新加坡高薪养廉机制现状、挑战与应对

新加坡高薪养廉机制现状、挑战与应对

近年来，新加坡政府显著提高了政府官员的工资，这引起了重大争议。争议的焦点是谁能为政府官员支付工资？工资和改革是建立诚信政府的唯一选择吗？。一、“景致”的确立—新加坡“世界第一”的背后众所诸知,新加坡创造了许多世界第一,如世界第一流的樟宜机场,世界第一流的行政效率等等。这些“世界第一”,是靠什么来支撑的呢?一句话,是靠“世界第一”的高薪。早在1989年的内阁部长工资调整中,新加坡便创下了一个世界第一,即总理的年工资为23.8万美元,超过美国总统的20万美元,也超过英国首相(11.37万美元)、日本首相(17.26万美元)和西德总理(19.42万美元)的年薪。1989年新加坡外交部部长的年工资收入为17.11万美元,也超过美国国务卿的年薪(15.5万美元)①1。1993年12月3日,新加坡政府宣布从1994年1月1日起大幅提高公务员、法定职位、法官、总理、部长及其它政治职位的工资。这是政府自1989年以来,也是吴作栋1990年任总理以来第一次大幅度调整工资,平均提高幅度为7.1%,最低的为5%,最高的为35%。此次调整后,政府总理的月收入达到96000新元(约68500美元,包括工资、年终资金和其它补贴等,下同),部长为64000新元(约45700美元)②2。1994年10月21日,新加坡政府发表题为《以具竞争性薪金建立贤能廉洁政府一部长与高级公务员薪金标准》白皮书(以下简称“白皮书”),该白皮书的核心,是将政府政治官员和行政服务公务员的工资与私人企业部门正式挂钩,再次大幅提高政府工作人员的工资。与私人企业挂钩的主要方法是:第一,选定6个专业作为制定部长和高级公务员薪金标准的比较对象,这6个专业是:银行家、会计师、工程师、律师、本地企业和跨国公司的执行人员。第二,部长薪金标准的确定方法:1.在选定的6个专业中找出收入最高的4名受薪者,一共为26人,然后计算他们的平均主要收入;2.部长的薪金是上述平均主要收入的2/3;3.采用循序渐进的办法,使部长的薪金逐渐接近上述6个专业的收入水平,目前部长只是上述薪金标准的48%,在今后3年之内调高到60%,至于目标中的2/3,则需要更长的时间。第三,高级行政服务公务员(超级G以上)薪金标准的确定方法:1.从上述选定的6个专业以及年龄在32岁的专业人士中,各选出收入排名在第15位的受薪者,然后以他们的平均收入作为标准;2.不打折扣;3.目前超级G以上高级行政服务公务员的薪金只是这种薪金标准的75%,政府将在今后3年内提高到目标的100%。二、“种瓜得瓜,种豆得豆”,从“种瓜得瓜”到“种豆得豆”只有高薪,才能建立一个高效和廉洁的政府,这是新加坡领导人一贯的指导思想,其理论根据是,“种瓜得瓜,种豆得豆”,你付出什么就得到什么。具体来说,新加坡政府这次大幅度调整和改革政府工作人员工资的主要理由有如下五个方面:(一)执行服务官员的流失在70年代以前的新加坡,公务员的工作是一份许多人追求的工作,因为它不单收入高,而且工作稳定,比较有保障,还有较高的福利待遇和丰厚的养老金。从70年代后期开始。新加坡经济高速增长,私人企业为新加坡人提供了比政府部门更有挑战性和竞争力的就业机会,相比之下,公务员的职位不单升级慢,且工资较低,与私人部门的收入差距越拉越大,从而失去吸引力。上述各种原因,导致年轻人的就业观发生很大的变化,当他们选择职业时,他们宁愿到私人部门去工作。就连那些上大学前与政府签约愿意在毕业后为政府服务的大学生,许多人毕业后也在私人企业界雇主的帮助下解除原来与政府签订的契约。目前,年龄在40岁左右的公务员流失的情况最为严重。新加坡政府承认,这种状况已经持续了20年,“这是对行政服务部门待遇的竞争力的真正考验”,白皮书这样写道,“我们正见证这样一个现象——40余岁的超级官员正不断受到更有吸引力的商业界引诱而辞职,并不惜可观的养老金。30余岁的官员已经流失,这个年龄层的行政服务官员比40多岁的官员还少。在未来10年,当老一辈官员退休而缺少年轻官员替补时,这个脱节现象将影响到行政的素质。除非我们制止和扭转这个趋势,否则我们有效率、受赞赏的政府将会受不利的影响”③3。