第三章行政组织

第三章行政组织一、行政组织概述（一）行政组织的概念行政组织是依据宪法和法律组建的国家行政机关体系。我国的行政组织包括中央政府、地方政府和基层政府三个层次。中央政府——国务院，下设部、委、办等职能部门。地方政府——省、自治区、直辖市政府；计划单列市政府、设区的市政府；县政府和县级市政府；自治州政府、盟政府、旗政府,下设职能部门。基层政府——乡（镇）政府，不设职能部门，配备相关11/27/20232（二）行政组织的特点1．政治性（阶级性）2．公共性（社会性）3．权威性4．法制性5．系统性

11/27/20233（三）行政组织的基本构成要素1.组织目标（Aim）（1）目标的明确性一切没有明确目标的行政组织都是没必要的（2）目标的层次性总目标、分目标；近期目标和长远目标等2.机构设置：（Orgnization）根据目标和职能要求设置机构3.职位设置：（Position)根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系11/27/202344.人员构成(Staff)结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；5.规章制度（Rule）对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；6.物质基础（Material)适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；7.价值观念(ValueJugement)对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；11/27/20235（四）构建行政组织的基本原则1．完整统一原则政府职能是完整统一的行政权力是完整统一的政府机构设置是完整统一的11/27/20236（四）构建行政组织的基本原则2．管理幅度与层次相适应的原则

在管理对象和内容不变的情况下，管理幅度和层次成反比。管理幅度与事务的难易程度成反比管理幅度同管理者的能力及管理手段的先进程度成正比管理幅度与下属人员的能力成正比管理层次与组织效率成反比11/27/20237（四）构建行政组织的基本原则3．精简高效原则机构设置要精简人员编制要精干办事程序要简化

11/27/20238（四）构建行政组织的基本原则4．权责一致原则

设计合理的职位体系权责相称的制约机制奖惩分明的激励机制

11/27/20239（四）构建行政组织的基本原则5．依法设置原则政府机构设置程序要依照有关法律法规进行。有关政府机构的各项规范要由法律法规来确定。

11/27/202310（五）管理幅度和管理层次管理幅度1、含义一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围2、决定管理幅度宽窄的因素（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；（2）组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等；（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；11/27/202311管理层次1、含义以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织的纵向等级结构和层级数目；2、行政组织管理层次的划分无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；11/27/202312（三）管理幅度和层次的关系在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；11/27/202313（六）组织设计的一般程序1、明确组织的目标和任务2、将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列3、将各种管理活动构成合理的“职务”；4、将各种合理的“职务”构成每个人所占有的“职位”11/27/202314（六）组织设计的一般程序5、将各种“职位”分组成“工作部门”或“行政单位”6、将各种“工作部门”或“行政单位”按横向水平和纵向的顺序，构成完成的“组织结构”；7、规范组织运行的程序，建立规章制度；11/27/202315（七）行政组织的种类1、首脑机关中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统2、职能机关隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；大部分行政机关都是职能机关；如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科等；起承上启下的作用；11/27/2023164、咨询机关（BrainPower）智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；政府机关的“外脑”；5、派出机关不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署3、幕僚机关：辅助或办公各级政府的办公厅（室）无特定专业性，直接听从行政首长的指挥对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定11/27/202317二、行政组织的结构与编制(一)行政组织的结构方式

指构成行政组织各要素的排列组合方式，具体是指一个行政机关内部的机构设置及其相互关系的法定形式，主要包括行政组织内的部门划分、层级确定、职权分解、人员配备等内容。11/27/2023181．直线式结构

以最高行政首长为中心，统一指挥，逐级控制。

缺点：缺乏专业化分工，首长责重事繁。只局限于在政务比较单一或程序化和管理层次比较低的单位中使用。优点：事权集中，权责明确，指挥统一，便于控制。11/27/202319CentralizedOrganization(直线型)几种常见的组织结构传统的组织形式11/27/2023202．直线参谋式结构

