论无可供执行财产案件的执行与管理

论无可供执行财产案件的执行与管理

“执行困难”是当前执行工作要注重解决的问题。“执行困难”的原因有很多，包括外部、客观、内部和主观的原因。就外部因素而言,社会诚信缺失,法治水平不高,被执行人自动履行率偏低,无财产可供执行等是导致大量案件无法执行到位的主要原因,其中,被执行人经济情况恶化等因素导致其缺乏可供执行财产的情况又较为普遍。因此,执行法院往往穷尽了财产调查措施,但由于被执行人客观上缺乏履行能力,债权人的权益依然难以得到实现。虽然这种执行不能并非是执行法院主观上执行不力造成的,但是由于现行法律法规不完善,这类案件长期悬挂,无法从程序上给当事人一个说法,导致当事人和社会公众对执行工作产生怀疑,误以为是执行法院久拖不执造成了“执行难”。因此,为了规范无可供执行财产案件的执行和管理工作,提高执行公信力和司法权威,提升当事人和社会公众对执行工作的认同感,广西高院在广泛学习、总结经验的基础上探索出一条有无可供执行财产案件分类管理的新路径,并完善了无可供执行财产案件的工作程序和管理流程,实现了“执行工作管得住、案件底数清、法官责任明、社会评价好”的效果。一、可以执行的财产事件分类机制是否有改革的动力和价值(一)建立和完善财产案件分类管理机制如前所述,在现行法律法规不完善的情况下,大量客观上执行不能的案件无法退出执行程序,导致执行案件积压,当事人对执行工作不满,社会公众对法院执行工作评价不高。要解决这一难题,就必须遵循执行工作规律、坚持实事求是的原则,在调查研究执行工作实际的基础上,建立和完善有无可供执行财产案件分类管理机制,规范执行、科学管理。通过把有无财产案件的执行、分流过程都向当事人公开,向社会公开,不但满足了当事人和社会公众的知情权,消除当事人对执行工作的误解和怀疑,引导当事人和社会舆论公正、客观地评价执行工作,而且还能有效地引入外部监督,使执行工作更公开、阳光、透明,更能及时回应人民群众的诉求,促进文明、理性的社会主义法治建设。(二)推动执行法规和制度创新是破解社会问题的路径分析为大局服务,为人民司法是人民法院执行工作永恒的主题,有无财产案件分类管理和运行机制是及时回应新时期人民群众对执行工作新需求、新期待的重要举措。在当前社会转型时期,被动型的司法理念已经无法解决诸多的社会问题,能动司法已经成为完成司法时代使命的必然选择。尤其是在执行法律法规还不健全的情况下,人民法院肩负社会管理创新的重要任务,只有立足本土实践,勇于探索,敢于制度创新,才能破解“执行难”的颈瓶。同时,能动司法的理念与执行权双重属性的理论通说也具有内在的契合,执行权兼具司法权的被动审慎与行政权的主动积极,执行权规范运行的内在需求也要求人民法院以积极的态势推进执行工作机制的整体创新,加强执行案件管理,实现科学管理、规范管理、严格管理、精细管理,形成与审判管理、队伍管理、司法政务事务管理等相互衔接、运转有序、科学高效的司法管理新机制。(三)执行财产机制的建立有助于解决财产执行与在我国具体的工公正与效率都是执行程序追求的内在价值,建立有无可供执行财产案件管理机制并不是片面地取舍公正抑或效率,而是在更广泛、更坚实的基础上平衡二者的价值诉求。无可供执行财产案件管理机制的建立,一方面能极大地提高执行的效率,解决此类案件久拖不决,没有回应、没有后续的被动局面;另一方面能有效地节约司法资源,把有限的人力、物力、财力和精力从大量的、客观上无法继续执行的案件中解放出来,实现执行力量的优化配置,最终能把有限的司法资源投入到更多、更迫切需要解决的问题上,在更宽、更广的维度实现社会正义、保障司法公平。(四)细化责任,强化监督执行法律法规不健全,执行权就同时存在着被滥用和被懈怠行使这两种可能。通过把财产类执行实施案件分类规范管理,对有财产的案件和无财产的案件分别设计不同的管理节点,明确不同的办理步骤,细化要求,强化责任,全程公开,完善考评,整个执行的流程就处于内部和外部双重有效监督之下。执行工作实现“看得见、摸得着,听得到,管得住”,滥用执行权自然就没有了空间,消极执行自然也就无处遁形,执行权运行的整个过程都受到及时、到位的规制,有效地清除了执行腐败滋生的土壤。