市场失灵、政府失灵与农业科研成绩的关系

市场失灵、政府失灵与农业科研成绩的关系

解决三个农业问题的重要途径是提高农业科技对农业的贡献率。这需要提高农业科技经费的使用效益,其前提是改革农研体制,健全市场规则、规范市场秩序、确保市场对农研资源配置的基础性作用。一、整合各方资源,优化农研体系从多头管理向成立跨部门的国家农研委员会转变。全国一盘棋,按照有利于资源优化配置、人才培养与使用、突出特色、发挥优势的原则,通过“并、转、建、撤”的整合、改革、改造和改建,解决国有科技力量分散、课题小、重复、农研资源浪费的问题,逐步建立以重点农研机构和涉农大学为主体、力量集中、机构精干、结构优化、布局合理、功能互补、竞争合作、官研学产中(介)联系紧密、相互配套、相互促进、效益优化的农研体系。农研主体创新。按照其社会效益的大小,农研院所可以分为公益性与应用性二类。前者是非赢利组织,后者是企业。公益性院所从事业单位向非营利性、自治性的组织转变。二、政府和市场的失灵科研机构分公益类和应用开发类二大类。历经20多年的探索,最终把农业科研性质重新定位为“公益性”,并已形成共识。很多国家都把农业科研作为政府保护的对象。农业高新技术成果因自身科技含量高、技术商品化难度大、保密性差等特点,以及国家相关配套政策还不完善,许多经营性高科技成果交给企业开发的效果普遍较差,不仅科研院所回报率低,而且往往导致科技成果夭折。公益性农研院所转变为企业是不成功的。长期以来,农民无偿或低偿地使用农研成果,为增加农产品供给提供了强有力的支撑。“市场失灵”和市场机制缺陷造成的收入分配不公,都需要政府介入。但是“政府失灵”。公共选择理论认为,面对社会成员不同的偏好和不同的利益集团的压力,政府不可能计算出社会福利函数的最优解;政府的工作人员和其它人一样,都是“经济人”,由他们组成的政府自然要把个人利益带进政府决策中。在市场失灵和政府失灵双重困扰下,非营利组织被当作除市场和政府之外,解决一些重大社会经济发展问题的第三种可供选择的解决方式。与“市场失灵”、“政府失灵”理论相比,汉斯曼用企业所有权理论解释非营利组织的理论(合约失灵理论,contractfailuretheory)影响较大。他认为,当与某类客户相联系的市场交易成本和所有权成本都非常高的时候,最有效率的安排可能是不让任何人取得企业的所有权,而是把企业塑造成一个无所有人的或非营利性的机构。萨拉蒙认为,通过第三方机构来实施政府功能,政府与第三方分享在公共基金支出和公共权威运用上的处理权。政府更多的是充任福利项目管理者,而把相当程度的处理权留给非政府部门。政府既为公共福利提供更多的资金;又避免出现庞大的政府官僚机构。在萨拉蒙看来,在政府失灵和合约失灵理论中,非盈利组织往往被视为在政府和市场失灵之后的辅助性衍生物,是由于政府局限而产生的公共物品生产的替代物(品)。美国学者伯顿·韦斯布罗德提出的“政府失灵和市场失灵”理论。韦斯布罗德认为,政府、市场和社会组织在满足个人的需求方面存在相互替代性。正是政府和市场在提供公共物品方面的局限性,导致了对社会组织的功能需求,这是社会组织存在的主要原因。他的思维逻辑:个人的需求是异质性的,而政府对于公共物品的提供是倾向于多数选民的偏好的,这就必然导致一部分人对公共物品的需求得不到满足,这些不满意的个人一般可以有如下几种替代性选择:一是移民;二是形成较低层次的政府;三是求助于市场;四是求助于社会组织。由于迁移成本的不确定性、政府的有限福利责任以及由于公共物品的供给连带性和排除他人消费的不可能性而导致市场的无效率,这些替代性选择都不足以完全满足不同消费者的需求。这就意味着社会组织作为政府之外的公共物品的提供者有存在的功能需求,其提供公共物品的数量取决于公共部门能够满足选民多样性需求的程度,以及选民需求的差异性程度。政府和非盈利院所的分工:政府提供资金,后者配送服务。