金融监管理论的发展历程

金融监管理论的发展历程

与其他金融理论的发展相比，金融监管（1）理论一直缺乏一个相对完整的体系和完整的体系，尚未得到广泛认可的关键理论。从理论的演进来看,金融监管理论是建立在金融监管实践基础上的,它与经济和金融发展阶段和时代密切相关并滞后于金融发展。20世纪30年代经济大危机之后,金融监管理论得到了快速的发展,各种假说和流派相继出现,那时的理论倾向于政府直接管制,以金融体系安全为优先。70-80年代自由化思潮逐步形成并兴起,金融监管理论倾向于效率优先以增强金融业竞争提高金融业活力和效率。而90年代以来危机的爆发,使理论重心又转向协调安全,稳定与效率的关系以管理金融活动与防范系统风险并存。本文对这些不同时期发展的金融监管理论进行梳理,并将这些理论分为三类:即偏重稳定型的金融监管理论;偏重效率型的金融监管理论;稳定与效率兼顾型的金融监管理论。最后,对金融监管理论的发展趋势进行了展望。一、市场环境的稳定性影响政府介入市场监管的理论基础偏重稳定型的金融监管理论是以维护金融体系安全为目标,倾向于政府直接管制的金融监管理论。这些理论对政府是否需要进行干预和监管做出了肯定的回答,它们以金融市场失灵为基础,从失灵的不同表现来阐释政府监管的必要性,认为金融监管是为了弥补金融市场自身的不足,提高资源配置的效率。金融机构的破产及其连锁效应会通过货币信用紧缩破坏经济增长和发展。金融机构的财务杠杆又比一般企业高得多,由此也会导致金融机构和社会间的利益严重不对称,而市场自身又无法控制和解决。金融危机的传染性也说明了单个金融机构的危机会引起集体非理性,导致银行系统的崩溃。Diamond和Dybvig(1983)认为存款者为了获得流动性(也是银行的重要功能)而选择了银行而不是自己直接持有一定的资产,但是银行资产负债在时间和数量上的不匹配使银行面临风险,导致容易出现破坏经济发展的银行挤提,而防止挤提的合约就是政府为此设立的存款保险制度。金融领域存在比其它经济领域更严重的负外部性。因此,需要市场以外的力量介入以限制金融体系的外部性影响,这为政府介入实行监管提供了理论基础。金融体系在某种程度上具有公共物品的特性,纯粹的市场行为会导致稳健金融业的供给不足,这也给政府介入金融监管提供了理论依据。激烈的自由竞争会导致金融体系的不稳定,政府监管则可以提供公平的竞争环境,保护金融体系的整体稳定。二、金融监管理论的新思考随着自由主义思想在西方各国的兴起,金融自由化理论也逐渐发展,而且其影响日趋扩大,该理论的出现引起人们对金融监管理论进行新的思考,即政府的行为能否真正使金融监管有效?或者政府能否真正做好金融监管?这些金融监管理论主要受两种思想指导,一个是金融监管抑制了金融创新的发展而导致金融体系的低效率,这与金融自由化思想如出一辙;另一个就是政府并不一定能完全代表全民利益,政府也有自己的利益取向,其目标是不是公共利益最大化值得商榷。1.公共利益出发的质疑该理论认为监管是配置进入服务市场中的需求和供给,需求者是利益集团而供给者是政府和政党。监管给被监管者带来一定好处的同时也增加了被监管者的成本。斯蒂格勒在《经济管制的理论》一文中对政府介入管制的目的是不是真正从公共利益出发提出质疑,以管制的供求为分析基础,管制的需求是管制可以带来的利益,而管制的供给则是政府和政党的利益,最终的结果取决于供求双方的博弈。Becker和Stigler(1974)基于政府拥有充分信息、可以为社会整体的福利服务和完全信息者三个假设的基础上,认为私人不可能监管实力雄厚的金融机构。Posner(1974)和Peltzman(1976)提出行业监管并没有建立在公共利益基础之上,而是建立在被监管利益集团和损害消费者利益的基础之上。作为一般规则,社会代理人从事公共活动,目的在于增进自己的主观福利,而非一般公众的福利,它将焦点集中在监管过程的各个参与团体以及他们广泛自利行为的机会上。2.关于政府管制经济。在个人、社会成本、公共利益寻租理论从追求经济利益的非正常角度来分析,考虑行业或厂商通过维持既得利益和对其再分配这些非生产性活动来维持或获取更大的利益。