明清地方行政制度研究

明清地方行政制度参考资料：专著：周振鹤--《中国地方行政制度史》

张显清--《明代政治史》

吴宗国--《中国古代官僚政治制度研究》论文：华金辉-《中国封建社会地方行政体制比较研究》

张步天-《明代地方行政区制度》

李洵-《清前期广东巡抚及其对地区发展的影响》

许正文-《明清时期行政区划》

柏桦-《明清州县的行政权力构成》

林涓-《清代行政区划变迁研究》

明代

明代地方行政体系十分复杂。大体而言，明代分省府县三级，一级行政区为两京十三布政使司与奴儿干、朵甘、乌斯藏三都司，北方瓦刺、鞑靼，西北哈密诸卫、亦力把里是一定时间内以藩部形式对明政府表示臣服的地区。大行政区之下，内地以府州县等，作为二、三级行政区机构，边地少数民族地区则以各种形式共存于全国统一体系当中。一．省级行政区

明初沿袭元制，在各地设立行中书省，到洪武九年把省改为承宣布政使司，作为新的高层政区。但是民间和官方还习惯上称单个行政区为省。明代省为一级行政区，省级行政区可按京畿、内地与边地分为直隶省、普通省以及相当于省级之都司。1.京畿省：南直隶和北直隶，就是南京和北京。2.普通省：普通省为省级行政区中主要部分，分设十三布政使司，即山东、山西陕西、四川、贵州、广西、广东、福建、浙江等省。3.都司：奴儿干、朵甘、乌斯藏三都司地位与两京十三省(布政使司)平行，因地位特殊，不设省，而以都司代管行政事务，三地均可看做边地特殊省行政区。乌思藏——辖区包括今西藏自治区除昌都地区以外的大部分地区。朵甘——辖区在今四川省西部、云南省西北部、西藏自治区东部和青海省西南部，包括今四川省的甘孜藏族自治州，云南省的迪庆藏族自治州、青海省的玉树藏族自治州、西藏自治区的昌都地区和那曲地区的一部分。奴儿干都司——管辖范围西起斡难河（今鄂嫩河），北至外兴安岭，东抵大海，南接图们江，东北越海而有库页岛。

（一）各省行政长官的设置及其职权①京畿省：设顺天府与应天府。②普通省：省的长官设置比较复杂。明朝初年，沿袭元代，设平章政事等官。洪武九年(1376)改制后，十三行省陆续改设承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，俗称都、布、按，三司联合组成。三司的长官分别是都指挥使——正二品；布政使——从二品；提刑按察使——正三品。都指挥使下辖卫所；布政使掌民政、财政；按察使掌刑罚和监察。都、布、按三司在地方上三权分立，互不统属，同时又分别属于中央三个不同的机构。都司听命于兵部和五军都督府，布司和六部有关联，按司受命于刑部和督察院。这三司都是以中央官员的身份被派到地方，从严格意义上讲，可以说明代不存在省一级的政区，有的只是都、布、按三使的施政范围。从这可以看出，明代中央对地方的控制空前加强了。在三司互相牵制外，布政使也不是一个人专权，而是分设左右两使。其下属有参政（从三品）；参议（从四品）。布政使的职责是通一省的民情、考察官吏、掌握田土户口、征收贡赋，并督理一省礼仪、祭祀、灾情等事。有重要政务需要与都、按二使共同商议。布政使的作用其实就是承上启下，上承六部的政令，下转知府知州执行。但是明前期布政使的地位很高，根据《明史-职官志》的记载“布政使入为尚书、侍郎，副都御使每出为布政使，宣德、正统间犹然，自后无之”。到了明代后期，由于总督、和巡抚的设置，布、按二使受他们节制。布政使就只管经理钱粮的事，布政使甚至被戏称为“钱粮衙门”。这反映出来明代的地方权利结构发生了变化。

