中国法制史 第三章 行政法律制度

第三章古代行政法律制度

第一节行政机构

一、中央行政机构1．夏商西周时期夏朝:六卿、三正、四辅臣、三老五更商朝：王畿〔内服〕——卿史、御史、尹等畿外〔外服〕西周：周天子——卿事寮和太史寮。2．春秋战国时期春秋中期，多设有司徒、司马、司空、司寇等司类官职。战国的相制。3．秦朝皇帝制度寡人以眇眇之身，兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。今名号不更，无以称成功，传後世。其议帝号。」丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：「昔者五帝地方千里，其外侯服夷服诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰：『古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。』臣等昧死上尊号，王为『泰皇』。命为『制』，令为『诏』，天子自称曰『朕』。」王曰：「去『泰』，著『皇』，采上古『帝』位号，号曰『皇帝』。他如议。」制曰：「可。」追尊庄襄王为太上皇。制曰：「朕闻太古有号毋谥，中古有号，死而以行为谥。如此，那么子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗取焉。自今已来，除谥法。朕为始皇帝。後世以计数，二世三世至于万世，传之无穷。」三公九卿：丞相：掌丞天子，助理万机者。太尉：掌军事。御史大夫：管理图籍、章奏、监察官吏。九卿是具体掌管祭祀、礼仪、军事、行政、司法、文化教育、事务之官。主要有(1)奉常，(2)郎中令，〔3〕卫尉，〔4〕太仆，〔5〕廷尉，〔6〕典客，〔7〕宗正，〔8〕治粟内史，(9)少府。4.汉朝汉初沿用三公九卿制度。西汉中期中朝、外朝之分武帝时出现了尚书台。5．三国两晋南北朝时期三省制度逐渐形成。从曹魏时起，尚书台已作为中央行政机构。晋以后形成中书省。东晋时出现门下省。南朝刘宋时，尚书台改为尚书省。6．隋唐三省六部制尚书执行。中书出令。门下封驳。7．宋元宋代两府三司中书门下：掌管行政事务。枢密院：掌管军事。三司：盐铁司、度支司、户部司，三司长官被称为计相，权任甚重。元代中枢机构采用中书一省制。枢密院掌军事御史台掌监察宣政院掌全国佛教及吐蕃地区军民政教事务。8．明清明洪武十三年，朱元璋废丞相制度和三省制度，由皇帝直辖吏、户、礼、兵、刑、工六部。九卿由六部尚书和通政使、左都御史、大理卿组成。成祖时，命学士入阁。逐渐由编修检讨之官参与机务要事。内阁大学士地位多兼尚书衔，权势日重。清朝根本沿用明朝的内阁，但内阁只能处理日常一般政务。重要事务由议政王大臣会议处理。康熙时设南书房。雍正时设军机处，由临时机构演变为中枢常设机构。清朝增设理藩院、宗人府、内务府等机构。9．清末清政府在20世纪初宣布“变法〞，实行“新政〞，对官制进行了改革。对中央一些部、院等机构或改名，或合并。二、地方行政机构1．夏商周时期商朝已按地域来组织和管理居民。商朝初步形成地方组织体系。如“百姓〞、“里君〞。西周：国、都、邑、郊外等。2.春秋战国春秋中叶以后，县和郡逐渐开展成固定的地方制度。县设县大夫(或县令、县尹)为一县之长，由国君任命。郡设郡守，郡守的地位比县大夫低。战国时，郡的地位遂高于县，郡以下分设县。县下设乡、里3．秦朝秦朝以郡为地方最高行政机关。郡设郡守，郡下设县。县令为县的行政长官，县下一级的地方基层组织有乡、亭、里。4．汉代西汉前期郡县与王国、侯国并存，东汉末期出现“州〞，形成州、郡、县三级。5．魏晋南北朝除继续沿用东汉末年的三级地方行政体制外，由于战乱频繁，州郡长官大多由武官兼任，出现带军事性质的地方行政制度。6．隋唐隋朝州、郡、县三级制度改为州、县二级制度。唐朝沿用，州、县分别以刺史、县令为长官。唐太宗时，为了加强对地方的控制，分全国为十道(后改为十五道)监察区。后逐渐演变成高于州的一级政权机关。唐朝出现府。7．宋代(1)在府州之上设置路。路设四司：经略安抚使〔帅司〕、转运使〔漕司〕、提刑按察使〔宪司〕、提举常平使〔仓司〕(2)路下设府、州、军、监为直属中央的同级行政机关。8．元朝元以行省为固定的行政区域，形成行省、路、府(州)、县四级制。各级地方皆设蒙古管事官达鲁花赤一人掌握实权。9．明清明朝地方行政机构分为省、府、县三级。各省设布政使司掌行政，按察使司掌司法和监察，都指挥使司掌军事，合称“三司〞，同为一省长官。府设知府，县设知县，统掌所辖区的行政司法。清朝在各省设巡抚作为省的长官，布政使司，按察使司合称“二司〞，为其下属。一般每两三个省设一总督。省以下仍为府、县两级。第二节职官管理制度

