日本社会保障制度改革动向

日本社会保障制度改革动向

在西方的社会保障体系中，日本的社会保障体系有其自身的特点。他们的高度祝福对经济的负面影响远远低于发达国家和国家。但是从80年代以来,日本要求改革社会保障制度的呼声日高。本报告拟就日本社会保障制度的基本框架及其最新改革动向作一调查,为我们设计市场型社会保障制度提供一个侧面参照。日本现行社会保障的项目范围涵盖了收入保障、医疗保障、社会福利和公共扶助(生活保护)四个方面。在第一个方面,对因失业、伤病、衰老、死亡、工伤等丧失收入及收入减少者给予物质帮助,主要是通过社会保险(按项目分有雇用保险、医疗保险、养老保险、工伤保险等)进行施行。对于因生育、育婴而开支增加者则由医疗保险提供分娩费;对养育未满三岁的儿童发放津贴,儿童津贴金额根据享受者的收入而定,资金来源于国家和雇主。在第二个方面,由于日本的卫生经费的筹集方法属社会保险型,故其医疗费补助主要来自医疗保险费用。第三个方面是对需要照顾的老人、儿童、残疾人等生活能力弱者提供福利及上门服务。服务操作由地方自治团体承担。资金来源由国家、地方自治团体和被照顾者三方分担。第四个方面是对生活低于政府有关部门所规定的最低标准的贫困家庭进行扶助保护,即通过现金及医疗等补助以保障其生存。资金来源于中央与地方两级税收,前者为3/4,后者为1/4。在以上四个方面的社会保障实施手段上,日本主要是通过社会保险和社会扶助进行具体操作的。具体实行的是以社会保险为主、社会扶助为辅的模式。国民健康保险的立法1.养老及遗属保险:日本于1941实行“雇员年金保险”,大部分企业雇员参加这项强制性的退休保险计划。1959年制定“国民年金保险”制度,其覆盖面包括所有未参加其他养老保险的所有公民。退休金计划所提供的保险除养老金外还包括永久伤残的生活津贴、家属抚恤金和退休生活补助。雇员年金保险享受的条件是交纳保险费20年,男年60岁和女年55岁。退休金的金额与退休前的薪金挂钩。男雇员每月交纳工资的6.2%,女雇员5.8%,雇员所在企业交纳与雇员相等的保险费,政府负担年金费用的20%。国民年金保险制度规定每人每月交纳保险费45,000日元,低收入居民免交。政府补贴年金开支的33.3%。投保人每交一年保险费每月可领取养老金1,680日元,年满70岁者,最低每月22,500日元。养老金金额按生活指数自动调整。享受雇员年金保险的人员去世后,其遗属可领取遗属保险金,每月为原退休金的50%。符合领取资格的遗属为遗孀、鳏夫、60岁以上的父母、祖(外祖)父母、孤儿以及18岁以下的孙(外孙)子女。国民年金保险的遗属年金发给60—65岁的遗孀和寡母,金额为养老金的50%。2.健康保险:日本于1960年推行全民医疗保险制度,人人都必须投保,投保者患病时自付所需医疗费的20—30%。1986年全体国民的医疗费为17万亿日元,其中约33%通过国家和地方税收集,约55%通过保险费筹集,其余的12%由患者或民间保险公司承担。个人交纳的保险费与其收入成正比,对低收入者采取特殊措施予以减少。健康保险的首次立法为1922年,国民健康保险立法为1938年。健康保险的对象为雇用正规雇员5名以上的工商企业的雇员,其他雇员自愿投保。投保人交纳月工资的4.2%,雇主交纳数与雇员的交费相等,政府负担保险支出的16.4%。投保者享受疾病补助金为最近3个月平均日标准工资60%,享受时间最多为18个月。国民健康保险的受保对象为所有不按其他保险办法保险的居民。受保人按保险公司规定的税率交纳保险费(每户年平均保险费为7.8万日元)。雇主不交纳,政府负担医疗费用的45%。