（后边具体讲）

布政使下辖的参政、参议，职掌是分守各道以及派管粮储、屯田、驿传、水利、抚民等事。分守道是设立在布政使司和府州之间的一个中间联系机构，其实就是布政使司的派出机构，明代在前后设过60道。都司设置较为复杂，是地方军事首脑机关，“掌一方的军政，各率其卫所以隶属于五府，而听命于兵部”。另有行都指挥使司(简称行都司)，品秩与都指挥使司相同，正四品。都司除十三行省都有设置并与布司同驻省会外，又设有辽东、大宁、万全三都司与陕西(驻河州)、山西(驻大同)、福建(驻建宁)、四川(驻建昌)、湖广(驻郧阳)五行都司，此类都司、行都司管区均具有军政合一行政区性质。提刑按察使俗称按台，这是从元代的肃政廉访使转化而来的。其属官有副使（正四品）；佥事（正五品）。另外，按司还设有分巡道，明代前后共设过69道。二、府州县组织1、府：明代废路置府，作为主要的统县政区，下边统辖属州和县，府又分直隶府、普通府。直隶府就是京畿府。明代因为有南北二京，故有两个京畿府:顺天府、应天府。直隶府虽然名义上是府，但权力大于普通府。直隶府长官叫府尹，官秩正三品，其职“掌京府之政令”，有单独奏事权，所以地位特殊，不宜归于二级行政区长官当中。北京顺天府即旧北平府，系永乐初年改名。南京应天府为明代初期的首都，永乐后虽京都北迁，但其建制与顺天府一样。

普通府长官叫知府，官秩正四品，其职“掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以牧养百姓”，并“上下其考，以达于省，上吏部”。宣德三年以后，两京13布政使司下辖159个府。明朝前期，知府的任期很长，一任就是一二十年，有利于统治的稳定和创造良好的政绩。知府下辖有同知，是知府的副官，俗称司马，正五品；通判，正六品；推官，正七品。同知和通判分管一府的钱粮、水利、屯田。推官负责处理刑名案件。明朝中后期，知府及其下属官员调动频繁，杂流并进，腐败现象是日益严重。2、州：分直隶州和属州两种。直隶州和属州的长官全是从五品。区别就是直隶州直隶于布政司，而且下边可以辖县；属州直隶于府，下边不能辖县。知州的属官有同知，从六品；判官，从七品。同知和判官没有定员。3、县：县是明代第三级地方政府，明代共设1171个县。明代县的长官叫知县，正七品，主持全县一切政务。知县的职掌比府州长官更为实际，多为赋役民政之事。知县的属官有县丞，正八品；主簿，正九品。分掌一县粮马等事。还有典史，不是流官，负责文档工作。县级佐官还有司狱、驿丞、仓官、巡检。巡检是从九品官，负责治安。明朝初年根据税粮的多寡将县分三等，“粮十万石以下为上县，知县从六品;六万石以下为中县，知县正七品;三万石以下为下县，知县从七品”。以后凡知县均秩正七品。

4、县以下的行政机构

古代县以下行政机构的建制稳定度比较差，明代也一样。根据文献记载，坊、乡行政机构是直接与县连接的。乡之下设里甲或保甲。里甲是明朝前期基层行政与徭役相结合的组织。里甲严密控制乡民，“编成里社使就约束，如鸟之在笼，兽之在柙”。，虽然里甲制一定程度上对稳定生产力起过积极作用，但消极因素也非常显著，到后来更是弊端百出。明中叶后，里甲制度渐趋混乱。“一条鞭法”实行后，里甲制作为基层行政组织所依赖的徭役职能消失，逐渐为保甲制所取代。

保甲原来是地方治安组织，明初实行里甲制的同时，部分地区“立保甲之法，一甲五户，一户若干丁，联为乡兵。”保甲作为基层行政组织，是在里甲制废止相当长时间后形成的，所以明后期所修地方志中各地县下行政机构很不一致。三、总督、巡抚制度——地方省级行政权力结构的演变

明代地方行政组织体系是由上边讲到的都、布、按三司与府、州、县组成，但是在明代中期以后，由于形势发展的需要，逐渐在三司这个体系外形成了一套总督、巡抚体制，成了新的地方行政组织。

明代都、布、按三司分立是为了加强中央集权，但是对于处理地方事务却有不太方便。由于权力分散，不能很好处理地方上较大规模的突发事件——对内不能绥靖农民起义；对外无法抵御强敌的入侵。鉴于这种情况，宣德以后，中央经常向各地派出总督、巡抚，这类官员带有中央政府一、二品大员的职衔，在所督或所抚地区拥有处置军务、监察官吏、治理民事的综合权力。这样一来，克服了原来军事、行政、监察三权分立的缺陷。总督、巡抚的派遣起初只是临时性质的。但是到了明朝后期，由于阶级矛盾和民族矛盾的激化，地方上的事务越来越复杂，都、抚也由原来的临时派遣变为长期设置，由派往个别省份发展到全国各地。都、抚贰职也成了地方最高一级官员，总督、巡抚辖区也就成为除两京十三布政使司之外的行政区。