近几年,刚刚大学毕业的青年也比较愿意到私人部门去工作,或在公共服务部门工作几年后便离职,到私人部门去担任工资更高的工作,李显龙承认,“执行服务公务员的离职率相当高。新加入的雇员的离职情况也令人深表关注。在同一时期受聘的执行服务官员当中,有半数至三分之二在服务了3～4年后就离职”。导致这种情况的主要原因,就是公私两个部门之间的收入差别悬殊太大,公共部门的工资已经对年轻人失去吸引力,“执行服务官员目前获得的薪金,只能够和私人企业拥有普通成绩的大学毕业生当中最低的四分之一的薪金相比。以这样的条件,我们无法罗致更好的大学毕业生。因此,我们必须提高执行服务公务员的薪金衡量标准④4。新加坡政府高级政治官员中也出现较为严重的“下海”现象,前教育部长陈庆炎曾辞去公职到华侨银行担任主席,到私人机构任职⑤5。前内政部长翁执中博士也辞职加入一家在海外发展业务的企业,前国防部长杨林丰,前贸工部长丹那巴南、国会议员欧进福、陈清木等均到私人企业担任高级职务。前总理李光耀也对大批优秀人才从公共服务部门流失到私人部门感到震惊,他大声疾呼,“如果我们不立即有所行动,公共服务部门的人才会大量流失。对在政府里工作的可靠又能干的人员的这种挖角活动不会停止,我们必须调整以应付挑战,否则公共服务部门会被挖空。更麻烦的是,要找部长的接班人越来越难⑥6。(二)吴作高度的人才培养标准新加坡领导人得出的一个公式是:高薪=高素质的人才=高效率的政府。新加坡领导人的观点是,领导国家的政治家必须是全国最杰出、最优秀的人才。在和平时期,只有靠高薪才能把这些有条件和有资格治理国家的人才集中到政府里面来,否则,就只能找到平庸甚至低劣的人,那样一来,国家就完了。吴作栋说:“当人们谈论部长与高级公务员薪金标准时,首先必须决定他们所要的是怎么样的政府及具备什么素质的人才。如果人民所要求的只是一个平庸甚至低劣的政府,并且准备接受“阿陈或阿末”为部长或常任秘书,那政府就可以把部长或高级公务员的薪金标准定在一般新加坡人的平均收入水平上,这约等于每月1500元。”吴作栋指出,他是决不会接受这种低标准的,他所要的一定是全新加坡出类拔萃的人才。“我有责任为大家召集最佳内阁和行政服务的班子。我要的人,必须是绝对诚实,绝不欺瞒或向你撒谎。我要的人,必须拥有预见问题、解决问题的杰出才干,能为你看到及制造机会。我要的人,不只关心他们的家人的幸福,而且愿意献身为你服务。不过,这只有在你极力支持我招募和保留我所能找到的最佳人选的情况下,我才能够召集到这样的一个最佳班子。”⑦7吴作栋心目中的比较理想的人才标准是:绝对诚实,永远不会欺骗人民和国会,并且有特殊的能力,能随时预测和解决问题,并且把人民和国会的利益置于自己和家庭的利益之上。吴作栋说,要招募到这些新时期的治国人才,那就必须给他们予高薪,“如果人民希望自己的生活更安全,就必须把治理国家的重任交付给最杰出的人才,这些人的收入都是全国最高的几百名之一,每个月至少能赚取4万元。”⑧7(三)经济收入的减少是一个未来的时代新加坡领导人一再指出,如果是在建国初期的非常年代,要求部长和高级官员多作出牺牲,多作奉献,那是必要的,而且也是可能的。但是,在进入和平的建设年代,如果继续这样要求政府领导人,那就是很不现实的一种理想主义的做法。部长和高级官员不是为了高薪而从政,也不应该在薪酬问题上与人民讨价还价,但是,人民和政府应该把他们的薪酬提高到一个较高的水平,这样才能使他们没有后顾之忧。吴作栋说,在建国初期,李光耀等行动党的优秀人物挺身而出,他们不计较报酬,有一股为国家独立而奋斗的奉献精神。那么,在今天,“我们能否重新创造出同样的条件和环境,然后找出类似的人才来献身给新加坡的政治?我的先决假设是,这个时代已经过去。我希望,这个时代不会再回来。因为如果它再回来,我们将需要不同的一组人挺身而出,来协助解决危机和巨大的难题,他们必须牺牲自己的薪金收入.把什么薪金标准等都抛在脑后。我希望我们不需要重复这个时代所经历过的一切。”吴作栋指出.在目前这种条件下,只有处处为他人利益着想的人,才不会受私人企业界所出现的机会吸引。“但是.人民必须实际的看待这个问题,不能一味期望这些人才作出牺牲”⑨7。白皮书也指出,“薪金绝不应该是促使人们担任部长的原因。