美国经济学家塔洛克分析了政府管制带来的社会成本问题,由政府管制经济的行为容易产生寻租、设租、避租等行为导致社会资源的浪费。但是他没有提出有效的监管政策框架,过分注重对监管市场需求层面的分析。Krueger(1974)认为市场经济国家中的政府对经济活动的限制会引起不同形式的租金,导致人们为这些租金而竞争,而寻租也表现为腐败、走私、黑市等。他以国际贸易的定量限制为例构造模型分析福利损失和竞争性的寻租导致特定活动的个人和社会成本的背离。寻租理论认识到政府在监管中的不良效果,指出了政府的监管加剧了市场的寻租机会,使市场变得不公平,导致被监管行业效率的下降。3.政府监管制度捕获理论将监管者和被监管者的关系形象化,虽然监管的出发点是好的,但随着时间的流逝,被监管者适应和熟悉监管的立法和行政程序后,监管常常为被监管业界的利益服务,也有极端的观点认为政府监管者一开始就被捕获。Bernstein(1995)认为监管机构以公共利益为基础的思想是幼稚的,监管政策最终会被利益集团所左右而为其谋取利益,而不能真正行使公共利益权利。他提出放松监管权利过于集中的做法,这样才可以提高整个社会的福利水平。三、金融危机监管理论的研究伴随着20世纪80年代末开始的一系列区域性金融危机,人们又进一步地开始反思,并加深了对金融监管理论的研究。从某种程度上说,金融危机的频繁出现推动了金融监管理论朝着稳定和效率兼顾方向发展。尤其是20世纪的最后十年,西方发达国家将监管重点转向银行资本有效性的监管以及监管的市场约束机制构建。这期间出现的相关理论应用了博弈论、信息经济学、委托代理等方法,使得理论更贴近实际。1.对被监管者的监督:提供监管的激励监管激励理论是将激励概念引入对监管的分析,并把监管问题作为最优机制设计问题来考虑。在目标不一致和信息分散化的条件下,监管者如何设计一套机制约束被监管者。Kane(1990)的研究发现,金融监管当局提供监管的激励不足,导致资本监管效率低下的主要原因。他认为,从激励角度考虑监管者是正确理解银行业监管历史和未来的关键点,并提出作为纳税人的社会公众和作为代理人的中央银行之间的委托代理,并以此分析中央银行监管的激励理论。2.政府监管制度类似于政府的最优相机决策,该理论用定量分析的方法来确定政府如何介入监管。该理论主要应用博弈论、信息经济学等工具来分析监管问题,对存款人的信息不对称及其“搭便车”偏好分析,引入存款人集体行动失灵,将监管者和被监管者所面临的信息、约束条件等纳入一个框架进行综合分析。Dewatriport和Tirole(1993)从产业组织理论的视角来专门分析银行监管,并提出“代表假说”理论,昂贵的监管成本使政府监管机构和自律性监管组织来充当中小投资者的公共代表。从这个角度看,监管是一种节约委托—代理成本的捷径。但是对于监管模式的选择,由于受到信息不对称的影响导致监管不是最优的。具体到一国采取相机监管还是基于规则的非相机监管,主要取决于监管机构的独立性。独立性强的监管机构才可以被赋予相机监管的权力。Kane(1997)从动态的角度即监管者与被监管者之间不断变化的关系以及政治力量和经济力量相互作用的机制入手揭示它们之间动态博弈的过程,即形成监管、逃避、改革、再逃避、再改革的循环。政府的金融监管滞后于金融发展,需要引进监管竞争机制。同时,他也研究了如何强化金融监管职业道德,并解释了纳税人如何才能从法人治理理论得出的结论中获益,以加强习惯法职责施加于监管官员的实际激励作用。3.交易费用理论的引入正如经济监管理论将监管看作由政府供给,特定个人和集团所需求的一种产品。监管的成本收益理论将监管给社会各利益集团带来的收益总和及成本总和分别看作监管的社会收益和社会成本。当收益大于成本时,支持监管的力量就会大于反对力量。尤其是20世纪90年代,受监管失灵学说的影响,有学者把交易费用理论引入金融监管的探讨,明确提出了该理论。他们认为,不仅市场运作存在交易费用,而且监管的组织也需要成本,这同样不可低估。