投保人享受医疗补助和医药补助,由订有合同的单位提供医药,药费由保险公司直接付款。参加健康保险的病人,初诊时付费800日元,住院的头30天每天须付500日元。参加国民健康保险的病人须支付全部医疗费的30%。3.失业保险:受保对象为全体雇员和农业工人。投保人失业时,除领取失业救济金(相当于收入的60—80%,领取期为90—300天不等,由投保时间和受保人年龄等因素决定)外,还可以享受接受培训津贴、住房津贴、家属津贴等。保险金的资金来源为投保人交纳收入0.55%的保险费,雇主交纳工薪总额的0.9%,政府负担救济费支出的25%和管理费。救济金于7天等待期结束后支付。领取救济金的条件是最近12个月(疾病、伤害、生育等延长48个月)保险6个月,并在公立职业保险所登记,每4周汇报情况一次。4.工伤保险:保险对象为全部受雇于工业企业的雇员,雇用人员不足5人的农业、林业、渔业企业的雇员,可以自愿投保。工伤保险的首次立法为1911年,现行立法为1947年,由公营保险公司实行强制性保险。受保人不交保险费,雇主交纳工资总额的0.5—12.9%,视3年来的事故率决定。保险范围包括因工而引起的疾病、受伤及工作能力的丧失,上下班因交通意外引起的事故。工伤补助的标准分暂时工伤和永久工伤两种,暂时工伤补助为日平均工资的60%,外加日平均工资20%的特别补助。1981年以前最低每天为2,185日元。比较严重的残废者从第19个月起,领取长期性的暂时伤残补助金,金额视伤情而定,每年为245—313天的日平均工资,并可领取根据本人每年特别津贴计发的补助金。永久工伤补助1980年定为80,000—3,420,000日元,另加根据本人特别津贴计发的特别补助。工伤的医疗补助包括内外科治疗、住院、护理、牙科诊治、药品、辅助器具以及运送等。因工死亡付给遗孀的恤金为年收入的35—67%。发给供养亲属的一次性恤金为1000天的工资。丧葬费为185000日元,另加30天的日平均工资。现把“公共年金”和“医疗保险”的具体做法介绍如下:公共年金。这是养老金类别中带强制性、基础性的一类,区别于私人年金,强制国民加入,其目的在于依靠社会保险互助互济的原则来维持和提高长期丧失劳动能力的国民的正常生活。其享受对象主要是老年劳动者、残疾劳动者和死亡劳动者的遗属。该年金特征有两条,一是年金额随物价上涨自动浮动,并随工资上升而变动及享受社会经济发展的共同成果;二是其财源由一代一代的国民按规则沿续负担,是代源之间的互助,这种代际交替的抚养方式决定了强制国民加入的硬性。公共年金由两部分组成:(1)国民年金或基础年金,以全体国民为对象,长期无收入的社会成员都能享受均等的年金收入。这种年金额不与过去的生活水平成比例,目的是保障国民的基本生活。基础年金额,1993年度每人每月为61442日元。(2)雇员年金或报酬比例年金。这是前一部分年金的附加,作为第二层次的付给。它与职工在职期间的标准报酬成正比。其中,民营企业职工享受的年金称为厚生年金,公务员享受的年金称为共济年金。公共年金在国民生活和国民经济中起着重要的作用。据日本厚生省调查,1992年日本老年家庭每户平均收入305.3万日元,在其五种收入来源中,公共年金、抚恤金占52.2%,位居第一。其它四种收入来源所占比例依次为:劳动所得占34.2%;财产所得占9.6%;生活补贴及其他所得占2.4%;公共年金、抚恤金以外的社会保障津贴占1.6%。在日本的老龄者中,公共年金已成为最重要的收入来源。随着人口老龄化的进展,用于公共年金方面的费用与国民所得的比例在加大。60年代中期还是1.3%,30年后上升了4倍多。