快速升降背景下的三园互动机制研究

快速升降背景下的三园互动机制研究

一城市化发展历程中的土地集约利用现在，世界经济已经从工业经济转向市场经济，从规模经济转向创业经济。全球化的浪潮经历了国家间融合与公司间融合这两个阶段后,正在进入以个人为主体,人才全方位融合与交流的新阶段。在这一背景下,推进我国的现代化进程需要实现城市化、工业化的齐头并进。城市化是现代化的重要内容和显著标志,而工业化是其持续动力和重要支柱。推进城市化与工业化的正向、稳定、快速演进,探索其推进路径和内在机理,应当成为当前政府、学者和实践者研究的重点。目前中国所面临的创新乏力、产业低端、就业压力、资源瓶颈等问题十分突出。尤其在就业方面,涉及如大学生、转业军人、农民工、刑满释放人员等诸多群体,显现出农村劳动力转移就业、转轨就业、经济结构摩擦就业等多种类型同时出现、相互交织的“多峰叠加”态势。与此同时,中国城市化已进入快速爬升的马鞍区。麦肯锡公司的一份报告显示,未来20年内,中国的城市人口数量将增长到10亿人左右,新增的4亿-5亿农村剩余劳动力需要转移进入城市。毋庸置疑,推进城市化及其相关建设需要占用土地。如何将城市化建设的占地与农村劳动力转移过程中宅基地的腾退有效地加以结合,实现互动调整,达到土地的集约利用,是亟需思考的又一问题。从不同国家推进城市化的历程看,不乏可取的经验和深刻的教训。可从正反两面,分为四类进行阐述。其一是18世纪中期,以文艺复兴为文化底蕴,以产业革命为经济背景,依托先进科技和产业支撑形成的欧洲大城市圈(以巴黎和巴塞罗那为代表);其二是在科技进步和产业结构升级中形成的,以制造业、金融和商业等为支柱产业的超大城市组群(以纽约和东京为代表);其三是以特定的文化为凝聚力,以现代产业、现代科技为核心形成的散落型超大城市组群(以洛杉矶、盐湖城为代表)。前三类城市化模式体现了市场经济和人文理念相结合,城乡关系和城市内部结构较为协调的城市化发展道路,其社会较少因此产生矛盾与动荡,因而有不少经验值得学习。第四种以墨西哥城、里约热内卢、布宜诺斯艾利斯、孟买、德里(旧德里)等为代表,表现为畸形的先进与落后并存、富裕与贫困并存、文明与愚昧并存。例如巴西早在2002年时人均GDP就超过了3000美元,城市化率达到82%,但贫困人口却占到国民人口总数的34%。另一个典型的反面例子是南非于20世纪80年代前基于种族隔离制度和所谓“黑人家园”建设而推进的“有序城市化”,即投入巨额资金把保留地改造成“黑人家园”,将“多余的”黑人赶往“家园”,形成了隔离型的贫民窟,阻碍了社会发展。分析以上的反面例子不难发现,其根本问题是在农村劳动力转移和城市化推进过程中,没有建立就业、培训、安居和产业发展之间的互动,或按身份区隔把农民固着于土地,致使城乡隔离;或因城市化进程缺乏产业支撑,大量农民进城却未能融入其中,形成了“农村包围城市”的贫民窟。基于城市化推进过程中的经验和教训,本文提出创业园、培训园、安居园的“三园互动”发展模式,旨在探索中国城市化平稳快速演进的路径,以消除城市化马鞍区的负面影响。二优化失业治理,解决就业问题创业园、培训园、安居园的“三园互动”发展模式有其理论基础和现实判断,概括说来即以创业园优化失业治理,解决就业问题;以安居园实现土地集约,提高土地利用率;以培训园帮助农民向市民转化,匹配产业升级并解决由产业结构摩擦而导致的失业问题。1.从全面就业到全面创业:我国中小企业再就业的实践及政策启示纵向看来,中国的就业政策经历了三次重大改变。改革开放以前,我国长期实行的是高度集中的计划经济体制,与之相应形成了以指令性计划为基础,城乡隔绝并对城镇劳动力实行统包统配的办法来安排就业的制度。改革开放以后,在经济体制改革的背景下,我国的就业制度和就业政策也出现了重大的转变。1980年中央提出“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”即“三结合”的就业方针。随着市场经济的发展和劳动力市场的完善,1998年前后,我国的就业方针又一次出现了重大转变,即从“三结合”的就业方针转为“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针。进入21世纪,面对全球规模经济向创业型经济的转型,中央提出了实施扩大就业,促进以创业带动就业的战略。2008年,全球金融危机也波及到我国的实体经济。面对外向型企业大量倒闭、农民工出现返乡潮、大学生就业难等问题,创业带动就业更紧迫地被提上日程,成为缓解就业压力的主要路径。