一、官吏选拔1．先秦夏、商、周实行世袭制。春秋实行荐举、选举、军功、游说、招贤、荫袭

2．秦朝秦朝中央和地方长吏都由皇帝任免，长官可以自己选任下属，选任方式主要有：荐举。征召、任子。秦朝对于官吏的选任标准作了严格的规定，规定了官吏应具备的道德和行为准那么，即所谓“五善〞。要求为官者要明悉法律令，并以是否通晓法律令作为区分“良吏〞和“恶吏〞的标准。凡为吏之道，必精絜〔洁〕正直，慎谨巩固，审悉毋〔无〕私，微密韱〔纤〕察，安静毋苛，审当赏罚。吏有五善：一曰中〔忠〕信敬上，二曰精〔清〕廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰龚〔恭〕敬多让。五者毕至，必有大赏。3．两汉三国两晋南北朝征召。君主直接选拔人才。“吏民有明当时之务、习先圣之术者〞辟举。长官自行任用属吏的制度。察举。皇帝指定科目，大臣等按要求考察和荐举人才。“举秀才，不知书；察孝廉，父别居；寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡〞曹魏“九品中正制〞。

4．隋唐科举大致有两类：〔1〕贡举。设秀才、进士、明经、明法、明书、明算等科。〔2〕制举。皇帝临时下诏设定科目，不定期举行。

唐朝通过科举考试后，还须经吏部铨试，合格才授给官职。以身、言、书、判为标准。

体貌丰伟言辞辨正楷法遒美判理优长5．宋代宋代士人经科举录取，即可任官，不必再经过吏部考试。考试中实行“糊名〞、“誊录〞等制度。宋代官制有官、职、派遣之分，称“派遣制〞。派遣制的目的在于使官职名称与实际职务相脱离。官名只用来表示官位和俸禄上下，实际职务由皇帝灵活授予，故称为“派遣〞。

6．明代明朝官吏的选举之法大概有四：曰学校，曰科目，曰荐举，曰铨选。明科举考试分乡试(省试)：省一级，每三年一次。会试(京试)：乡试后第二年举行殿试(廷试)：皇帝亲试，试后分三甲：一甲赐进士及第，二甲赐进士出身，三甲赐同进士出身。任官的途径还有荐举和捐纳。7．清代清朝选官除科举外，还有如：特简：皇帝直接任用会推：大臣互推任用荫袭：捐纳：

清朝最后一次科举试题会试三场

第一场史论五篇：

一、“周唐外重内轻，秦魏外轻内重各有得论〞；

二、“贾谊五饵三表之说，班固讥其疏。然秦穆尝用之以霸西戎，中行说亦以戒单于，其说未尝不效论〞；

三、“诸葛亮无申商之心而用其术，王安石用申商之实而讳其名论〞；

四、“裴度奏宰相宜招延四方贤才与参谋请于私第见客论〞；

五、“北宋结金以图燕赵，南宋助元以攻蔡论〞。

第二场考各国政治,艺学策五道:

一、“学堂之设，其旨有三，所以陶铸国？造就人才，振兴实业。国民不能自立，必立学以教之，使皆有善良之德，忠爱之心，自养之技能，必需之知识，盖东西各国所同，日本那么尤注重尚武之精神，此陶铸国民之教育也。讲求政治，法律，理财，外交诸专门，以备任使，此造就人才之教育也。分设农、工、商、矿诸学，以期富国利民，此振兴实业之教育也。三者孰为最急策〞。

二、“泰西外交政策往往借保全土地之名而收利益之实。盍缕举近百年来历史以证明其事策〞。

三、“日本变法之初，聘用西人而国以日强，埃及用外国人至千余员，遂至失财政裁判之权而国以不振。试详言其得失利弊策〞。

四、“周礼言农政最详，诸子有农家之学。近时各国研究农务，多以人事转移气候，其要曰土地，曰资本，曰劳力，而能善用此三者，实资智识。方今修明学制，列为专科，冀存要术之遗。试陈教农之策〞。

五、“美国禁止华工，久成苛例，今届十年期满，亟宜援引公法，驳正原约，以期保护侨民策〞。

第三场?四书??五经?义：

首题为:“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善义〞。

次题为:“中立而不倚强哉矫义〞。

三题为:“致天下之民，聚天下自货，交易而退，各得其所义〞。

下面四道策题是考状元的:

一、“世局日变，任事需才，学堂，警察，交涉，工艺诸政，皆非不学之人所能董理。将欲任以繁剧，必先扩其见闻，陶成之责，是在长官。顾各省设馆课吏，多属具文，上以诚求，下以伪应。宜筹良法，以振策之〞。

