国家预算原则与编制、决策

国家预算原则与编制、决策第十二章国家预算

预算是国家基本财政收支计划。最早见于春秋的“”，现代预算制度萌芽于英国的维多利亚时代，成熟于美国1929年经济危机后。上计制度是将地方各级官吏所辖的在一定时期的人口，财务和土地的变动数量以及税收、支出等数据上报给相关官吏以接受审计。2023/11/2521940年，美国学者凯伊在《预算理论的缺乏》一文中将预算的问题概括为：“将x元分配给活动A而不是活动B的决策基础是什么?”

这个反问绝妙地揭示了作为资源配置政治问题的预算的基本属性——就本质而言，是一个公共选择的政治问题；就形式而言，是一个配置资源的经济问题。预算的编制、执行、监督及其成效不仅仅是一个经济、技术问题，更是一个政治问题。2023/11/253第一节

预算原则、分类与经济作用

一、预算原则

一个国家的预算原则一般是通过《预算法》来体现的。资本主义早期，受民主与法制思潮影响，提出了政府预算计划性、公开性的要求；这便是预算编制的原则。我国的政府预算原则包括以下几个方面：

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—预算的完整性。政府预算应包括全国公共收支，反映全部财政活动，不允许超越预算约束之外还有任何以政府为主体的资金活动。

—预算的统一性。要求按照统一的法律、制度、政策和程序编制全国性的财政预算方针政策必须由中央制定，各地区不能自行其是。

—预算的法制性。政府预算是国家立法机关审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程，及政府必须将所编制的预算提交到国家立法机关破准后才能从事财政活动，政府必须不折不扣的贯彻执行。

2023/11/255—预算的时效性。要求按周期（年）编制，不允许预算收支跨年度，便于比较、管理与监督。预算年度有历年制和跨年制两种形式。主要考虑立法机构的会期、宗教习俗等因素。日本、印度、英国是本年的4月1日至次年的3月31日；美国是本年的10月1日至次年的9月30日。

—预算的公开性。预算公开接受全社会的监督与了解，审查政府如何花纳税人的钱。2023/11/256

二、预算种类政府预算作为基本财政收支计划，在技术操作上主要解决两个主要问题：一是计划表格的安排（预算形式），二是计划指标的确定。

预算形式不仅要符合立法要求，还要满足决策者要求。

1.单式预算与复式预算

单式预算是在预算年度内，将全部的财政收支汇集编入统一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。

优点是整体性强，简便易行；

缺点是不能反映各项预算收支的性质。

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复式预算是在一个预算年内，把全部预算收支按照经济性质汇集编入两个或两个以上对照表，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系，从而编成两个或两个以上的预算。常见的复式预算将预算分成经常性预算和资本性预算。

经常性预算主要反映政府的日常开支，以一般性税收为主要来源，支出主要用于国防、外交、行政管理等，是社会财富的消耗。2023/11/258

资本性预算反映政府在干预经济的过程中的投资活动，可形成一定量的资本，在较长时间内为社会提供服务。收入包括国有资产经营收益、资产处置收入、债务收入等。支出包括各类投资、贷款等。体现了政府干预经济活动的广度和深度。

英国称为：线上预算与线下预算，

日本称为：一般会计与特别会计2023/11/2592、增量预算与零基预算增量预算是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度加以调整之后确定的。零基预算是指所有的财政收支，完全不考虑以前年度的水平，重新以零为起点编制的预算。3、年度预算和周期滚动预算周期滚动预算就是根据上一期的预算编制情况，调整和具体编制下一期预算，并将预算期连续滚动向前推移。滚动式中长期财政计划的期限一般为3年至5年，每年更新一次，重点在于对政策变化进行调整。2023/11/2510

我国实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。

不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。

国务院编制中央预算草案，并由全国人民代表大会批准后执行。地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人民代表大会批准后执行。地方各级预算收支统称地方财政收支。2023/11/2511

从预算体系看，目前我国各级政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算共同构成。

政府各类收入反映政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额，都应纳入政府预算体系管理，

完整的政府预算体系包括公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算，以及社会保障预算。2023/11/2512