从失业治理的方法上看,自1995年起在全国各地普遍实施再就业工程以来,其总体成效并不理想。社会再就业率仍然较低,下岗失业职工的存量较大,就业形势依然严峻。究其原因,主要是失业治理的重点存在偏差,其主要着眼点是强调劳动力储备制度,转变就业观念,开展职业培训,完善劳动力市场体系及健全社会保障制度等供给层面。在需求层面上,主要着重于如何利用宏观经济政策的调整来扩大就业,以企业再创业和个人创业来增加劳动力需求的研究和政策建议明显不足,且认识较晚。从目前学界的研究看,周天勇较早提出了大力发展和扶持中小企业的观点,认为中小企业就业容量大,是吸纳就业的主要载体。胡鞍钢也认为,小企业有着创造就业机会的巨大潜力,包括直接创造就业岗位和间接扩大就业需求。本文提出创业园的建设正是基于需求方的考虑,重点是以创业扩大就业需求,以实现失业治理模式的优化。2.城乡或城市绿地土地利用变化随着中国城市建设和城市用地的扩张,有关专家担心18亿亩耕地红线难以保持。实际情况是,由于空间集聚、要素集中等特点,城市往往比农村更能节约土地,而城市规模越大,其土地利用程度越高。调研发现,超大城市、大城市、中小城市、小城镇、农村的土地集约利用程度逐级递减,且递减程度渐增;相应的人口承载能力、经济发展规模、多元复合功能也渐趋减弱。相关数据表明,小城镇人均用地需要450-550平方米,而大中城市人均用地为60-100平方米,特大城市低于60平方米。对河南省等中部农村地区的调研发现,农村人均占用的土地是特大城市的15-20倍①。人口密集的中部地区如此,人口相对稀少的东北和西部地区这一情形甚至更加突出。此外,在乡土情结、风水等传统观念的驱动下,农村宅基地占地的盲目求大和无序扩张更加剧了土地的减少。部分已举家转为城市居民的农村劳动力,或进城打工已在城市有稳定居所的劳动力,其农村宅基地时常闲置,形成“空心村”或“烂心村”。经调研发现,河南省安阳县白璧镇某自然村有12户民宅,现只有3户有人居住,且均为老人,青壮年多已举家进城或搬迁,但宅基地仍然保留。北京市延庆县空置的宅基地占地也达80亩之多②。通过关于宅基地换城里房的专项问卷调查发现,80%的调查者认为一套90-120平方米的城里住房就可以满足居住的基本要求③。当前,中等城市和建制镇的住房建设成本最多在每平方米两千元左右。综合考虑来看,安居园建设结合宅基地的置换与腾退,将有利于实现土地的集约利用。3.农民的职业发展需求有关调查资料显示,我国农村劳动力中接受过短期培训的占20%,接受过初级职业技术教育或者培训的占3.4%,接受过中等职业技术教育的只占0.13%,而没有接受过技术培训的竟高达76.4%。广大农民只有在掌握较高层次的文化知识和劳动技能,成为某些专业领域的熟练劳动力,在城市中具备了赖以生存和发展的基本能力和技能后,才能成为真正意义上的城市市民。而培训将切实承担起提高人口素质及其劳动实用技能的功能。据统计,人一生大概平均需要转换5-7种职业。产业升级与替代造成的结构性失业会在一定程度上增加人们职业转换的频率和人数,增加社会失业率,最终造成社会资源利用的低效率,加大社会运行成本。因此,对因产业升级或产业摩擦造成的结构性失业的人提供技能培训,促进其职业转换,有助于匹配产业升级,消除产业结构摩擦。三多元主体责任下的三园分工协作为推进城市化,具有化解就业压力、促进产业升级、保持社会平稳运行等多种职能的三园应是一个具有复合功能的实体区域,能覆盖大学生、转移农民、各级各类教师、中介服务人员及区域管理组织等多元主体。1.创办创业培训园“三园互动”机制是指在推进城市化的进程中,尝试构建创业园、培训园、安居园这“三园”,通过制度安排和政策导向,使物流、人流、资金流、信息流及价值观念流在三园之间流动,架构起三园之间的有机融通路径。创业园旨在催化创业及集聚产业。大学生群体掌握理论知识或拥有创意,部分转移农民拥有技能和谋生能力,可以通过创办创业园,提供条件使创意与技能孵化为新兴产业集群,把城郊或城镇的招商引资场所逐步集中到创业园附近,形成城市的产业集聚区。应为创业园新创企业的成长与发展营造优良环境,以“政府管理、市场运作”的方法进行开发、建设和管理,提供一流的公共服务平台、资金平台、信息平台,发挥其产业催化功能、创业示范功能和聚集功能。培训园则旨在提升劳动力素质,在其中应建设高质量的示范性学校,以满足园区内下一代的教育需求,并创办中高等职业学校以提升转移农民的创业和职业技能。要充分动员政府、市场和企业的力量,通过不同途径、不同方式,建立转移农民输出培训、当地就业培训和创业培训体系。