据预测,比例数将会以较快的速度再上升。公共年金为保证其年金的长期稳定,注重财政管理并有长远规划。中期管理至少5年进行一次财政核算。财政核算中的预测与实际不符,即对保险费计划进行调整,以稳定年金财政。为维持年金制度的保险金支付,所作的费用筹集计划被称为财政方式。厚生年金、国民年金等公共年金采用修正积累方式。在年金积累资金的运用和流程上,厚生年金与国民年金分别由厚生保险特别会计、国民年会特别会计管理。各项特别会计的年度收入包括被保险人缴纳的保险费收入、国库负担、资金运用部的资金运用收入等;年度支出有保险金、福利设施费等。收大于支的剩余作为积累资金储备于大藏省的资金运用部,用作政府财政投资、融资的经费来源。在各项特别会计的业务筹划中还兴办各种福设施,以增进加入社会保险制度的被保险人、年金领取者及家属的健康与福利。在财政投资融资上,政府通过国家制度、信用去筹集各种公共资金,对住宅、生活环境改善、保健福利等有利于直接提高国民福利和生活的基础领域进行投融资活动。经费的来源包括:邮政储蓄特别会计、厚生年金特别会计及国民年会特别会计、积累资金、简易保险资金、产业投资特别会计及政府保证债等。这些公共资金具体运用于国家的特别会计、公库、公团、事业团、地方公共团等。厚生年金及国民年金制度的部分积累资金还特别作为返还资金贷予年会福利事业团。此项公共资金的运用计划每年同编制预算一道作为财政投融资计划予以制定。在返还融资上,厚生年金及国民年金的部分积累资金作为返还融资,通过年金福利事业团用作养老住宅资金贷款和大型养老休养基地维持等事业,直接提高和增进被保险者的生活与福利。此外,年金福利事业团为确保财源开展活动,以使返还融资事业长期稳定的发展和有助于今后的年金财政。年金事务的管理体制包括年金管理组织和社会保险事务所。厚生省的年金局及社会保险厅为中央管理组织。年金局协调、调研厚生省主管的年金制度,拟定厚生年金保险及国民年金计划,计算统计厚生年金保险及国民年金。社会保险厅负责年金制度和健康保险制度的实施。都道府县厅为地方管理组织,其保险课与国民年金课具体负责政府主管的各项社会保险制度的实施并对有关基金、机构及市町村进行指导与监督。社会保险事务所是社会保险制度的执行机构,在全日本有302个。被保险者可就近向事务所就保险支付问题提出询问或申办费用领取。日本年金制度面临改革,由于老龄化急速发展,老龄厚生年金的始付年龄正准备分阶段推迟。同时,为了建立不受产业结构、就业结构变化影响的稳固的公共年金制度,争取保险金支付和负担的公平化,日本政府计划1995年推进一体化公共年金。医疗保险。在日本,国家通过强制方法使全体国民参加某种医疗保险组合,当发生疾病、伤残(工伤残除外)等意外事故时,通过社会互助的方式减轻个人负担和损失,在治疗上得以充分保障,在整体上增加国民健康。日本医疗保险的特色在于:将风险尽最大可能地平均化,使众多的个人和法人依法组成强制性的医疗社会保险集团,使病伤等风险转由集体承担;它以保障治疗疾病、伤残为目的,在费用水平上以能够充分满足应付保险事故的平均标准为原则;为谋求有与无保险金者之间的公平,个人要少量负担保险金;个人所属医疗保险集团由国家预先确定,国民不作选择,但治疗时可自由在医院或诊所就医;医疗保险由国家或地方的公共机构经办。日本国民的医疗保险制度,是按职业划分医疗保险组织。以工资收入者为对象的是职工健康保险制度。这是根据1992年立法的《健康保险法》建立的。享受对象包括:私营企业职工、国家雇员(国家、地方机关公务员及公共事业雇员)、海员、临时工、私立学校教职员工以及家属。