PPP项目实施过程中的法律问题课件

市场现状

法律现状

项目流程推进核心

资源配置

交易要素

项目评估

风险分担和合同设计社会投资人操作建议金融机构操作建议政府推进建议1234目录5678910一市场现状整体数据中央和地方共推PPP项目1860个，投资规模3.4万亿元。国家发改委PPP项目库1043个项目，投资规模1.97万亿元；财政部首批示范项目30个，总投资1800亿元。

第二批示范项目206个，总投资6589亿元。地方政府1.6万亿元的PPP项目，真正签约的约2100亿元，占总额的1/8。目前全国各地PPP项目仅有10%-20%左右签订合同。【显示】存在差距特点2基础设施项目热，公共服务冷国家发改委PPP项目库1043个项目中，公共服务领域的项目仅有266个，约占全部项目总量的26％。财政部首批30个PPP示范项目涉及医疗、教育、养老、环保四大需求的PPP项目仅有3个，占比仅为10％。特点2大项目热，小项目冷东部某省，158个项目的平均投资规模为21.4亿元，其中低于1亿元投资规模的项目有40个，占全部投资项目总数的25.32％，低于5000万元投资规模的项目有19个，占全部投资项目总数的12.03％；西部某省，705个项目的平均投资规模为5.56亿元，其中低于1亿元投资规模的项目有273个，占全部投资项目总数的38.72％，低于5000万元投资规模的项目有166个，占全部投资项目总数的23.55％。特点2未达预期效果（1）地方政府和社会资本追求目标错位：地方政府“穿新鞋，走老路”——形似社会资本“赚快钱”心理——回报期望未达预期效果（2）地方政府和社会资本风险分担错位政府方面推进PPP的基本想法是减轻政府债务风险企业方面则谋求通过政府回购、财政补贴等方式对风险进行兜底

（3）存在组织结构和理念缺失中央政府缺乏统一、高效的管理架构；地方政府主管部门上下不一致，协调工作难度大缺乏三大基本理念：平等、法治、契约意识项目未达预期效果的原因市场结论

【资金替代】重要资金补充，多融资组合---国内：2015年基建投资12.3万亿，国内PPP在基建融资中的占比可能不到5%

国际：PPP占基建融资比不超过15%。英国为5%-10%，加拿大则不到5%，韩国不到15%

【内容范围】投资、建设、运营、综合管理【兴趣资本】养老金、保险资金【利益回报】长期、微利

【咨询落后】创造不够二法律现状法律规范重要部门规章及规范性文件《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发【2014】60号国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知国办发【2015】42号《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资【2014】2724号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》【六部委25号令】重要部门规章及规范性文件特定领域规范性文件国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发【2014】27号）财政部、环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建【2015】90号）财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建【2015】111号）财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建【2015】29号）国家发展改革委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见（发改基础【2015】1610号）定义—特许经营第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

--《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。----【国办发[2015]42号】《关于在公用服务领域推广与政府和社会资本合作模式知道意见的通知》【提示】择优的理解：质量与效率，价格？定义--PPP政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。定义---PPP财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。【区别】概括性、开放度国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）特许经营与PPP的关系特许经营项目非经营项目PPP项目体制：混合所有制动力：经济活力直接：资金融通利益：社会公共利益【国办发[2015]42号】

…按照党中央、国务院决策部署，借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

四大目的--【国办发[2015]42号】《关于在公用服务领域推广与政府和社会资本合作模式知道意见的通知》加强和改善公共服务，形成促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场化解地方政府性债务风险引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造在新建公共服务项目中，增加使用PPP模式的比例发展目标【国办发[2015]42号】（五）基本原则。

依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

基本原则三流程推进核心政府和社会资本合作项目操作流程图

流程核心可行性研究评估与审批竞争性选择谈判与签约合同的履行四资源配置可配置资源资源收费权土地物业广告【土地综合开发】鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。--《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》【综合开发】推动实施土地综合开发。社会资本投资铁路享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策，通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益。支持盘活既有铁路用地，在符合土地利用总体规划的前提下，鼓励新建项目按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则实施土地综合开发。各地要统筹做好铁路站场及毗邻地区相关规划，及时办理用地、规划许可等手续。--《国家发展改革委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》