合作模式有两种:一种是“合作卖者”的模式,后者仅仅是政府项目管理的代理人,拥有较少的处理权或讨价还价权。另一种是“合作伙伴关系”的模式,后者拥有大量的自治和决策权,在项目管理上更有发言权。科技商品或服务由非营利组织来提供,生产者的欺诈行为就会少得多。这是因为非营利组织受到“非分配约束”,在提供存在信息不对称的商品和服务时,虽然有能力提高价格或降低产品质量,而且不用担心消费者的报复,但他们仍然不会去损害消费者的利益,因为他们所获得的利润不能参与分配。这在很大程度上抑制了生产者实施机会主义行为的动机,从而维护了消费者的利益。我国的政府失灵包括政府在不断满足农业发展过程中所需要的农研等物品和服务严重不足。发展非盈利院所,目的是提高农研产品的质量,提高政府科技投资的效率。我国非盈利院所发展的目标是混合模式,在这种混合模式中,其功能是提高政府科技服务的质量。我国政府和非盈利院所的目标一致性,使二者将互相支持,协调发展。科技非政府组织大致可分为五类:(1)专业性学会、研究会;(2)行业科协和综合性科协;(3)教育、科研等非营利性大学、科研院所;(4)生产力促进中心等中介机构;(5)自然科学基金和社会科学基金等。非盈利院所的原则:维护社会公平;“不以营利为目的”。非盈利组织虽弘扬科研人员的奉献精神,但仍然要按个人的贡献分配,多劳多得。根据国际非盈利组织的发展趋势,非盈利院所应该有合理利润,以引进和留住人才。但是要限制股金分红额。自主、民主管理,发挥本院所专长,院所之间结成相互需求、互为市场的功能性联系,以推动共同成长。把非盈利院所的资金筹集和使用分开,按照专业化分工进行专业化协作,就会形成理想的机制性功能结构。通过国内外、省市内外的院所合作与联合,优化配置科技资源,提高科研竞争力和效益。引入合理、有效的课题全成本核算机制。资助方、受助方和科研人员都要按照最小成本和最大效益原则,加强对研发成本的控制。非盈利院所的配套条件:加大财政投入。由于我国捐资助研的体制不完善,缺乏专门为非营利院所服务的筹资组织,使得一些组织或个人的捐款愿望无从实施,导致非营利院所资金不足。这就需要增加财政投入,政府从非营利院所那里购买公共服务。建立农研基金会,解决资金不足的问题。农村科技基金会应该具有三点特性:一是在资金运用上不受来自任何部门的强制干预;二是通过自身公正、透明、高效的工作,树立可信度,培育稳定的资金来源;三是着重提高科技产品质量,赢得社会认可;四是接受法律、和舆论的严格监督。非盈利院所经费来源必须以国家投入为主,以募集资金为辅。在院所初创时期,政府应给予更多的投入;资金使用以政府监督、公众、媒介舆论监督为主,内部自律为辅。要向主管部门或单位和科技行政管理部门报送年度工作报告,接受业绩考核。科技行政管理部门应会同财政等有关部门对非营利科研机构的运行绩效定期进行评估考核。法制有力、扬善抑恶,使更多的人投入慈善事业。制定《遗产法》和《捐赠法》,后者规定,当捐款人经济条件恶化时,财政和社会按照捐款的规模,给予回报性补助,保证捐款人的合法利益和基本生存条件,诱导人们更多的捐款;《国有资产法》使国有资产不流失,鼓励人们向国有的非盈利院所捐款。三、农研所的法人治理。我国现行的法律分建设责任政府、服务政府和法治政府,制定和实施科技法规,创造科技发展的公平、公正的市场环境。在转变政府职能的过程中,逐步建立政府指导农研市场、市场引导院所的体制。政府对院所从直接管理转向间接管理,从微观管理转向宏观管理,从事无巨细的指令性、分配性行政转向指导性、服务性行政。实现有限行政、依法行政和依法管理,不是用行政审批来决定院所的设置,而是用“院所设置法”来规范院所的生死存亡;不是批课题拨经费,而是依据“农业科研法”来分配项目、奖励科研成果;不是垄断学科评价和质量评估,而是依据“科技质量法”,开展社会评估和市场评估。凡是能够放下的权利,政府都要还给院所,充分发挥农业院所的主观能动性。院所要摸索适合本单位、本学科科技的管理办法。