大型活动的安全问题

大型活动的安全问题

近年来，随着社会经济和政治的发展，中国开展的大型群众活动日益增多。据相关统计,我国平均每年举办大型群众性活动达1.4万余场,参与群众近3亿人次。为了加强对大型群众性活动的安全管理,保护公民生命和财产安全,维护社会治安秩序和公共安全,2007年10月1日,国务院颁布的《大型群众性活动安全管理条例》(以下简称“条例”)正式实施。大型群众性活动在概念上有很多别称:大型活动、大型公众活动、大型社会活动、大型公共活动、大型集合活动、大型聚会活动等等,不一而足,本文所称的大型活动是沿用现行法规《大型群众性活动安全管理条例》中的“大型群众性活动”,以下统称“大型活动”。一、活动的不安全因素由于大型群众性活动是一项群众性的具有广泛性和复杂性的社会活动,具体表现在活动的内容丰富、参加活动的人员多、密度大、成分复杂、活动的规模大、范围广、场所复杂。在大型群众性活动中存在许多不安全的因素,都有可能导致重大事故的发生。其存在的安全隐患可以从以下几个方面来分析:(一)不可预测,不易造成严重后果天气条件和地理环境的优劣对活动参与人员的安全有着重大的影响。这类事故的特点是不可预测,难以控制且容易造成严重后果。如地震、突发性地质灾害、灾害性天气等。(二)人群的选择人是大型活动安全管理的主体,包括活动参加人、组织者、安保人员和现场指挥决策人员。人群既有有序性,又有无序性,同时又兼具群动性和盲动性的特点,他们的心理素质、安全意识、判断能力等参差不齐,以及现场气氛与人群情绪的波动,很容易引起现场的失控。指挥管理人员的决策能力以及保安的安保工作经验等都容易导致安全事故的发生。(三)临时安全威胁对临时安全问题的影响包括活动场地及其内部设备、设施、策划活动所需搭建的舞台、观众看台、高空作业及悬挂、疏散引导标识、临时安全防范、临时用电等都对安全问题存在着潜在的威胁。根据事故资料,该因素导致的后果是最严重的。(四)大型活动安全事故的根源这是大型活动安全事故最为关键的因素。举办方的组织管理、场地内人群密度的控制、人员流向的引导、以及人员疏散等问题的失误是引发大型活动安全事故的根源。二、大型活动的定义(一)《东南角》的“活动”从广义的理解来看,对大型活动的认识应当从两个方面入手,第一是“大型”,大型旨在说明活动的规模,涉及的人、财、物多或涉及的部门、组织多(从数量上);从结构上看,结构或关系复杂。第二是对“活动”的认识。“活动”在《辞海》中的解释是“人对于外部事件的一种特殊的对待方式。是由主体心理成分参与的积极主动的运动形式。”“型活动是一次性的活动、不会再重复发生或至少不是经常发生的”,这种定义过于模糊。笔者认为,大型活动是在特定的时间、地点举办的涉及较多人、物的非日常性的活动。狭义的理解可以结合上述条例来看,根据条例第二条之规定:大型群众性活动是指法人或其它组织面向社会公众举办的、每场次预计参加人数在1000人以上的系列活动。包括体育比赛、演唱会、音乐会、展览展销会、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动。不难看出,在大型活动广义与狭义理解之间形成了一片真空地带,从而产生了大型活动管理上的种种漏洞。(二)大型活动的特点1.许多参与者规模这应该是大型群众性活动的一个最显著特点,参与人在一定时间内高度集中,形成活动场地的饱和状态。2.活动在家庭场所根据不同活动的内容,大型群众性活动的场所也有所不同。这些活动有的在露天场所,有的在室内场所,有的是临时搭建的舞台,有的是固定的舞台。但相对一个特定的活动而言,它是在一个特定的时间和空间,围绕一个特定明确的主题进行的。3.具有开放性和群众参大型群众性活动是向社会公众主办的,因此其具有社会公开性,同时也需要群众的参与。它不同于某些单位或部门组织的内部活动。4.正常选择范围以及经历经历的体验大型活动的这一特点使其与日常进行的活动或例行事务相区别开来。对人们而言是提供了正常选择范围以外或非日常经历的一种体验。单位内部的例会虽然可能会有较多的人员参加,但因为是例行事务中的一种,不具有非日常性的特点,因而也就不能称其为大型活动。(三)中小型活动是分类、分类根据以上大型活动的定义与特点,我们可以从不同的角度将其进行分类:首先,以活动内容划分,大型活动可分为文艺演出、体育比赛、展览展销、招聘会、庙会、灯会、游园会等;其次,以活动性质划分,大型活动可分为:政府行为类活动、商业行为类活动、文艺行为类活动、体育行为类活动、群众行为类活动等;最后,以活动场所划分,大型活动一般包括开放空间大型活动和封闭空间的大型活动。三、现有大型活动的安全管理制度的不足和弊端(一)无安全许可申请、无政府监管第一,根据《条例》规定,活动的举办或召集者可以分为两类组织,第一类的群众性活动,由举办的政府或部门对安全工作负责,无需实行许可。而对第二类的群众性活动,应由举办者向公安机关提出申请和审批。实践过程中,存在着一些民间性、自发性的大型群众聚集活动,它类似于但并非条例中所定义的大型群众性活动。此类型活动没有安全许可申请人,没有承办者,也就导致了安全事件发生后,难以查找和追究承办者和场所管理者的法律责任。