（发改基础【2015】1610号）交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见（交财审发〔2015〕67号）各地交通运输部门要积极协调当地人民政府优先考虑将项目沿线一定范围内的土地等可开发经营的资源作为政府投入。政府资源投入后，收入仍不能完全覆盖投资运营成本的，应通过申请财政补贴予以补偿。土地的配置【配置土地】“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”。--《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【出让方式】设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。--《物权法》第137条【问题】是否违反上位法？

土地的配置【类型】第二十条收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。转让收费公路权益的，应当依法保护投资者的合法利益。--《收费公路管理条例》【方式】第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：

（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；

（四）国家规定的其他方式。---《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）经营权【类型】收费公路项目实施PPP模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。不同的项目可根据实际情况，将各项权益通过有效打包整合提升收益能力，以促进一体化经营、提高运营效率。--《财政部、交通部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》【公共交通】公共交通基础设施项目包括公交停靠站、首末站、枢纽站、停保站及出租汽车停靠站等相关设施，可优先考虑公共交通服务提供者介入公共交通基础设施项目的建设运营，鼓励项目通过有效打包整合提升收益能力，以促进一体化经营、提高运营质量和效率--《财政部、住建部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》【问题】如何实现经营权的法律化？经营权五交易要素系列合同主体政府方社会资本方项目公司融资方承包商专业运营商保险公司专业机构34特许经营项目相关主体行业主管部门政府授权部门实施机构：有关部门或单位特许经营者【25号令】《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第九条

【项目提出部门】县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门（以下简称项目提出部门）可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。--两个发起主体第十四条

【实施机构】县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。---部门或单位第十五条

【特许经营者选择】实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。

特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。--招标特定交易主体——政府方项目实施机构国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资[2014]2724号】规定了PPP项目的实施主体：“明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。”财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》【财金[2014]113号】：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。【问题】政府、国有企业能否成为合伙型基金的普通合伙人（GP）《合伙企业法》第三条：“国有独资公司、国有企业、上市公司及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。”《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。”交易主体——社会资本方【六部委25号令】第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。第十七条实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。【财政部《PPP项目合同指南（试行）》】社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括：民营企业、国有企业、外国企业、外商投资企业但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。【问题】平台公司可否作为社会资本方？【定义】地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。【改制后的平台公司】《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42号）规定：“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。”——已改制的地方融资平台交易主体【问题】政府参股项目公司【财金[2014]113号】第23条社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。【政府参股五个有利于】有利于增强社会资本的信心有利于项目融资增信有利于灵活调节项目的运行有利于对PPP项目的监督管理有利于共担风险、共享收益政府参股的限制财金【2015】21号第25条每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

财政部《PPP项目合同指南（试行）》“项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”交易主体经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。经营性、准经营性、非经营性项目国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见国发〔2014〕60号（二）基本原则实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。融资模式【创新融资方式和渠道】（三十五）探索创新信贷服务。支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。鼓励金融机构对民间资本举办的社会事业提供融资支持。（三十七）充分发挥政策性金融机构的积极作用。在国家批准的业务范围内，加大对公共服务、生态环保、基础设施建设项目的支持力度。努力为生态环保、农林水利、中西部铁路和公路、城市基础设施等重大工程提供长期稳定、低成本的资金支持。国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见国发〔2014〕60号融资模式（三十八）鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。（三十九）支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化。【25号令】第25条县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持有关特许经营项目建设运营。融资模式