二、广西法院财产案件分类机制的建立(一)统一管理办法,统一律例建章立制,为有无财产案件分类管理提供制度依据是实行分类管理的基础。广西高院在总结多年探索和实践经验的基础上,广泛借鉴和吸收区外的各种做法,经过反复的论证和征求意见,形成了《广西壮族自治区高级人民法院无可供执行财产案件管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》),并下发《广西壮族自治区高级人民法院关于进一步加强有无财产执行案件分类管理的通知》、《2014年广西执行工作绩效考评标准》(以下简称《考评标准》),统一全区法院对有无可供执行财产案件的认识、管理和考评标准,为分类管理提供了坚实的制度依据和基础。(二)把立案后的财产调查结果区分成有财产、无财产案件为了扎实推进有无财产案件分类管理机制,广西高院在广西执行指挥数据信息管理系统中创设了有无财产案件分流管理流程,详见图一:由上图可见,有财案件和无财案件的分流是从财产调查结果出来后才开始的,这是根据金钱给付类执行实施案件的特点设置的。这两类案件从立案到财产调查的环节都是相同的,都要经过立案、案件移送、分案、财产调查的节点,一直到财产调查结果出来之后,才能根据调查结果区分出有财产、无财产案件,才能分别走不同的处理流程,才能进行分类管理。这样的设计既符合审执分立的原则,也契合执行实施案件的办理程序。因为有无财产案件并不是在立案之时就能区分出来,立案只审查案件是否符合立案执行条件,而不进行财产调查,如果在立案的时候就能做出有无财产的区分,那是不符合执行工作实际的。过去,在执结率、执行标的到位率的压力之下,不少法院先调查后立案,查到有财产、能执行、能和解才立案,没有财产、不能和解的就不立案,这种做法实际上是先执后立,既违背了执行工作规律,也使得相关统计数据失实,也导致大量执行案件体外循环。广西高院创设的有无财产案件分类管理流程有效地克服、避免了这些不规范、不合理的做法,使这两类案件的立、执、结都在科学、规范的程序中运行,达到有效的分类管理。(三)无可供执行财产案件采用《考评标准》在旧的绩效考评指标体系下,执结率和执行标的到位率成为考评一切执行实施案件的硬指标,因此催生了先执后立、虚报结案方式、不规范结案、数据失实、信息失真等等各种问题。这些问题年年提、年年查,但都没能彻底解决。为了把有无财产案件的分类管理真正落到实处,广西高院协调审判管理、研究室等部门,深入调研,认真研究新的考评机制和标准,为有无财产案件的分类管理建立客观公正、科学具体的绩效考评标准,切实激励并引导案件分类的执行与管理工作落到实处。《考评标准》对无可供执行财产案件与有可供执行财产案件实行分开考评,并新设了考评指标,细化了考评标准和分值。对有财产案件重点考评其执结率、实际执行率、执行标的到位率等指标;对无财产案件不再考评案件执结率、执行到位率,而是针对这类案件的特点,从程序是否完备、合法,案件质量是否过硬的方面,重点考核程序规范率、当事人满意度,以及异议复议成立率。对上述考评的节点,《考评标准》制定了更细的考评指标,加大了考评的分值,只有按程序、按节点、按要求,走完有无财产案件的流程,依法公平公正办理,才能符合考评标准,如果没有严格遵守案件办理流程,录入不规范,都会被扣掉相应的分值。通过这一完善的考评机制,切实调动了各地法院规范执行、分类管理的责任感和积极性,使分类管理落到实处。三、广西法院财产案件分类机制的特点和亮点(一)无可供执行财产案件的救济《管理办法》对什么是无可供执行财产、什么是无财产可供执行案件、哪些属于无可供执行财产案件、哪些案件可参照无可供执行财产案件进行管理、哪些案件不属于无可供执行财产案件做出了清晰的界定。明确无可供执行的财产并不是无任何财产,而是“除法律或司法解释规定的被执行人及其所抚养家属生活必需的房屋、生活用品、生活费用或者其他不得查封、扣押、冻结的财产外,被执行人没有其他财产”。《管理办法》把无可供执行财产案件定义为进入执行程序后,在法律规定的期限内,被执行人未申报可供执行财产或申报无财产,或者申请执行人未提供可供执行的财产或者提供的被执行人财产不足以清偿案件全部债务,且执行法院按照本办法穷尽财产调查措施后查证被执行人确无可供执行的财产,依法应裁定终结本次执行程序的金钱给付案件。