第二,是对“面向社会公众”的理解问题。条例规定大型活动必须是面向社会公众举办的,但现实中有的活动的确是单位主办的,而外部人员也来了很多,类似于这样的情况一旦发生事故,举办者认为这是单位内部的活动,且不愿承担责任。这种介乎于两者之间的情况又如何规范?第三,《大型群众性活动安全管理条例》明确规定,大型群众性活动的安全管理要遵循“安全第一、预防为主”的方针,坚持承办者负责、政府监管原则。改变了以往公安机关大包大揽大型群众性活动安全工作的做法。承办者既是活动的组织实施者,同样也是安全的维护者、保障者。此规定犹如一把双刃剑,一方面实现了权利与义务的统一;但另一方面却容易使承办者为推卸责任而逃避活动申请,这样就会有悖于该条例的初衷。而预计参加人数在1000人以上这样的规定终归会成为承办者最佳的避风港。(二)“预计400人以上”规定缺乏可操作性条例明确规定了参加人数预计在1000人以上的,由法人或其他组织面向社会公众举办的活动就是大型群众性活动。笔者认为,“预计1000人以上”这样的规定缺乏可操作性。“预计1000人以上”的判断标准是什么?且这一标准通过什么样的途径来实现其操作性?在现实当中,并不是所有的大型活动都有门票的预售或者参与人员的规范入场,也并非所有的举办主体都能正确预计,其可行性的确值得怀疑。一方面,这样的规定显然过于僵化;另一方面,这里应该区分参加人数与场所大小的相对性问题。(三)公安机关对大型活动安全许可承担的责任现有法规的责任原则是“谁举办,谁负责”,这一原则实质上回避了公安机关的次要责任。既然公安机关是大型活动安全许可的主管机关,承担着对大型活动安全许可的申请进行审核并最终做出许可或不许可的决定的责任,那么对大型活动的安全还是要负有一定的责任的。许可者或监管者仅仅行使职权而不承担相应责任,将会产生一系列的人情执法与执法不严的问题。(四)第二,举办者目前以地方政府的名义举办的展览、展销、体育赛事等大型活动呈上升趋势,而其背后真正的举办者或实际的承办者多是企业或政府某部门。打着发展地方经济、提升地方形象的幌子,以行政指令的形式侵占行政资源。一边是真正举办者赚取的高额商业利润,一边是无需审批的制度和公安机关免费的安全服务。侵害了公安机关的利益,同时也侵害了广大人民的权益。四、完善大规模索赔安全管理制度的概念(一)弥补立法的不足，安全管理的法制化1.制定相应的地方行政规章我国地域广阔,文化底蕴深厚,各个城市都有其特有的人文风情和民俗文化。笔者认为,应该在《大型群众性活动安全管理条例》的基础上,由各地方政府制定相应的地方行政规章。地方政府在制定相应规章时,会综合该城市的一些风土人情与发展特点,制定有针对性的预防措施,真正做到事前防范。2.事前内部监督执法监督的方式分为内部监督和外部监督。内部监督基本属于一种被动的监督,也就是说只有在举报时才会启动这一监督,而且也根本无法杜绝相关领导的人情监督。因此,一方面,内部监督应该启动及时,起到事前监督的作用。另一方面,拓展外部监督渠道,发挥外部监督广泛及时的优势。条例规定,公安机关对大型活动实行安全许可制度,对于达到什么标准可以予以许可,条例并没有明确的规定。这一标准不明确,公安机关的自由裁量权就难以约束。因此,加强对安全许可的执法监督,以及规范安全许可的执法行为,使广大执法者能依法行政、公正执法。(二)增加安全生产手段，安全管理营销1.引入第三方风险评估机构近年来,大型活动在我们的生活中越来越频繁的出现,其产生的影响力也是巨大的。因此,迫切需要在我国建立针对各类大型活动的科学安全风险评估理论和健全的风险评估机制。通常情况下大型活动的主承办方不具备专业的安全防范知识和风险识别能力,引入独立的第三方风险评估机构、帮助活动主承办方提供风险识别、风险控制的服务已经成为发展潮流。发达国家不仅有相应的社会专业机构对大型社会活动风险实施评估,而且有各自的评估细则,并有形成行业规范的发展趋势。国内的大型社会活动风险评估基本上一直都还在摸索应用的过程中。对一些专门从事大型活动安全风险评估的公司,行政监管部门应该采取严格的监管措施来进行规范化的统一管理,建立健全相关制度。2.有助于增强举办方安全意识根据我国的有关法律,机关、企事业单位及个人在经济活动过程中因疏忽或意外事故造成他人人身伤亡或财产损失,依照法律须承担一定的经济赔偿责任。而如果这些公共场所投保了公众责任险的话,这些风险将会转嫁到保险公司身上。另据统计:2007年北京公众责任险保费收入只占财产保险保费收入的1.4%左右,亚洲其他国家这个比例一般在30%至40%,欧美国家比例更高。大型活动存在着很多潜在的不安全因素,但如果设立强制保险制度,引导举办者或承办者在大型活动举办前,投保公共责任险,既可增加举办方的安全责任意识,又可以分摊社会风险,加强对举办方的保护。从而避免了事故发生后组织者无力赔偿、受害人自己承担的局面。3.加大社会安全管理力量投入,加强专业指导在大型活动的安全管理上,应当把活动的安全管理推向市场,公安机关要从审批者、检查者的角度对活动进行指导,把安全管理做在活动前,严把审批关,严格进行安全检查,坚决取消一些安全管理不到位、有安全隐患的活动。公安机关在转变自身职能的同时,也要对社会安全管理