政府通过项目配置引导院所服务于国家的战略目标,学科设置突出前瞻性、交叉性、高起点,根据学科发展进行动态调整。坚持社会利益最大化原则,先进齐全的设备等资源配置倾斜于优势学科;强化成果管理理念,促进院所间学术交流,建立和完善成果的共享平台,促进先进设备、信息等科技资源的共享,促进成果的社会应用。部分国有的科技机构可委托给大学、企业或非营利组织代为运营,农研院所的内部事务接受政府依法监督和检查。应用性院所从事业单位向现代院所制度转变。科技院所法人治理的基础是所有权与管理权相分离,政府、社会组织、企业、个人(知识产权所有者),作为科技院所的出资者,拥有其所有权。由出资方代表、专家代表组成的董事会或理事会是院所的最高决策机构,负责确定院所的组织章程、宗旨、发展方向、发展战略、规划和财务收支计划,面向社会选聘院(所)长。院(所)长负责科技业务和日常管理工作,对董事会负责;院(所)学术委员会决定学科设置、课题设置、科技人员组成和科技方案及其实施。第一,建立一整套科学的组织制度安排规范企业领导行为,股东大会、董事会、监事会、经理层依法行使职权,相互依存,相互制衡,各司其职,各负其责。建立独立董事制度。第二,建立“法治”,按照科学的治理结构管理公司。股东大会、董事会、监事会、经理层都要按照公司法、公司章程及相应的议事规则行使权力和承担责任。第三,建立一整套规范的激励、监督、制衡机制,激励代理人和广大职工,同时使公司内部的监督、制衡机制与院所的监督、制衡机制相结合,形成有序运作。对企业高层管理者与技术创新者的激励,主要采取与绩效挂钩的薪酬制度,其薪酬应包括基薪、岗位工资、年终奖、期权期股、职务消费以及福利补贴等。第四,健全监事会,强化监督机制;建立和完善对公司董事会和经理层的监督评价体系;实行公司会计由股东单位委派与轮岗制度;实行严格的内部审计制度;建立企业安全预警评价体系。四、建立项目考评、评估体系和奖励机制从“小范围”转向“大市场”和“大社会”分配项目。坚持经济效益和社会效益最大化原则,构建切实可行、公开公平、清晰规范、客观公正、招标竞标、择优委托的评审项目制度,构建非政府的社会评估、市场评估等中介评估评审制度,构建与国际评价方法和标准一致的项目分配、评审和人才绩效考核指标体系。重大项目实行首席专家负责制,将更多的控制权给予科技产出影响最大而又最难监督的专家和研究团体,要其承担相应风险(即成功的荣誉和失败的惩罚)。适当使用“集体惩罚”机制和问责制度。集体惩罚可以迫使组织内部的精英成员更多地采取合作态度。从项目经费制向项目前部分划拨与项目中、项目后奖励结合的经费投入制度转变。根据具体情况,把部分项目经费改变成为奖励基金。凡是取得成果者,即获得奖励。五、充分利用科研平台,培养农村专业人才重视引进外资和人才,加强农研机构与国外农研机构的合作与交流,通过对一些重大科技项目的共同研发,解决资金不足、人才不足和创新不足的问题。从传统的人事管理向人才资源是第一资源的战略思想转变。发现、培养造就、凝聚、使用数以万计的科研、推广、经营、服务、管理等人才组成的农研队伍。进一步提高科技人员的待遇,吸引优秀人才从事农研,充分发挥他们的积极性。公益型科技院所的科技人员应确认公务员身份,构建有效的内部动力机制、激励机制。按照成果和课题的完成质量和社会效益、科技创新程度对科技人员实行激励措施。合理配置人员,制定实施合同聘任制,能者上、庸者下,优胜劣汰,形成开放流动、竞争高效、自由探索、鼓励创新的研究氛围,使科技机构始终保持活力,多快好省地出成果。提高涉农专业研究生质量。政策倾斜,投入支持,条件改善,制度保障,培养农研领军人物。鼓励农研机构以自己的科研成果通过股份制或利用信贷资金等形式,兴办科技企业,促进科技成果产业化,走自我发展之路。六、建立“农研法”,确保科技财产获得个实施世界最严厉的保护知识产权措施,以保护发明者、持有者的权益。重新修订或制订有关法律法