除了对典型的无可供执行财产案件作出规定外,《管理办法》还规定了4种可以参照无财产案件裁定终结执行的情形,即被执行人的财产无法拍卖变卖,或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍,申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债,经人民法院穷尽财产调查措施,被执行人确无其他财产可供执行的;作为被执行人的企业法人被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业后既无财产可供执行,又无义务承受人,也没有能够依法追加变更执行主体的;经人民法院穷尽财产调查措施,被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行,当事人达成分期履行和解协议的;被执行人可供执行财产执行完毕后仍未能清偿全部债务,申请执行人未书面同意放弃剩余债权,但在法律规定的期限内被执行人未申报可供执行财产,申请执行人未提供或无法提供被执行人可供执行财产线索,且执行法院按照本办法穷尽财产调查措施后查证被执行人确无可供执行财产清偿剩余债务的。此外,《管理办法》还从反面将以下两种情形作出了规定。被执行人下落不明但有财产可供执行的,不应认定为无可供执行财产案件,执行法院可以直接对其财产采取强制措施;被执行人为国家机关、事业单位等财政拨款单位的案件,不应认定为无可供执行财产案件。这样,就明晰了无可供执行财产案件的内涵、外延、范围以及界限,有利于统一认识、理解和操作。(二)财产查询及决定办理如前所述,执行法院如果经过财产调查阶段的“四查”、“两查”,查实被执行人确实没有可供执行财产的,案件就依照流程进入无财产案件的专项管理流程,详见图二:由上图可见,进入无财产案件专项管理流程的第一个节点是告知,即要将“四查”、“两查”,查实无可供执行财产的结果和法律后果告知当事人,如果当事人有异议的还要听证,恢复调查,完成这一环节之后,才能进入合议、提交审批、作出终本裁定的节点。同时,还必须作出失信被执行人、限制高消费的决定,并将裁定和决定同时送达当事人,当事人有权利提出异议复议:如果其理由不成立,终本案件就进入无财产案件的专项管理阶段,在结案一年内电脑系统每个季度自动查询,并将结果告知当事人;如发现被执行人有财产,依当事人申请或执行法院依职权恢复执行。数据信息管理系统对上述节点进行严格控制,每一个步骤和环节没有完成到位,就无法进入下一个环节和节点,整个案件办理流程实现无缝对接,监管到位,有效防止执行权滥用和消极执行(三)财产调查和错误救济制度1.精细管理。严格时限,列明财产调查的范围和措施,规定执行机构应于收到案件之日起3日内指定执行员,向申请执行人发出财产举证通知书,向被执行人发出限期申报财产;执行法院应在30日完成“四查”或“两查”,查明被执行人财产状况。对合议、结案、送达、归档、救济与救助、恢复执行、后续动态管理等环节都作出细致规定,明确结案裁定的法律依据、必须载明的内容,结案同时必须采取的措施,归档必须具备的条件等等。2.强化职责。在财产调查阶段,强化执行法院财产调查的职责,规定执行法院必须履行依职权调查财产的职责,设置财产调查结果的异议、听证、恢复调查程序。执行法院不能以被执行人未申报可供执行财产或申报无财产,或者申请执行人未提供被执行人可供执行财产或提供的被执行人财产不足以清偿案件全部债务为由,不履行依职权调查财产的职责。查实财产情况之后,执行法院必须告知申请执行人财产调查结果和法律后果,申请执行人有异议的,执行法院还应组织听证,甚至要重新启动财产调查程序。在结案阶段,强化了合议庭合议和领导审批的职责,增强执行法院惩戒被执行人的执法力度。实行合议制+审批制,明确规定此类案件必须经过合议庭讨论决定,不能由执行员一个人说了算,必须制作结案审批表呈报审批。规定执行法院在结案的同时,必须对被执行人采取在媒体公布失信名单、限制高消费、在征信系统记录等措施。案件归档进入后期的动态管理,执行法院应当在结案的第一年内每三个月通过执行司法查控系统查询被执行人财产状况,并将查询结果反馈申请执行人。