（二）加强政府投资引导。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。（四）做好综合金融服务。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。【小结】直接融资、间接融资；银行、信托、基金、保险公司《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号融资模式六项目评估政府物有所值评估财政承受能力论证可行性评估定性评价基本指标附加指标根据参照项目计算PSC值根据影子报价和实际报价计算PPP值比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值或指数，得出定量分析结论责任识别支出测算能力评估信息披露财务测算决定政府使用PPP模式的合法性与合理性。定量评价《基础设施和公用事业特许经营管理办法》【25号令】——评估内容：特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：（一）特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等；（二）相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿；（三）用户付费项目公众支付意愿和能力评估。——评估主体：项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施方案。

需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。【结论】项目发起投资人初步决策【建议】尽可能在联审环节将全部事项一并评估可行性评估49“物有所值”评价物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。【财金〔2014〕113号】财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第八条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。物有所值评估——定性评价基本指标：全生命周期整合潜力风险识别与分配绩效导向潜在竞争程度鼓励创新政府机构能力政府采购政策落实潜力附加指标：项目规模项目资产寿命项目资产种类全生命周期成本估计准确性法律和政策环境资产利用及收益融资可行性附加指标不应超过三项，评分占比不超过20%物有所值评估——定量分析PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本初始PSC值

=(建设成本−资本性收益)+(运营维护成本−第三方收入)+其他成本政府竞争优势：政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费风险承担成本确定方法：概率法、比例法、蒙特卡罗模拟。概率法下风险承担成本=∑(某情景风险后果值×某情景发生概率)。比例法下风险承担成本=项目建设运营成本×风险承担比例。（通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的20%,可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为70%-85%。）项目识别、准备阶段：PPPs值=影子报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本政府建设运营成本=(政府建设成本−资本性收益)+(政府运营维护成本−第三方收入)+其他成本政府运营维护成本=(社会资本建设成本−社会资本额资本性收益+社会资本运营维护成本−第三方收入+社会资本其他成本)×(+合理利润率)政府自留风险承担成本：政府因承担法律、政策等自留风险所支出的成本项目采购阶段：PPPa值=实际报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本物有所值量值=PSC值−PPP值定量分析结果物有所值指数=(PSC值−PPP值)÷PSC值×100%物有所值量值和指数为正的，说明项目适宜采用PPP模式，否则不宜采用PPP模式。物有所值量值和指数越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。物有所值评估——定量分析53【财金[2015]21号】-分析方法：（第四条）

财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。-论证结论：分为“通过论证”和“未通过论证”“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。-论证主体：（第六条）

各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。财政承受能力论证54【财金[2015]21号】《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知

--第25条每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。---第24条

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

财政承受能力论证七风险分担和合同设计【三原则】风险控制能力原则、对价原则、合理原则【财金〔2014〕113号】按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。【25号令】第21条政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。

最低需求：是指提供公共产品或服务的社会最低需求条件，如流量风险分担57特许经营者采购【25号令】第15条实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。【财金【2014】113号】项目采购应根据《政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

竞争性磋商：财政部首次依法创新的采购方式核心内容：“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式。与竞争性谈判的区别：在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用“综合评分法”；竞争性谈判采用“最低价成交”。【25号令】特许经营协议应当主要包括以下内容：（一）项目名称、内容；（二）特许经营方式、区域、范围和期限；（三）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；（四）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；（五）设施权属，以及相应的维护和更新改造；（六）监测评估；（七）投融资期限和方式；（八）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；（九）履约担保；（十）特许经营期内的风险分担；（十一）政府承诺和保障；（十二）应急预案和临时接管预案；（十三）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；（十四）变更、提前终止及补偿；（十五）违约责任；（十六）争议解决方式；（十七）需要明确的其他事项。【缺少】授权、前期工作与条件、批准与许可、单方解除权、特别权限、排他性、保密、附件等合同条款合同核心条款前期工作与条件1、工作界面与周边2、前期工作职责3、前期工作进度计划4、前期配合与协调5、许可6、其他必须具备的条件合同核心条款项目的融资增信融资方权利