巡抚：洪武和永乐年间都向地方派出过巡抚，但这时候的巡抚既没有明确的职权规定也没有形成规模。就是临时的钦差大臣。到宣德五年，派遣巡抚到全国各地，督察税粮的征收。巡抚的职权才逐渐明确，而且有了分片巡抚的趋势。景泰四年起，规定巡抚一律属于督察院系统。以便于在统属地方上的按察使和巡按御史；成化二十二年，基本上取消了巡抚回京议事的规定，而且还允许巡抚带家属上任，从这两条可以看出巡抚已经地方化了。从嘉靖、万历以后，巡抚已经成为实际上的地方官员，而且职权更加扩展。首先是巡抚的派遣已经制度化，到任、离任需要交换手续；其次从嘉靖中期起，大多数巡抚都加有提督军务的职衔，明确了其职掌军务的权限。还有一个明显标志就是：自万历元年开始，巡抚的名称有“巡抚##地方”改为“##地方巡抚”，觉得这正式表明巡抚由中央官员演变为地方官。总督：明代总督的设立不如巡抚普遍，同时特遣性质较为明显，地方性与稳定性都不如巡抚。成化十年逐渐明确了总督节制巡抚的体制。总督和巡抚一样编制也在督察院。所以总督的全称是“兵部侍郎兼督察院副（佥）都御使总督##方军务。表面上看，都抚是监察官，实际上在明代后期已经演化成凌驾于地方三司的封疆大吏了。相应的地方三司的权利和地位随着都、抚职权的上升逐渐下降了。明末的十多个总督、巡抚辖区也有了代替两京十三布政使司，成为高层行政区划的趋势。

总督、巡抚虽然凌驾于三司之上，但是他们不能直接指挥三司来行事。他们对地方统辖权是通过所抚地区的道来实现的。比如：延绥巡抚下设靖边兵备道、神木兵备道、榆林兵备道、河南兵备道。

巡抚和总督是明代中央联系地方的纽带，它是在行省制度改革后，一种调节中央和地方关系的新形式。废行中书省后，他在相当程度上弥补了三司体制的不足。在地方的条件下，督抚相对集中的权利有利于提高地方行政效率和应变能力，同时作为一种差遣官，又便于中央的控制。但督抚在清代终于完成了地方官化，没有摆脱监察官转化为行政官的历史轮回。

清代先从政区的布局和相应的行政机构来看一、高层地方行政组织

清代沿袭明朝的旧制，以省作为高层政区，以总督、巡抚作为最高一级地方行政长官。并且把督抚辖区逐渐调整到和明代省区相一致。后来在康熙初年，把明代遗留的两京十三司行政区调整成十八个地方行政单位，清政府开始没有给这些新诞生的行政区起名字，后来按俗称也就叫“省“。每一个省的行政长官和行政机构的标准配备是:二个长官(总督和巡抚)、两个行政机构(布政使司、按察使司),以及多个省级专业官员(盐捕等专业道员)和派出官员(分守分巡道员)

清代的总督可以说是位高权重，品秩是从一品，一般是两个或三个省共设一个总督。按清代定制共有八个总督：直隶、两江、闽浙、陕甘、湖广、两广、四川、云贵。可以看出这八个总督并不能涵盖全国十八省，山东、山西、河南三省只有巡抚，不受总督节制。清代巡抚是从二品官，一般是一省一个，但也有例外，如—甘肃不设巡抚，由陕甘总督兼管。直隶、四川只有总督没有巡抚，这样一来全国总共有十五个巡抚。督抚间的制度性矛盾。因为八个总督有六个是兼管两到三省的，除了陕甘总督，其他五个总督肯定和巡抚同时在一个省会开府，像两广总督和广东巡抚都在广州，经常产生摩擦，后来清政府用了个消极办法，把广东巡抚撤销了。光绪十年（1884年）十一年相继设立了新疆、台湾两巡抚，分别隶属于陕甘总督和闽浙总督。光绪三十二年又增设了奉天、吉林、黑龙江三巡抚，同时设立了东三省总督统辖这三个巡抚。