这些规定强化了执行法院的职责,防止对无财产案件认定和处理的随意性,有效地保护当事人的合法权益。3.救济充分。在制度设计方面,对当事人予以充分救济的理念和规定贯穿案件处理流程的始终。当事人不但可以在财产调查阶段对调查结果提出异议,还可以依法要求听证和重新调查;在终本裁定送达以后,当事人还可以再提出异议、复议,可以申请司法救助;结案之后1年内,当事人还可以得到系统每季度自动反馈的财产查询信息。在措施落实方面,有无财产案件办理的每个节点在系统形成后,自动导入执行日志当中,通过手机短息、触摸屏、语音查询、互联网等多种渠道向当事人公开,实现“看得见、听得到、摸得着”,当事人的实体和程序权利得到切实的保障。四、机制运行成效实行有无可财产分类管理后,广西《全区法院执行运行态势分析》2014年第一季度的数字表明,各类执行案件收案率、执结率、结案均衡度、执行到位率同比明显上升,长期超执行期限未执结指数、执行异议成立率、执行复议改撤率、申诉信访率同比下降,说明该机制运行已初显成效。(一)执行法院的管理、事件的基本数量和执行的质量效率显著提高1.无可供执行财产案件管理难过去,为了提高执结率,有的法院采取“先结后立”的做法,结一件就立一件,不能结的案件就不立案;而有的法院对被执行人有财产的执行申请才立案,对没有提供财产线索的申请采取执行备案登记或发放债权凭证等做法进行体外循环,不予立案,久而久之形成大量“口袋案”。这些不规范的作法导致执行数据信息虚高、“执行立案难”,案件底数不清。实行有无财产案件分类管理后,由于分类管理为无可供执行财产案件提供了程序出口,无可供执行财产案件不需要遮遮掩掩体外循环,不需要藏着掖着放在口袋,而是光明正大的走进程序,全程规范办理。因此,全区执行案件数大幅攀升,从2014年的相关数据来看,2014年第一季度广西法院受理各类执行案件16751件,比去年同期增长5955件,增长率达55%。执行立案难问题也得到了解决,体外循环和口袋案也被消除了,所有执行案件都纳入了规范管理流程,案件底数清清楚楚,不需要在统计数据上再做文章。2.执行质效的提升过去,由于缺乏无可供执行财产案件管理规范,一方面,在有无财产的认定方面存在较大的随意性,执行管理和监督缺位,执行权被滥用和怠于行使的情况都时有发生;另一方面,大量无财产案件无法及时退出程序,长久积压,严重影响了执行的质效。依照《管理办法》实行有无财产案件分类管理之后,一方面,无可供执行财产案件认定的标准、方法和步骤都得到了明确的规定,金钱类的执行实施案件都“能进能出,进退自如”,能够依照法律的规定及时立、结,实现执行流程的良性循环;另一方面,执行数据信息管理系统全程对有无财产的执行、分类、管理进行全程规范和监控,革除了违规执行和消极执行的生存空间,执行质效得到有效的保障和提升。因此,从2014年与去年同期比对的数据来看,2014年第一季度全区各类执行案件的执结率和均衡度都有良好表现,执结率为52.63%,同比提高11.39个百分点,结案均衡度为55.43(此指标无计量单位),同比提高18.27,正常期限内执结率97.23%,同比上升了10.12个百分点,长期超执行期限未执结指数5.42,同比减少了4.95。另外,从总体执行质效来看,在收案数和结案数均大幅上升的情况下,执行案件执行异议成立率、执行复议改撤率、申诉信访率均有不同程度的下降。2014年第一季度的执行异议成立率为1.95%,比去年同期降低了3.82个百分点;2014年第一季度的执行复议改撤率为0.27%,比去年同期降低了3.19个百分点;申诉信访率低至2.04%,同比下降了5.47个百分点。这也充分说明了在执行案件数量日益增长,执行工作日益繁重的情形下,执行质效仍然有显著提高。(二)执法工作的成效。在整个法律由于《管理办法》以及配套的执行案件管理流程明确了无财产案件的认定标准、程序、要求以及时限,因此,执行法官的职责明确,工作有章可循,执行权只能在规范的限度内运行,执行质量、效率、工作总量等全部都体现在执行数据信息系统之中,为科学考评执行法官工作的实绩和业绩提供了客观、明晰的依据。实践证明,这一做法大大地强化了执行法官的履职责任心,激发了执行法官的工作积极性。