世界银行指出,金融监管要与经济周期的阶段相适应,不同经济周期的监管成本也是不同的。成本收益理论的一个延伸就是有学者对金融监管的效率做了分析,各国在实践中也逐渐将效率原则体现在各自的法律法规中。4.市场约束与市场监管20世纪90年代的金融危机使人们发现政府对金融监管在大多数情况下都是失效的,因为政府作为一个拥有独立利益的特殊主体,不能将社会福利最大化的希望完全寄托在它身上。Kaufman(1996)认为金融监管在付出高监管成本后,并没有根除金融机构的经营风险和整个金融体系的系统风险。据世界银行测算,在20世纪的后20年各国政府用于处理金融危机的平均成本高达GDP的40%左右。研究者认为,这至少反映出一个问题,即目前的金融监管体系和手段并没有消除市场失灵,是缺乏效率的。政府监管有效性程度的大小成了讨论的热点,这些理论和实证研究认为市场约束同样重要。这些理论和实证研究主要从两方面来进行阐释的,一方面主要集中在市场约束与金融监管效率的关系,另一方面则从如何应用市场约束来改善金融监管。实际上,政府监管必须充分运用市场,这样才能更好地进行金融监管。所以要充分发挥竞争和开放机制在金融监管中的作用。也有学者对如何增强对银行经营者的市场约束提出自己的观点,这里就不做详细论述了。目前大部分学者都倾向于政府监管与市场约束有机结合,以实现金融稳定发展和监管效率的提高。5.商业银行资本监管有效性的争论金融的有效性监管主要针对银行的资本监管来进行研究,即资本的风险监管有效性和资本充足率监管的有效性。不管是较为流行的“CAMEL”风险管理体系(2)还是巴塞尔新资本协议,都将资本充足率的监管作为风险管理的重要一部分。另外,金融监管理论从之前的宏观把握层面转向更为务实和具体的微观技术层面,使金融监管具有可操作性和可计算性。Havakimian&Kane(2000)在默顿单期存款保险期权模型基础上,扩展为无限展期的股东收益模型并对美国1985-1994年商业银行资本监管有效性作了实证分析。他们认为商业银行的资本监管并没有有效阻止银行业风险转嫁问题。Boot和Thakor(1998)的监管者声誉博弈模型表明,由于监管者的自私,社会公众与监管者信息不对称,监管者的最优监管水平比社会最优监管水平要低得多。6.法律不完备性理论在金融监管过程中,除了政府监管和市场约束这两个方面之外,还需要相应的法律法规来支撑。在金融监管中,只有对中小投资者权利有了有效的法律保护才能真正促进金融发挥其应有的功能。在市场经济中,法律制度是投资者权利的主要来源,金融监管的效率关键在于实现对中小投资者权利的有效法律保护,只有在投资者权利能够得到有效法律保护的条件下,才能建立有效的公司治理机制,金融才能真正得到良性发展。钱颖一(2000)通过对比分析传统市场经济与现代市场经济的差别,在强调法治的同时,也指出政府监管在现代经济中的重要作用。但同时他也强调以法治约束政府监管活动的重要性。许成钢(2001)以法律不完备性来分析不完备法律下有效的执法制度,引出何时需要监管和怎样监管这些问题。卡塔琳娜·皮斯托和许成钢(2002)将法律不完备性理论应用到金融市场尤其是证券市场监管中,开拓了认识金融监管在市场经济制度结构中重要作用的新视角,并从制度结构逻辑上解释了监管对金融及证券市场的重要作用。他们认为,法律不可能实现最优设计,而在法律不完备时,仅依靠专门的立法机构立法是不够的,剩余立法权和执法权可以分配给法庭,也可以分配给监管者。监管者主动而灵活的执法可以弥补法庭被动执法的不足,监管是为解决法律及法庭被动执法造成的法律救济不足而设计的。四、金融体系与金融监管的发展道路世界各国尤其是西方发达国家的金融监管,伴随着金融的发展经历了长期的演变过程,而贯穿其中的金融监管理论也经历了曲折的演化。总的来说,金融监管理论伴随着从自由到管制、放松管制、重新管制这一主线而发展的。这些金融监管理论虽然注意到了金融体系影响整体经济,但对金融体系或金融活动本身关注不够,这使得金融监管理论深度不够,并导致监管处于如何处理稳定与发展的两难选择境地。关于新兴市场国家和发展中国家的金融监管理论也