参考1（引自财政部网站）：

公共财政预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。

政府性基金预算是指政府通过向社会征收基金、收费，以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算。政府性基金预算的管理原则是：以收定支，专款专用，结余结转下年继续使用。

根据《2010年政府收支分类科目》确定的收支范围，政府性基金主要包括：铁路建设基金、城市基础设施配套费、国家重大水利工程建设基金、水利建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、地方教育附加、城市公用事业附加、山西省煤炭可持续发展基金、民航机场管理建设费、港口建设费、土地出让收入、彩票公益金等42项。2023/11/2513

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。国有资本经营预算收入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权（股权）转让收入、清算收入等，支出主要用于对国有经济和产业结构调整以及弥补一些国有企业的改革成本等。2008年开始实施中央国有资本经营预算。2008-2010年编制范围包括国务院国有资产监督管理委员会监管企业、中国烟草总公司和中国邮政集团公司。2011年，在原有基础上，新增教育部、中国国际贸易促进委员会所属企业，农业部、文化部、国家广播电影电视总局直属企业，中国出版集团公司以及中国对外文化集团公司。2023/11/2514

社会保障预算指政府通过社会保险缴费、政府公共预算安排等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。

目前，我国建立社会保障预算的条件还不成熟。2010年，国务院颁布了《关于试行社会保险基金预算的意见》，决定在全国范围内建立统一规范的社会保险基金预算制度。2010年，纳入社会保险基金预算编报范围的有企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等五项社会保险基金。2011年将新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗保险基金纳入预算编报范围，2012年将新型农村合作医疗和城镇居民社会养老保险基金纳入编报范围。2023/11/2515

参考2：绩效预算（引自相关论文）

50年代初美国总统预算办公室对它下的定义:“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”。这是一种以“产出”或“结果”为依据的预算。

l)政府花这笔钱是为了什么或得到什么?如果政府花钱而得不到东西，则这样的钱(拨款)就不应当花。

2)政府花这笔钱是否值得?如果政府花的钱很多而收获不大，则应转到花同样的钱，而收获更大的项目上。当然，那些纯社会性的支出，如社会保障支出等应当除外。2023/11/2516三、预算的经济分析（一）预算平衡及其内涵

1、财政平衡以经济平衡为基本出发点

2、打破年度平衡，实行跨年度的经济周期平衡

3、中央财政平衡和地方财政平衡预算平衡与否有三种形式：收大于支的盈余预算收小于支的赤字预算收等于支的平衡预算

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（二）预算赤字及其弥补方式

1、预算赤字有两种计算口径：硬赤字与软赤字

软赤字：是指财政收入中不包括国债而形的赤字。即：财政赤字=经常收入-经常支出（经常收入只包括税收、规费、国有经济利润）

硬赤字：将国债所筹措的资金当作一种财政收入而纳入国家预算之后，仍然出现的赤字，这部分财政赤字就是硬赤字。即：财政赤字=（经常收入+债务收入）-（经常支出+债务支出）2023/11/2518

两者的区别在于债务收入是否列入正常收入。从国家财政实践分析，我国1992年前发行的国债大多是列入正常的财政收入，1992年后国债不再列入正常的财政收入，《预算法》中明确规定，国债是弥补财政赤字的形式。美国一向不把债务作为正常的财政收入，而是将其作为弥补财政赤字的手段。2023/11/2519

2、预算平衡与总供需平衡的关系在开放经济条件下，总需求=总供给

C+I+G+M=C+S+T+X

I+G+M=S+T+X（消费C、投资I、M出口、政府支出G、总需求AD；储蓄S、税收T、进口X、Y总供给。）总供需平衡实质为：投资+政府支出+出口=储蓄+税收+进口具体讲：投资与储蓄平衡、政府收支平衡、进出口平衡。2023/11/2520

G-T=（S-I）+（M-X）（1）财政平衡是总供需平衡的有机组成部分，必须从总供需平衡考虑预算的平衡；（2）总供需平衡是社会经济健康运转的基础与目标，预算平衡只是总供需平衡的重要手段之一；（3）在总供需平衡体系中，非财政行为（消费、储蓄、投资、进出口）是市场作用实现的，而财政预算则是政府掌握与促进总供需平衡的宏观手段。因此，财政平衡可以调节总供需的平衡。2023/11/2521