对公众利益的责任感、愿意为国家献身和参与国事决策等都是重要的。人们在从政后所作出的许多个人牺牲是无法避免的。但经济收入的牺牲却应该是减少到最小的——只要付予有潜力成为部长者接近他们在私人企业界所能赚取的薪酬。虽然我们不可能,也不必要给部长如私人企业家那样最高的薪酬,但是,如果成为部长必须要蒙受的经济牺牲太大的话,它也就成为能干的新加坡人从政的另一个障碍”⑩8。(四)公车改革导致贪污腐败新加坡新老两代领导人一直坚持这样一个观点,即薪酬过低,就不可能保持政府廉洁,吴作栋指出,“当薪酬变得不符合现实时,公共服务的诚实水平必然降低。如果薪酬过低,要保持政府的廉洁是不可能的。一个交通警察的薪金,无法养活自己和家人,他必然无法抗拒金钱的诱惑,接受贿赂,而不发传票给超速驾驶的司机,从上到下,维持清廉的公共服务,而不让它的水准降低,对新加坡是至关重要的。”1994年11月1日,国会开会辨论政府提交的薪金白皮书,吴作栋在辩论中举了国外两个因为政治家的薪金太低,而导致贪污腐败的实例,一是英国,英国的议员因为收入太低而收取公司提供的金钱,为它们进行游说工作,许多议员为了钱而兜售影响力,据统计,在615名议员中,超过200人受聘为各大公司和商业机构的国会顾问,为它们进行游说工作,一年可取得1万英镑的收入,他们的工作包括发表有利于公司的谈话,提出询问,向内阁部长进行游说等。另一个实例是美国,政府官员和国会议员为了弥补过低的收入,便尽量利用他们在任时建立起来的联络网和在公共服务部门的关系,设立游说公司、咨询公司,或著书立说,到处发表演讲等。吴作栋说,在新加坡,政治家是不允许这样做的,如果像英国和美国那样,必然影响到公共服务的素质,新加坡从这方面堵死了贪污腐败的许多漏洞。(五)为未来制订方向新加坡领导人认为,付给政府工作人员较高的薪金,从表面上看,是增加了政府的支出,但是其创造出的巨大效益却是无法用几千万元,或几亿元来衡量的,在新加坡,只有高薪才能延揽到最优秀的人才,而人才是新加坡过去、现在和将来取得成功和繁荣的最基本的保证。正如白皮书所说的“能干的政治领袖对一个好政府是非常重要的。新加坡必须从它最杰出和肯献身的公民中物色部长人才。它必须不断寻找能干和可信的男女来治理国家、动员人民,为国家的未来制订方向。如果没有这样的部长,政府的能力和廉洁就会受到损害。新加坡也就无法像以前那样,继续克服困难,为应付挑战作好准备,以开创机会。它将会因此而丧失与其它国家相比之下的重要竞争优势,而这些竞争优势使新加坡繁荣发展,并弥补了小国寡民、缺乏资源和易受侵害的弱点”119。相反,如果你不愿意提高政府工作人员的工资,这从表面上看是为人民看住了“荷包”,但是,人民却将付出更加高昂的代价,这些代价包括:公共服务的质量低劣;政府官员贪污腐败成风;政府官员不惜牺牲人民和国家的利益以换取个人的私利。吴作栋在国会为白皮书辨护时说,在新加坡大幅度调整工资之后,政府付给内阁成员的总支出约为2200万新元,人民在批准这个白皮书时,不要只考虑这个数额的多少,而要看这个政府能够为人民做些什么,“白皮书的最后考验,是我们所做的是对是错,将决定于政府是否能为公共部门和内阁争取到好人才。我们是否能保持高度的正直和高水准的能力;我们是否能为所有的新加坡人带来更加美好的生活——更多屋子、更好的屋子、更多公积金存款、更多股票;其他人又是否能为我们做得更好,换句话说,在招募好政府人才的模式上,是否有其它更好的选择?这个辨论的最后关健不是有关部长的薪金或是薪金的标准,而是有关你的孩子的前途,以及怎样物色一批能够保证你和你孩子前途的男女精英。”1210三、是否可以确定含量为6.5万元的薪酬标准?新加坡政府大幅度提高政府工作人员,尤其是部长和高级公务员的工资,在国会和人民中间引起了极大的反响,在国会讨论通过白皮书时也曾经出现过比较激烈的争论,这在新加坡是不多见的。最后,国会以61票支持、6票反对和1票弃权而批准了这个白皮书。国会中一些议员所持的不同意见主要有如下一些:(1)优厚薪金未必就能留得住人才。国会官委议员苏英认为,高薪不一定是吸引人们从政的重要因素,大部分人是秉着一分为国家服务,服务人民的使命感而从政的。把部长和高级公务员的工资提高到与私人企业界的最高工资一样会带来多方面的消极后果。