安居园的建设旨在实现规模居住,在转移农民入住的同时,与其签订放弃农村宅基地的继承权和农地承包权的契约,将安居工程建设与农村宅基地的整理及农业耕地的保护结合起来。2.园之间的互动创业园、安居园、培训园三园间的互动按程度可以划分为初级互动(开始阶段,即彼此开始相互影响,如以行政手段引导入住农民参与培训及加入新创企业)、中级互动(双方的互动程度逐渐增加,相互促进、共同发展,如在市场行为下人才、资金、技术、信息等生产要素在三园之间的流动与转移等)和高级互动(互动程度愈来愈深入,互动时间长且相当频繁,包括许多不同种类的互动活动或事件,相互之间的影响力很大,创业与培训相辅相长)。创业园、安居园、培训园的互动按要素可分为知识智力互动、资源互动、科学技术互动、资本互动、信息互动、人才劳动力互动、服务互动、政策互动及经营管理互动等。从空间上而言,三园可以集中也可以分散建立,例如可考虑将创业园建在开发区,培训园建在大学群或学校集聚区,将安居园建在城市郊区。因此,按空间三园又分为就地互动、内外互动、异地互动(针对跨区域生产建设而言)等。3.技能培训及就业互动途径具体表现为三个层面。首先是政策制度互动。可采取以农村宅基地置换安居房的政策,具体举措如转移农民及其直系亲属在农村拥有空置宅基地的,须先腾退才能享受安居房;安居房入住与技能培训证书捆绑,转移农民须取得技能培训证书;实行安居贷款,通过政府授信贷款,促进培养创业意识等。其次是交互创业。据统计,一个大学生创业可带动12-16人就业。一方面,大学生实现了创业,可带动经过技能培训后的农民就业,形成联动,解决就业问题。在初期为了鼓励大学生创业并带动转移农民就业,可规定园区内新创企业在招收一定数量经过培训的农民后,可享受一定程度的税收减免。另一方面,为保证创业成功率,技能型农民创业须聘请1-2位已创业成功的人士做顾问,推动大学生和转移农民之间的交互影响与学习,衍生新创企业,提升劳动力技能。最后,混合安置,以融合求稳定。根据调查统计,进城后,72%的农民会听从村委会安排,与其他人混居④。混合安置有利于避免不必要的扰动,也便于统一管理。四运行过程及运行过程“三园”互动既是一种机制,也是一个系统运行过程。应通过建立和完善政策支持系统、制度保障系统、环境服务系统、文化导向系统等,为不同群体营造良好的创业和就业环境。1.完善政策保障机制第一,完善税收和土地优惠政策。如对大学生和农民的创业投资项目,可参照引进外资的条件给予优惠。第二,完善投资激励政策。通过担保、信贷等途径,引导转移农民的资金投向城市创业和城市建设,允许有资金的农民承建城市基础设施建设、兴办各类商业网点或开发住宅小区。第三,完善劳务流动政策。取消对企业使用转移农民的行政审批,取消对转移农民进城务工就业、经商的限制政策,建立城乡统一的劳动力市场,实现城乡劳动力的双向流动。第四,完善贡献奖励政策。建立专项贡献奖,对年生产值或年缴税达到一定数额或解决一定数量劳动力就业的大学生或转移农民给予物质和名誉奖励,为返乡创业、就业或进城打工居住的农民解决子女上学问题,使其子女可享受与当地居民子女同等的就学待遇,以解除其后顾之忧。第五,完善科技创新鼓励政策。地方政府可建立农民科技创新奖,鼓励转移农民进行自主创新。2.完善社会保障制度体系第一,改革户籍制度。简化农民进城落户的审批手续,取消不合理收费,降低农民进城的门槛。对有固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同生活的直系亲属,应根据本人意愿办理城市常住户口。第二,完善社会保障制度。创造条件加快建立和规范适合农民外出务工就业的社会保险管理办法,对迁入城镇的农民,要统一将其纳入城镇医疗、工伤、就业等社会保障制度体系。第三,探索土地流转制度改革。在继续落实农村家庭承包经营的基本政策和稳定土地承包关系的前提下,按照“依法、自愿、有偿”的原则,支持和鼓励外出农民转让承包地使用权。为适应农民进城发展的需要,应进一步探索农村宅基地与城镇土地置换的制度改革,通过土地整理提高土地利用率。3.成立基层组织救济委员会,维护农民合法权益第一,构建以转移创业农民为对象的行政服务中心,简化手续办理环节。第二,构建转移农民权益保护体系和环境,由政府牵头,司法部门及共青团和妇联等相互配合,成立“维护转移农民合法权益合议法庭”、“转移农民维权法律援助中心”等,依法帮助其维护自身合法权益。第三,建立健全劳动力市场,建立资源共享、信息互通、城乡对接的劳务供需信息平台,引导农村劳动力有序流动,降低劳务输出成本,加快发展劳务中介组织,引导和鼓励各种经济成分创建劳务输出、输入服务