3、预算赤字弥补方式（1）赤字债务化，财政部门发行公债（向公众借钱）弥补赤字；（2）赤字货币化，财政部门向中央银行借款，通过货币创造方式弥补财政赤字。赤字货币化会直接增加基础货币，并通过货币乘数作用扩大货币供应量。从而对总需求产生较强的扩张作用。二是货币需求量大大超过货币供给量，形成流动性过剩。2023/11/2522第二节、预算编制、执行与决策一、预算的编制（一）预算体系的组成

中央预算：是经过法定程序审查批准的，在国家预算体系中居于主导环节。不仅为国家的政治、军事、外交等各项需要提供财力保障，而且作为各地方预算平衡调节的中枢。

地方预算：是组织管理国家预算的基本环节，一是促进地区经济和各项事业的发展；二是在保证本地区预算平衡的前提下，为中央预算协调和平衡提供支援。2023/11/2523（二）预算层次预算是由单位预算、部门预算、政府本级预算和总预算逐级编制起来的。

1、单位预算：是编制政府预算的基础，由收入预算和支出预算组成。

2、部门预算：是单位预算与政府预算的过渡，是各级主管部门根据其职能编制的反映本部门的收支预算，由收入预算、基本支出预算、项目预算和政府采购预算组成。

3、总预算：是各级政府独立的一级预算。2023/11/2524一级政府总预算不仅包括本级政府预算，还包括下一级政府的总预算。地方总预算加上中央总预算，形成完整的国家预算。单位预算需经过两上两下的编制程序：一上由部门（或单位）根据本地区财力状况、宏观经济发展目标和本部门的工作需要，按照人员经费支出定额标准和公用经费定额标准，采取规定的预算编制方法，编制预算建议数，上报财政部门；一下由财政部门对部门的预算建议数审核后下达预算控制数；二上部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门；二下财政部门根据人代会批准的预算下达部门预算。

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4、国家决算：经法定程序批准的年度国家预算执行结果的会计报告，实质属于预算事后审计。

（三）预算编制和预算会计预算的编制以预算会计为手段，通过科目体系设置、借贷处理，编制资产负债平衡表和财政收支决算总表。预算会计体系包括财政总预算会计，财政资金（财政收入、财政支出）运动过程及其结果。行政单位会计，行政单位资金运动过程及结果事业单位会计，事业单位单位资金运动过程及结果2023/11/2526

（四）预算执行和监督预算要建立编制（财政部）、审批（立法机构）、监督与审计（司法机构，如审计署）相互独立相互制约的机制

国库制度是国际上预算收支的出纳、保管划拨制度。国库管理体制有独立国库制、委托银行代理制。在许多国家国库甚至成为独立的机构。作用：现金管理；管理政府银行账目；预测现金流量管理公共债务；管理财务资产2023/11/2527

参考3：引自相关文献

我国实行的是由中国人民银行经理国库制。原则上一级财政设立一级国库。马寅初《财政学与中国财政理论与实践》1937：有命令权者，不准有执行权；有执行权者，不准有命令权。

美国的国库局是财政部的下属单位，负责印制美元，铸造硬币及保管钱财

日本的中央银行-日本银行

瑞士实行金本位制，国库里堆满了黄金，2590吨（世界总储量32946吨）

2023/11/2528第三节预算管理预算管理是通过法律、设置相应的管理机制实现的。即通过预算法、国库及国库集中收付制、部门预算和政府采购制，实施预算管理，以便规范预算关系，提高预算效率。一、预算法预算法是国家调整预算关系的法律规范的总称，是财政法规体系的基本法。它规定国家预算的组成及组织方式、各级政府管理预算的权利和责任，预算、决算的编制和审批程序，预算执行制度和纪律等。2023/11/2529