二、“汉唐以来兵制，以今日情势证之欤〞。

三、古之理财，与各国之预算决算有异同否〞。

四、“士习之邪正，视乎教育之得失。古者司徒修明礼教，以选士，俊士，造士为任官之法。汉重明经，复设孝廉贤良诸科，其时贾董之徒最称渊茂。东汉之士以节义相高，论者或病其清议标榜，果定评欤。唐初文学最盛，中叶以后，干进者至有求知己与温卷之名，隆替盛衰之故，试探其原。……今欲使四海之内，邪慝不兴，正学日著，其道何之从？〞

二、官吏的考课1．先秦天子出巡，诸侯朝觐述职等方式。战国时期产生了考核官吏政绩的上计制度。所谓上计，就是官吏将一年的预算收入，以及户口、垦田、库藏的增加等，事先写在木卷上，然后剖而为二，国王执右卷，臣下执左卷，年终上计时，国王根据原卷考核实征数目，决定官职的升迁。2．秦朝秦时对官吏的考绩称为“课〞。考课的方法分为每年定期的地方对中央的上计制度和对诸曹官吏结合具体职掌进行的定期或不定期的考课两种。3．两汉汉代考课官吏的时间一般每年一小考，称为常课，三年一大考，称为大课。

4．唐代

第一，设置专司考绩的官员——吏部考功司；第二，考绩的周期有严格规定，每年一小考，称为“岁课〞，每四年一大考，称为“定课〞；第三，制定了标准的考核标准。实行“四善二十七最〞的考课法；第四，严格按考课奖罚。“四善〞,指品德方面的四项标准。一曰德义有闻,二曰清慎明著,三曰公平可称,四曰恪勤匪懈。这四项条件,是对所有参加考课官员之共同要求。“二十七最〞是根据各官署职掌之不同在才能方面提出的具体标准。一曰献可替否,拾遗补阙,为近侍之最;二曰铨衡人物,擢尽才良,为选司之最;三曰扬清激浊,褒贬必当,为考校之最;四曰礼制仪式,动合经典,为礼官之最;五曰音律克谐,不失节奏,为乐官之最;六曰断决不滞,与夺合理,为判事之最;。。。。5．宋朝以七事考监司：一曰举官当否，二曰劝课农桑、增垦田畴，三曰户口增损，四曰兴利除害，五曰事失案察，六曰较正刑狱，七曰盗贼多寡。以四善、三最考守令：德义有闻、清谨明著、公平可称、恪勤匪懈为四善；狱讼无冤、催科不扰为治事之最，农桑垦殖水利兴修为劝课之最，屏除奸盗、人获安处、振恤困穷、不致流移为抚养之最

6．明朝官吏考课制度更加严密。考课分两种：第一种称“考满〞，即由上级主管官员对任期届满的下级官员进行考查评定。第二种称“考查〞，又分为“京察〞、“大计〞两种：京察指由都察院主持考查在京各级官员，每六年举行一次；大计指由各地的上级官员对其下属进行的考查，每三年举行一次。考查的主要内容是按“八法〞纠查违法失职官员。八法：贪、酷、急躁、不及、老、病、罢、不谨三等：称职、平常、不称7．清朝清朝对京察、大计执行得比较认真。考核的标准是“四格〞，“六法〞。四格：守：廉、平、贪政：勤、平、怠才：长、平、短年：青、中、老六法：不谨、罢软无为、急躁、才力缺乏、年老、有疾三、致仕中国古代官吏退休叫致仕。致仕作为一种制度，形成于汉代，汉代致仕年龄规定为70岁，之后根本相沿，只是清朝的致仕年龄为60岁。

第三节监察制度

一、监察组织与机构1．秦朝秦朝首开中国古代监察制度的先河。秦朝的监察官吏称为御史，其长官为御史大夫，位高权重，其职权；一是掌法令，监督法律和法令的实施；二是对违法官吏进行弹劾；三是参与重大案件的审判活动。2．汉朝汉承秦制，中央设御史大夫，汉代的地方监察机关主要有：(1)司隶校尉，其职“掌察举百官以下，及京师近郡犯法者。〞(2)州刺史。汉武帝时，把全国分为十三州部，每个州部设部刺史一人，为地方固定的监察官。刺史规定“以六条问事〞。

3．魏晋隋唐魏晋时期，中央三大法司根本形成，其中御史台是中央监察机构。唐代在御史台下设台院、殿院、察院，分别由侍御史、殿中侍御史、监察御史假设干人组成。此外，唐代将全国分为十道(玄宗开元间增为十五道)，每道设一名监察御史。称为巡按使。4．宋朝宋朝监察机关的权力进一步扩大。首先，弹劾的范围扩大了。其次，允许御史“风闻弹人〞而不一定要有实据。宋代对地方官员的监察也比唐代严密。州、府、军、监均有通制官，职责是监察州县官吏。

5．元朝元朝建立了严密的监察体制：(1)

监察机关的地位明显提高；(2)

监察机构进一步充实；(3