“多层治理”主要是针对区域经济合作中，政策形成、运用及资源配置跨越行政区划边界的问题而提出的，是一种区域合作层面的多层治理。引入这一概念旨在强调：区域经济合作要打破行政区划的约束，突破不同行政区划的政府各自为政的“囚徒困境”；建立一种“软化”行政区划政府的“超政府”合作管理组织协调机制。在这方面，欧盟一体化就是应用多层治理协调机制的一个成功范例。三、欧洲联盟：多层管理的成功例子1.多层互动决策模式当今世界区域合作的成功范例莫过于欧洲联盟。在纵向上，欧盟区域合作的组织体系形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。在横向上，欧盟的区域协调组织机构名目繁多，在整个区域合作政策的制定、执行和反馈过程中担当着重要的角色，日益彰显出公共部门、私营机构与第三部门的“合力”作用。在这些组织群体中，区域协会、银行、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等成为协调区域合作利益冲突的几股重要的力量。总结欧盟区域合作经验，有利于我们在区域合作中引进和构建多层治理协调机制。第一，决策过程的多层次性兼顾了各方的利益，有效地破解了区域合作中存在的“集体行动”困境。从国际关系理论“政府间主义”的视角来看，欧洲联盟呈现出一种“政府间”国际组织的特征，这一国际组织是为了实现成员国之间共同的特定目标而成立的，其行动的合法性来源于成员国之间共同达成的协议和政策。欧盟政策的创议和形成过程都有多层行为体的参与和介入，协议和政策的形成采取相互调整模式。在这一模式中，各层级和各个成员间没有共同行动的义务，每个层级和成员都根据自身的情况自主地支配自己的行为。然而，每个层级和成员的政策选择都是在判断其他层级和成员的行为后作出的，各层级和成员的政策也会因其他层级和成员政策的调整而不断调整，并最终达成各方都能接受的政策。这种多层互动决策模式兼顾了各方各层级的利益，使得每个层级和成员的利益在集体行动中均能得到保障。第二，完善而严密的多层协商制度保证了信息的通达，有效地破解了区域合作中存在的“囚徒博弈”困境。欧盟在协调各方利益时，为了确保各行为体的意见及利益诉求及时准确地在参与者之间进行传递，他们采用了公开协调方式。这种协调方式最早应用于《阿姆斯特丹条约》中有关就业问题的条款的制定。其主要做法是：首先在综合考虑各方利益要求的基础上，确定一个共同的政策目标，并将这一共同目标以“国家行动计划”的形式加以确定，然后由委员会组织评估各国的行动结果并由理事会向各国传达，再根据成员国的客观要求确定执行标准，对各国行为起指示和约束作用。通过制定具体目标和适应不同国家地区差异的措施，将指导路线转化为国家或地区政策。最后由监督机构对成员国的执行情况进行监测、定期评估并组织成员国之间相互学习。公开协调方法是一项更加具有分散性和多元性的治理协调机制。由于成员国在不同政策领域采取不同措施，而在欧洲层次上进行一致的政策协调，从而使得各种分散的政策能够有效衔接，避免随经济一体化发展而带来的政策摩擦；同时，它还能拓展成员国的活动空间、增进它们之间的密切合作，并使成员国各自的国内政策有机结合起来。总之，顺畅的信息沟通机制，避免了区域合作过程中“囚徒博弈”困境的出现。第三，完善的法律制度框架约束了成员行为的随意性，有效地破解了区域合作中存在的“公地悲剧”困境。相关的政策制度不仅是行为主体制定的，而且还对行为主体的行为构成制约。在欧洲一体化的渐进性发展过程中逐渐形成了一整套欧盟法律体系，多层治理的法律保障体现在欧盟法律对超国家机构和主权国家在欧盟治理中权力分配(立法、行政和司法)的界定，以及欧盟法律在欧盟整体层次、成员国国家层次和地方政府层次的适用性。欧盟法律的直接效力和优先性原则保证了欧盟超国家机制的行为能力，欧洲法院是欧盟多层治理法律保障的实施主体。国家层次和次国家层次是欧盟政策执行的主要行为体，但要受欧盟委员会和欧洲法院的监督，欧盟层次的治理也受制于成员国层次的约束，从而形成了一种新型的行政权力制衡关系。欧盟多层治理的法律保障机制为欧盟的制度表述和制度实践的统一提供了基础，有效地约束了行为体决策和行动的随意性，并成为推动欧盟多层治理发展的重要前提。2.．建立协调机制，强化法治保障第一，在区域合作中需要广泛的参与。目前我国的区域合作大多限于政府层面，居民和企业只能在政府间达成的协议框架内被动参与。其实政府并没有足够的力量来获取全部居民和企业的真实信息，也就是说，在区域合作中居民和企业的利益仅仅通过政府是无法得以充分表达的。实际上，居民和企业不仅仅和政府一样是区域合作的重要的参与者，在某种意义上说，居民和企业才是区域合作逻辑起点和微观基础，政府只是他们公共利益的代表。