(2)调整部长薪金应该将三种额外利益考虑在内。亚逸拉惹区议员陈清木认为,部长们有三种额外的利益,这是私人企业界的高薪阶层所没有的,它们包括部长们所享有的权力、威望和津贴。在调高部长们的薪金时,应该考虑这三种额外的利益,在这种情况下,我认为,把部长的基本年薪定为60.85万元或等于6种专业中最高薪4人平均主要收入的一半比较合适,而不是白皮书上说的2/3。白皮书把部长的薪金标准和6种专业中的最高4人的平均收入直接挂钩的做法,并不是很恰当。(3)部长的薪金标准应该由人民来制定。官委议员温长明指出,白皮书所建议的部长与高级公务员薪金标准不只应交由特选委员会来讨论,也应该让公民能够根据不同选择投票表决。(4)应该与西方国家进行比较。民主党议员詹时中认为,同西方国家比较,新加坡部长的薪金比澳大利亚、加拿大、英国及瑞典的总理或首相多出3～5倍。如果这些先进国家的总理或首相可以拿比我们的部长的薪金少得多的报酬,为什么我们的部长还一再要求更高的报酬。许多国人认为,总理和部长的薪酬已经太高。詹时中指出,以私人企业界4个最高收入者的收入来制定部长薪金的标准,是错误的原则。(5)新加坡的政府是世界上最贵的。工人党秘书长惹耶勒南在他发表的一篇文告中说,部长和总理的月薪3万元就足够了,3万元乘以部长的人数就是内阁的代价。新加坡的政府官员和高级公务员的薪酬一直在激增,你会发觉,新加坡政府是世界上最贵的,而新加坡只有280万人。反观美国,人口是1.6亿,英国是6000万。因为薪酬太高,新加坡政府每年的财政预算中的一大部分是属于政府行政开支。白皮书除了在国会引起激烈的争论之外,在新加坡民众之间也引起了一些波澜,这在不太关心政治的新加坡是不多见的。担任民意处理组检察委员会主席的国会议员欧进福在向国会汇报新加坡各界人士对白皮书的反映时说,民意处理组同37位社区领袖、工会领袖和专业人士对话后,儿乎所有与会者都反对或质疑白皮书中的这两个薪金标准。新加坡报界资深入士佘长年在一篇题为“内阁加薪问题大辩论”的专栏文章中这样写道:“我国内阁部长和高级文职官员的薪酬,眼下已经在世界上高居榜首。政府正在设法说服国人,薪酬还得改动,再度大跃进。”“新加坡总理薪酬比美国总统高三倍,合理不合理?无论怎么说,美国人口和经济规模比我国大得多,责任也大得多。他的手指也比较接近核按钮。美国国务卿的薪酬该不该比我国外长少四分之三?他必须处理中东、国际恐怖主义、海地、波斯尼亚等国际问题,比我国部长多得多。……我担心实行新报酬制度后,人们对我国领袖的钦佩程度会在某种程度上下降,把他们看成是在更大程度上为了钱才领导国家的人。最终这可能是更大的损失。为了反映他们有所牺牲,也许需要扣除三分之一。多数人会由于讨论的数目太大而闹糊涂。总的来说,标准太高了,也许需要采用不同的计算方式。”1311四、实行低工资制,政府官员的人民性—几点启示有一点购物常识的人都知道,衡量一件物品或服务的价钱贵与不贵,缺乏一个统一的标准,在这方面,中国民间有许多俗语很有启发意义,如“便宜没好货,好货不便宜”,“不怕不识货,就怕货比货”,“一分钱一分货”等等。看新加坡政府的高薪制是否合理,不能单纯看部长和公务员们拿了多少工资,而是应该从多方面去进行分析比较。新加坡人为他们的公仆们付出了世界上最高的工资,然而,新加坡人却为此得到了很高的报偿,包括政府为他们提供的廉价公屋,良好的生活环境,不断提高的生活素质,在亚洲仅次于日本和文莱的人均国民收人,以及政府为人民提供的各种优质服务等等。这样一比较,新加坡人就会觉得,他们给公仆们支付的高工资并不是白给的,而是真正的物有所值。正如新加坡领导人所说付给政府工作人员较高的薪金,从表面上看,是增加了政府的支出,但是其创造出的巨大效益却是无法用几千万元,或几亿元来衡量的。在一些发展中国家。经常标榜这样一个原则,即人民的政府,只能拿和人民一样的工资,只有低工资才能体现政府的人民性。这个原则,貌似有理,实则不然。从许多发展中国家长期的实践看,人民付给公仆的工资确实很低,但是人民却为此付出更高的代价。在这些实行低工资制的国家,贪污受贿、谋取各种特权和好处便成了低工资的一种虽然不合法但却合理的必然的补充。因此,