这可细分为三种:以大企业为对象的组合健康保险;以中小企业为对象的政府掌管的健康保险;以公务员为对象的共济金制度;以非工资收入者为对象的是国民健康保险制度。其依据是1938年立法的《国民健康保险法案》。享受对象是:农业劳动者、自营业者(律师、个体医生等)、个体企业者(5人以下)、退职人员、无业人员以及投保者家属。这种医疗保险费用征收与管理靠地方,亦称地区保险。以上述两类制度中年龄在70岁以上和65—70岁间生活不能自理的老年人为对象的是老人保健医疗制度。它的法律依据是1992年立法的《老人保健及医疗法案》。老年人医疗保险制度所需经费开支,是在前两类医疗保险之间进行财政调剂加以解决的。随着老龄化日趋严重和产业结构的变化,国民健康保险的财政基础正在弱化,国家财政补助其费用增大,现已相当其支付金额的一半。在医疗保险的经费来源方面,三类制度三种作法。老人保健医疗基金,符合国家规定者不缴纳任何费用,其所需费用分别由各健康医疗保险组合与中央、都道府县、市町村按70:20:5:5比例分担。在各健康医疗保险组合之间按相同的比例提取老人保险医疗费。国民健康医疗保险基金,由市町村主管机构根据实际需要以国民健康保险费的方式按户征收。征收标准是以人口、收入、不动产以及家庭数等指标核算,计算出应缴保险费率。职工健康医疗保险基金由国家、企事业单位和个人三方负担。原则上是劳资(劳政)等比例,政府适当补贴。政府对各大企业、中小企业、临时工的补贴是有区别的,有的按年一次性定额补助,有的按比例补助。企事业单位则按职工工资总额的一定比例缴纳;职工按本人工资一定比例由企业主代为扣缴。大企业和中小企业职工、公务员、教职员缴纳比例有所不同,一般为标准报酬的8%。临时工按其日工资额的多少分等级按绝对额缴纳。职工健康医疗保险基金征收机构是厚生省的基层派出组织:社会保险事务所。日本医疗保险的管理体制,是由政府实行立法、指导、组织、监督,具体由厚生省有关厅局实施。各类制度各自独立管理。在职工健康医疗保险制度中私人企业职工健康医疗保险制度的管理,由各地健康保险组合(互助会)管理。大型企业单位单独建立健康保险组合,代表政府管理。小型企业单位由国家组织若干个“组合”进行管理。健康保险组合是服务性的民间健康医疗保险管理组织,它由雇主和雇员代表组成,具有特殊法人的身份。在中央有健康保险组合联合会,任务是调查研究、提建议、协调各组合的关系和舆论宣传等。其经费由各保险组合交纳。在地方,各行业、企业独立的健康保险组合负责管理具体业务。政府对各健康保险组合,主要在资金上给予补贴,对业务不干涉。在国民健康保险制度和职工健康保险制度中的船员、国家雇员、中小企业职工以及临时工由各级政府分别管理。老人保健医疗制度是由厚生省老人保健福利局通过都道府县老人保健主管部和市町村国民健康保险组合进行管理的。享受上述几种健康医疗保险者凭医疗卡就医,除自费费用以外,患者不直接与医疗机构发生经济关系,费用由医疗机构凭帐单向健康医疗保险结算,后者委托医疗费用支付基金会和国民健康保险团体联合会进行审查并支付费用。社会保障的现状与日本的养老环境近些年来,日本社会保障在其费用方面呈现出补助规模过大,且社会保险比例上升的态势。1991年,社会保障补助费占国民收入的比率达14%。同年,在社会保障补助费中用于社会保险方面的比例占87.6%。在各项社会保险补助费用开支中,养老项目占了51.6%。养老高于医疗也成为一种趋势。其次,保险费的负担与养老金的发放不公平。由于很多福利保险计划为各企业自办,因此交纳保险费和发放津贴的标准不统一,行业与行业、地区与地区之间出现不公平现象。