另外，居民和企业通过主动参与区域合作的方式表达他们的利益诉求，也改变了以往过去那种区域合作政策“自上而下”单一通道。因此，在区域合作中，拓展居民和企业的参与范围，充分体现他们的利益，将会提高区域合作的效果。第二，建立区域合作协调机制。区域合作的参与者既掌握不同的资源和权利，也受到不同的约束，他们之间便形成了各种各样的关系。这些关系中既包括一致利益，也有利益冲突，建立协调机制便成为必要了。由于区域合作参与者之间所存在的持续、复杂的利益关系，产生于合作的终极目标，合作目标又是经过所有参与者共同认可的。因此，当参与者之间出现利益冲突时，不应通过频繁地修改总体目标来协调利益冲突，而应通过设立协调机制来时时协调这种冲突。第三，建立健全法律法规。现代市场经济作为一种有效运作体制的条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个经济作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预。法治的第二个经济作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护市场竞争等。法治的这两个作用在区域经济合作问题上不仅存在，而且它还增加了一些特别的内涵，即约束参与合作的地方政府对经济合作的任意干预、约束参与者行为、减少甚至杜绝合作成员“搭便车”的行为，以及合作组织机构偏离公平原则的权力运用行为。因此，法治是确保区域经济合作稳固与发展的基础。四、长三角“多层次治理”视角的构建受计划经济的影响，我国各省区市间经济发展各成体系，缺乏必要的联系。改革开放后，随着全球化和区域经济一体化的飞速发展，我国逐渐融入到国际社会中，区域合作也有了一定的发展，但是与欧盟相比还有很大的差距。虽然欧盟经验并不能完全套用到我国区域合作中，但是如果把我国的每个省（直辖市、自治区）看作一个利益主体的话，我们完全可以借鉴其成功经验来加强我国的区域合作。本文将以我国经济较为发达的“长三角”为例来说明如何构建“多层治理”视角下的区域合作。长三角地区地跨东、中部两大经济板块，是全国经济最活跃的地区之一，但是却长期面临着“整而未合”（联合早报网讯，2007-12-02）的尴尬境地。如何形成一个协调有序的地区经济共同增长的机制，以合理利用资源，保持可持续发展的动力呢？对这一问题的探讨，不仅有助于改变长三角“整而未合”的不利局面，而且对其他区域合作组织也有重要的示范作用。根据欧盟一体化的成功经验，我们认为区域合作的多层治理体系应该包括：各级参与合作的地方政府及中央政府、区域合作组织机构和相应的法律基础设施等（见图1）ㄢ1.以多中心、多层次协调的方式推进区域合作欧盟经验表明，中央政府、地方政府、区域协会、利益集团、政策联盟、居民和企业在多层治理协调机制中都发挥了无可替代的作用。因为就目前全球经济形势来说，区域合作已经不是单纯的政府行为，已经不是紧紧依靠政府指令就能完成的事情，它需要多方共同参与、沟通和协调。我国是单一制国家，以往区域合作主要通过中央政府以及地方政府的协调方式进行。在长三角区域合作中，这种协调方式至今仍在发挥着相当大的作用。但从区域公共管理的角度来看，治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务，没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。因此，针对不同层次、不同类型的区域合作问题，必须借助于等级制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心、多层次”治理，形成纵向政府间以及政府、企业、民间组织等通力合作的组织间网络机制。这种机制的形成可以通过设立合作机构来实现。2.以制定规范性法律法规为抓手，加强长三角区域协调发展欧盟在一体化的每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施了一致的对外政策，既加强了内部的合作与交流，又使一体化不断地向更高的形式发展。省区与省区之间或城市与城市之间的经济合作更应如此。在国家宏观的地区政策框架下，通过制定相应的规范性法律法规，一方面有助于加强长三角内部合作的基础和相互间的利益协调；另一方面，也有助于加强对外合作，尤其是推动中国东中西部地区的协调发展。需要指出的是，长三角地区经济合作的法律法规着力于该地区的资源利用和区位优势，而国家性地区政策主要着力于全国资源的利用、产业结构的协调并根据不同地区特点寻求相应的经济增长点。规范长三角地区合作的这一法律体系应该包