调研组实地走访了6个具有代表性的地区法院,以召开座谈会的形式与一线执行法官进行深入交流,了解其对该制度的认同情况。通过交谈,我们了解到,68名执行一线法官中,有67人认为该制度能够明确工作职责;65人认为该制度能够客观反映法官的工作量;有58人则认为有利于防止消极执行。调查结果也进一步表明,该制度实施后,绝大多数的执行法官,对有无财产案件进行分类管理、分类考评对规范执行工作的促进作用,是持肯定态度的。(三)提高了对法院执行工作的满意度有无财产案件分类管理全程向当事人公开,让当事人对有无财产的调查程序、调查结果、分类管理等整个过程清清楚楚、明明白白,提高了当事人对执行结果的可预测性,促使当事人意识到即使是无可供执行财产案件,执行法官也是严格职责、依法认定,从而化解了当事人对法院的不信任情绪,提高了对法院执行工作的满意度。从调研组随机发放调查问卷的统计结果来看,1在接受问卷调查的256人中,有91%的申请执行人认为能够通过司法公开平台了解到法院有无财产案件分类管理制度;约占90%的人认为对有无财产案件进行分类管理是科学的;有171人,约占87.8%则认为法官在认定案件为无财产案件时穷尽了查询措施;高达99.5%人表示法院在作出终结本次执行程序的裁定后,对被执行人采取了在媒体上公布失信名单、限制高消费等强制措施;98.5%的受访人对法官办理案件的各项程序表示满意。此外,绝大多数的申请执行人对有无财产分类管理制度表示了解并支持,对该制度运行后产生的效果表示认同,并认为该制度是能够保障执行当事人的正当权益的好制度。(四)社会大众对该制度的认知为了扭转社会公众对执行工作的认识误区,避免社会公众把客观执行不能的情况归咎于法院执行不力,全区各级人民法院利用多种平台宣传渠道,向社会公众宣传有无财产案件分类管理制度及运行情况。为了解社会各界对该项制度的意见和看法,调研组对30位人大代表、30位政协委员、50位社会公众采取访谈形式,并对以下情况进行了解:一是您是否知道法院有无财产案件分类管理的具体情况。受访的对象中有30位人大代表、30位政协委员、45位社会公众表示知晓。二是对法院推行该项制度的看法。受访的对象中有30位人大代表、30位政协委员、42位社会公众持肯定态度。以上调查结果表明,社会各界对该项制度表示了解,并对该项制度的运行持肯定态度,认为该制度的运行有助于保障执行权运行过程的公开性和透明化,真正让社会公众在每一个执行案件中都感到公平正义。同时,由于公布失信名单、限制高消费等是《管理办法》中要求的在认定无可供执行财产案件时必须同时采取的惩戒措施,因此与去年同期相比,全区法院加大了对被执行人的惩戒力度,有力地促进了社会诚信体系建设,获得了社会公众的好评。五、不断探索和完善新生事物,不断探索和完有无财产分类管理机制虽然在执行工作的实践中已显成效,但它仍然是一个新生事物,在实践中还面临一些问题和挑战,需要不断地探索和完善:(一)做好液管流程,确保数据信息在案件管理系统的所有通过调研发现,部分法院存在录入有无财产案件信息节点数据不及时、不准确,对流程节点的认识模糊。因此,下一步一方面要改进有无财产案件网上办案管理流程,通过系统设置、提示以及加大检查监督力度等做法,敦促全区各级法院做好有无可供执行财产案件信息节点数据的录入工作。同时,加大信息技术软件研发以及系统整合的力度,确保数据信息能够在录入系统中自动生成。另一方面,针对部分法院对有无财产案件录入信息认识模糊的问题,要制定切实有效的培训计划,通过网联教学、集中学习或技术人员亲临指导等多种渠道和方式加大培训的力度,确保有无财产案件信息节点录入的准确性、及时性。(二)完善财产评查规制有无财产案件的分类管理毕竟还是一项创新性的制度,为了确保分类管理和执行工作落到实处,有必要通过案件质量评查和抽查的方式,发现实践中的困难和问题,使之能够在实践中不断完善、运行顺畅。要对有无财产案件办理的流程和质量进行全面评查,具体可分为实体方面的评查、程序方面的评查、执行效果评查、执行作风的评查等。程序方面的评查,要注意考评案件办理流程的合规性,控制节点的录入率,以及相关手续的完备性。实体方面的评查,要注意考评确定无可供执行财产的证据是否充分,是否已经切实穷尽了调查措