融资方的主债权和担保债权的具体内容；

融资方的介入权再融资

再融资应增加项目收益且不影响项目的实施；

签署再融资协议前须经过政府的批准等条件合同核心条款项目的建设条款

项目建设条款通常会包括设计和建设两部分内容：1.项目建设要求：标准、时间等2.项目建设责任：通常由项目公司负责按照合同约定的要求和时间完成项目的建设并开始运营，该责任不因项目建设已部分或全部由项目公司分包给施工单位或承包商实施而豁免或解除。3.政府方对项目建设的监督和介入：(1)定期获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料;(2)在不影响项目正常施工的前提下进场检查和测试;(3)对建设承包商的选择进行有限的监控(例如设定资质要求等);(4)在特定情形下，介入项目的建设工作等。合同核心条款项目的运营条款

通常包括开始运营的时间和条件、运营期间的权利与义务以及政府方和公众对项目运营的监督等内容。具体包括：1.开始运营：项目开始运营意味着可以开始提供公共产品或服务，这对于一些对时间要求较高的特殊项目尤为重要。如奥运会场馆。2.开始运营的条件：a一般条件；b包括试运营期的条件安排。3.维护条款：主要包括：项目维护义务和责任维护方案和手册计划外的维护政府方对项目维护的监督和介入合同核心条款付费机制条款

付费机制关系PPP项目的风险分配和收益回报，是PPP项目合同中的核心条款。常见的付费机制主要有：政府付费使用者付费可行性缺口补助：包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。【影响】项目产出是否可计量；适当的激励；灵活性（调价、变更）；付费可融资性；财政承受能力——设置唯一性条款和超额利润限制机制。合同核心条款政府承诺条款实践中较为常见的政府承诺如下：（一）付费或补助（最低采购量、照付不议）（二）负责或协助获取项目相关土地权利（三）提供相关连接设施（建设部分项目配套设施，完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接。例如，在一些电力项目中，除了电厂建设本身，还需要建设输电线路以及其他辅助连接设施用以实现上网或并网发电，这部分连接设施有可能由政府方建设或者由双方共同建设。）（四）办理有关政府审批手续（五）防止不必要的竞争性项目：唯一性条款（政府承诺在一定年限内、在PPP项目附近一定区域不会修建另一条具有竞争性的公路)。合同核心条款政府常见违约事件：未按合同约定向项目公司付费或提供补助达到一定期限或金额的；违反合同约定转让PPP项目合同项下义务；发生政府方可控的对项目设施或项目公司股份的征收或征用的(是指因政府方导致的或在政府方控制下的征收或征用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，则可以视为政治不可抗力)；发生政府方可控的法律变更导致PPP项目合同无法继续履行的；其他违反PPP项目合同项下义务，并导致项目公司无法履行合同的情形。合同核心条款项目公司常见违约事件：项目公司破产或资不抵债的；项目公司未在约定时间内实现约定的建设进度或项目完工、或开始运营，且逾期超过一定期限的；项目公司未按照规定的要求和标准提供产品或服务，情节严重或造成严重后果的；项目公司违反合同约定的股权变更限制的；未按合同约定为PPP项目或相关资产购买保险的。提前终止的事由：1.政府方违约事件——发生政府方违约事件，政府方在一定期限内未能补救的，项目公司可根据合同约定主张终止PPP项目合同;2.项目公司违约事件——发生项目公司违约事件，项目公司和融资方或融资方指定的第三方均未能在规定的期限内对该违约进行补救的，政府方可根据合同约定主张终止PPP项目合同3.政府方选择终止——政府方在项目期限内任意时间可主张终止PPP项目合同;补偿--应当限制：公共产品或服务已经不合适或者不再需要，或者影响公共安全和公共利益4.不可抗力事件——发生不可抗力事件持续或累计达到一定期限，任何一方可主张终止PPP项目合同。合同核心条款合同核心条款项目的移交条款

是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。主要包括：移交范围移交的条件和标准移交程序转让风险转移69【问题】民事合同还是行政合同【2015行政诉讼解释】2015年5月1日执行第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