清朝是少数民族入主中原，接受了历史上鲜卑等民族被同化的教训，重要官员都有满族人担任。中央如此，地方大员也一样。据统计，从顺治四年到雍正九年，近九十年间，满、蒙、汉八旗任总督的有307人，任巡抚有463人，这在整个官员结构中占很大比重（90%以上）。这种局面直到咸丰年间，湘军兴起后才有了转变。以湘军集团为代表的汉族地主阶层势力兴起后，不仅仅是改变了督抚民族的比例，而且增大了地方的权利，在某种意义上削弱了中央对地方的控制。清代省级政府其他方面的变化，省政府中裁去了都指挥使一职，只剩下布政使（从二品）、按察使（正三品），名义上布、按两司是省级政府，实际上完全变成督抚的僚属了。明代三司还定期回朝奏事，到清代这一制度废除。

明代布、按二司的属官也在省会办公，守道只是临时性的派遣。而且明代的道没有品级。清代从乾隆以后，道员成为地方实官，正四品。可是道在实际上不被认为是单独一级行政区划。所以从行政区划上看清代有省、府、县三级；但是从官员设置上看有督抚、布按、道员、知府、知县五级。（比如要想奏报个事：州、县报府；府报道；道报布按；布按报督抚）。官僚机构重叠到这种程度，行政效率肯定很低，但是达到了中央集权的效果。日本学者真水康树对这一制度的评价是“当时中央政府在一定程度上牺牲了行政效率的合理性，选择了督抚牵制。清代还有许多没有地方区划的专职官员：粮道、河道、盐法道、海关道

二．统县政区和县级政区的行政组织清代的统县政区有府、直隶州、直隶厅。1、府：府的长官叫知府，首都所在地的长官叫府尹，这和明代一样。知府的佐官有同知、通判、推官，推官后来裁了。府设知府一人，清初定制正四品，乾隆十八年改从四品，掌一府的政务。同知，正五品；通判，正六品，分别掌握粮、盐、都捕、江海防务，河工，水利这类事务。同知和通判经常被派到府的境内分防地方，后来逐渐形成了府下设的新的行政单位，叫厅。另外，在边疆少数民族地区不设州县也设厅。厅有散厅和直隶厅的区别。散厅等同于县，直隶厅与直隶州一样，直属于省，一般直隶厅也不能辖县。2、州：和明代一样，清州也有直隶州和散州两种。直隶州等同于府，下有属县。散州等同于县，所以也不能辖县，不同于明代的属州可以领县。一州设知州一人，先是从五品，后来改为正五品，掌管一州的政务。清代全国共设直隶州76个，散州48个。3、县：一县设知县一人，清初沿袭明代旧制，知县任期满了，“行取“到京城，补授科道或部职乾隆以后取消了这一做法。知县，正七品，掌一县政务。副官有县丞（正八品），典吏（不入流）各一名。分管粮马、征税、户籍等事。

县以下还有保甲制度，负责清查户口，编定牌甲，维持地方治安。清代地方政府还有一个特点就是各级地方官，从知县到督抚，一般都要聘请一个幕宾，协助办理一切事务。这种现象其实也是由体制弊端造成的，明清两代中央政府一直处理不好地方官职权分合、大小、轻重的关系。

明清行政制度的特点：1、地方政府组织采用多元制：从一般的行政组织原则上来说，在同一层级中有一元制和多元制两种。宋代以前是一元制，一个行政区设一个政府，也就是一个权力中心，比如说县级政府、郡级政府、州级政府。明清高层政区出现了很大的不同，不再设专权的单一政府，把政府职权分散在几个大致相当的机构中，形成多元制的地方政府。这样一来，几个不同的权利中心相互牵制，有利于中央集权，但是对地方的发展没有积极作用。2、政区与政府不吻合：明代以前，一个层级的政区对应一个层级的政府，但是清代省一级政区却与两级政府相对应，一是布政使、按察使；再一个就是总督巡抚。3、明清时期“省—府—县”三级地方行政区划定型。中国古代行政区划复杂多变，从秦汉的郡县制；郡、国并立到唐代的道、州、县三级，后来由发展到宋朝的路、府、州、县四级；总之，各朝都在探索最佳的地方区划形势，来平衡或者说是控制地方。明清两代总结历史上的经验教训，逐步确立了比较合理的地方三级行政制度。这种制度的实行对加强明清两代的中央集权和国家统一有积极作用。

4、地方政府职能单一：这不仅是明清地方政府的特点，同时也是整个封建社会地方政府的特点。这一点体现在政治性太强，社会行政与政治完全融为一体，政府机构一般也是政治机构，政府机构随意施政，没有一部规范政府管理范围、权限、方式、行为的法律。（E）行政的基本职能应该有政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。但是，中国封建社会的地方政府，政治职能突出，其他职能弱化。

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