预算法系归纳起来有两类：一是大陆法系国家的预算法，一般有成文的预算法典规范，并以此规范中央、地方预算管理。德国在宪法中有8条是对预算内容的规定，并在此基础上制定了《预算原则法》、《联邦预算法典》；另一是英美法系的预算法，一般没有专门的预算法典，仅通过宪法有关法律、专项预算法规，或将每年通过的预算案作为预算法，比如美国的《国会预算法案》、《预算会计法案》《平衡预算法案》等。2023/11/2530

预算法系可分为三类：一是以预算的组织管理权利和责任为主要内容的预算权责法；二是以预算组织和管理的基本规定为主要内容的预算权责法；另一种是以预算编制、审定、执行和复核为主要内容的预算程序法。2023/11/2531二、国库集中收付制将所有财政资金集中到国库单一帐户，并规定所有的财政收支必须由国库直接收付。由财政部门直接向企业、个人支付报酬(含劳务报酬和商品货款)的制度。在单一财政帐户制度下，各预算单位不再设置存款帐户，也不组织会计核算，而是把上述事务集中于财政部门。我国于2002年实行。

2023/11/2532具体的操作过程为，预算单位在获得政府预算指标后，按各项事业的进度要求，将指标分解为各项具体预算和分期、分项用款计划，并报送财政部门批准。当他们需要用款时，填写请拨款书交财政部门，财政部门按申请拨款书的金额，直接将款项直接支付给对方;当预算单位发工资时，财政部门按其编造的工资单，直接把钱打人个人信用卡。因此，除少的出差报销等外，预算单位无须管理资金。其制度特点：

1、由政府财政统一开设国库单一帐户。

2、各预算单位的预算资金统一在国库单一帐户下设立的分账户中集中管理。

3、所有财政性资金的支付必须通过国库单一帐户，并且资金直接支付到商品、劳务供应者的账户上，不存在中间的转移支付环节。

4、建立起规范合理的国库集中支付体系2023/11/2534

参考4：引自相关文献

国库集中收付制度是统一政令的要求。市场经济下的政府是一个统一的整体。而政府的权力是由各部门来行使的，这就要求统一政令，避免“政出多门”。然而，我国过去的行政事业单位财政支出制度实行分帐户管理，等于从制度上承认各行政机关是相对独立的利益主体。其为了维护自身利益，各部门与财政部门“分地盘”，成为与财政分庭抗礼“政出多门”的“王爷经济”。财政权是政权的核心组成部分之一，要维护政府的统一性，就必须统一财权，实行国库集中收付制度。2023/11/2535

三、政府采购制度

也称为公共采购制度，是指各级政府为满足开展日常政务活动或面向公众服务的需要，在财政监督下，以法定的程序、形式和方法，从市场(私人部门)统一采购商品和劳务的制度。政府采购制度建设的核心是统一采购、公开招标。理论和我国的实践都证明，政府采购有利于节约财政支出，提高财政资金运作的透明度，也有利于消除腐败，搞好廉政建设。2023/11/2536

四、部门预算指涵盖本部门各项收支的综合财政计划。主要包括部门收入、基本支出和项目支出预算等内容。一是改变了财政资金按性质归口管理的做法，财政部门将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门，从而保证了部门预算的完整；二是取消了财政与部门的中间环节；三是部门预算从基层单位编起，层层汇总审核上报财政部门；四是在编制上采用综合预算管理办法，统筹考虑部门和单位的各项资金，其支出预算实行彻底的零基预算。2023/11/2537五、政府收支分类及科目设置改革

2007年，我国实施政府收支分类改革。

一是扩大收支分类范围，由原来的只包括纳入预算管理的政府收支，扩展到政府预算收支、预算外收支、社会保险基金收支。

二是调整分类办法。将政府预算收支、预算外收支、社会保险基金收支合并到一起，设置了收入分类和支出功能分类（反映政府职能，17类、172款、1152项）、支出经济分类（政府支出的经济用途，12类98款）。2023/11/2538

六、预算审查（怎样看预算报表）教材财政部门对政府预算草案审查后，财政部将中央预算草案和各地方预算草案会汇编成全国预算草案后，上报国务院审查，经国务院核准后，提交全国人民代表大会审查批准。（一）审查程序

1、审查和批准各级人民代表大会对预算的初步审查（人代会前一个月）。人民代表大