例如,企业雇员年金保险费率为工资的12.4%,公务员互助会的保险费率为12.24%,低于雇员,但在年金给付水平上却比雇员高20%。雇员养老保险的必要投保期为20年,投保期越长,养老金的替代率越高,投保32年的替代率相当于在职雇员平均工资的68%,投保40年为83%,加上配偶年金为109%,超过在职雇员的平均收入。此外不同类型的家庭之间也存在不公平,如夫妻家庭所得养老金仅为单身家庭的110%。与社会保障相关的人口、家庭、就业、企业福利等方方面面都在发生这样那样的变化。人口老龄化,使日本在1995年以后劳动年龄人口减少,到1998年65岁以上人口将多于少年人口。又由于产业结构的变化,农业人口减少,受雇用劳动者增加,人口向大都市集中,老年人同中青年传统的家庭保障受到严重冲击,老人与子女居住在一处的比例已降到1991年度的57.6%。因此,不仅在收入、医疗方面,而且在日常的照料和护理上也必依赖于社会保障。因此,人们关注养老问题。许多人早做打算、自助努力。当今日本储蓄率高、生命保险的契约额居世界领先地位就是明证。同时,在企业内部,福利活动亦趋热。在民营企业,60%的职工可得到企业的养老金。企业用于法定以外的福利和退休金方面的费用已高于英国和德国。总之,最突出的是不适应人口老龄化的问题:日本老龄化速度是发达国家中最快的国家,因而社会保障支出急剧上升。据日本社会保险厅调查,1973年领取雇员年金的人数为177.34万人,1979年增至419.54万人,年金支出相应由5,890亿日元增至29,000亿日元。厚生省估计,养老金支出从1980年到2000年将增加两倍。养老金占国民收入的比重将由1980年的4.3%上升到2000年的12%。如果以1980年日本的社会保障支出为100,预计2000年和2010年将分别为125和141。日本大学人口研究所代所长直广雄川认为,如果社会保险金在未来岁月中大量上升,到下个世纪初经济增长率可能等于零,甚至成为负增长。最后,日本的社会保障缺乏以全民为对象的整体计划,难于适应外部环境变化。由于保障制度是根据行业与地区不同而分设的,因之体系不完整、项目繁多,形成企业办福利,而且各自为政。这种作法在战后经济重建时期为了减少政府负担,增强企业的凝聚力而采取的,对缓解劳资矛盾和经济发展起了积极作用,但是这种各自为政的制度和终身雇用制,不利于劳动力的流动和新技术结构的变化与发展。在管理上由于很多保险计划是以企业为主体主办的,政府只起一般监督作用,因而不利于全国福利计划的整体协调。随着社会保障的发展完善,日本国民的负担率在逐步增高,1991年为39.2%。为了使进入新世纪、步入高龄化社会仍能保持经济活力,必须进行社会保障制度及财政的改革,其大体方向是控制补助费用额、补助与负担公平化、推迟领金年龄和雇用高龄者、扩充服务。社会保障补助的是当事人最基本的生活需求。高于最基本的需求部分,必须要依靠企业及个人的自助努力,要协调好互助与自助。10年前,日本改革医疗保险制度时,把当时补助医疗费的标准由100%降为90%。今年,日本准备把住院时的伙食费中的材料费改由个人负担。待进一步修改养老金制度时,日本准备将养老年金与现实实际工资(减去所交税金)挂钩。日本的全民皆年金和全民皆医疗,是由受雇者保险和地区保险两者构成的。其中,医疗保险两者都是按行业、按地区建立的制度;养老保险两者却不一样。按行业、按地区建立的制度虽然能被有共同生活基础的入保者间的连带意识所支撑,可以有效地运作,但是,社会保险所谋求的分散风险的机能却未能很好地发挥,而因此产生了各制度间承担补助不均衡问题。所谓改革就是要通