在行政首长身边配备参谋机构和辅助人员，减轻首长负担。优点：既能维持政令统一，行动迅速的特点，又能改变行政首长判断不易、疲于应付的状况，增加了决策的可靠性。缺点：不能从根本上克服直线式的弊端。11/27/202321直线——参谋型组织结构

适合中小组织传统的组织形式3.411/27/2023223．直线职能式结构

在行政领导机关之下设置若干职能部门，行使某一专业范围内的权责，下级行政组织既听命于上级首长，又服从上级职能部门的领导。优点：实行专业分工，减轻领导负担，适应复杂的行政管理活动。缺点：易形成多头领导，政出多门，导致管理混乱。11/27/2023234．矩阵式结构

为完成特定任务或突击性任务，由有关职能部门组成综合性机构，协调配合。优点：加强了职能部门之间的沟通和联系，相互取长补短，协同攻关；较为灵活，能较好应付快速变化和激烈竞争的组织环境。缺点：同时接受两个方向的指令，意见不一致时，无所适从。成员容易产生临时观念。11/27/202324扁平的组织结构（FlatOrganization）人性的组织形式适合教学研究、制定政策的组织优点：自尊心、成就感缺点：难以有效管制11/27/202325扩大工作范围的组织结构

人性的组织形式11/27/202326弹性单位与编制的组织形式

权变的组织形式1.211/27/202327（二）行政组织的目标体系1．行政目标的含义和特点（1）行政目标的含义

行政目标又称行政组织目标，是行政组织在一定时期内必须达到或期望达到的行政管理目的和指标,是行政组织活动的出发点和归宿。（2）行政目标的特点公共性、模糊性、政策性、体系性11/27/2023282．行政目标的确定（1）从实际出发。上级的要求、主观条件、外部环境因素构成了确定行政目标的基本依据，几者不可偏废。（2）控制行政目标的数量。常见的控制方法：去除法、分阵法、综合法。（3）目标分解。按组织内部机构设置和组织层次，将目标任务分解落实到不同的机构，构架目标体系。11/27/2023293．行政目标的体系（1）行政目标的层次结构（三个层次）第一层次:总目标。反映行政组织基本功能的总体目标，明确规定行政组织最基本的活动方向。第二层次：职能目标。反映了组织内部机构的工作职能。从属于总目标的规定。第三层次：工作目标。各目标主体在阶段时间内所完成的各项具体工作、以及完成工作所应达到的程度要求。11/27/202330（2）行政目标的冲突。造成冲突的原因：一是下级子目标与整体目标的冲突；二是由于资源的稀缺性；三是个人目标与组织目标的冲突。(3)行政目标的协调分为决策前协调和决策时协调。协调行政目标时，要求把原则性和灵活性结合起来。11/27/202331（三）行政组织的部门结构同级政府相互之间和各级政府各部门之间构成的分工合作、并列的排列组合方式。

1．领导机关（首脑机关）各级人民政府、国务院(总理、副总理、国务委员)2．职能机关（执行机构）公安局、教育局、民政局、3．辅助机关（办公机构）办公厅(室)、政研室、行管局4．派出机关(派出所、街道办事处)11/27/202332（四）行政组织的编制管理1．行政组织编制管理的含义一个行政组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构和职位配置。编制管理：按照法律法规所规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。11/27/2023332．行政组织编制管理体制：统一领

导，分级管理。统一领导：机构编制工作的方针、政策的制定，各级机关、各部门的任务和职责的规定，各省、自治区、直辖市和中央各部门的编制总额的确定，省、自治区、直辖市政府工作部门和中央各部、委司局一级机构的设置的审批由党中央和国务院统一负责。分级管理：地方各级党委和政府，根据国家的方针政策，统一领导和集中管理本地区编制总额，具体安排本地区的编制，审批下一级国家机关工作部门和本级各部门的内部机构。11/27/2023343．管理机关：党中央、国务院设立中央机构编制委员会。

地方各级党委和政府设机构编制委员会。

11/27/2023354．主要任务：

定职能、定机构、定人员编制

a.职能管理：

b.机构管理

c.人员编制管理：

即人员总额、人员结构、领导职数、职位配置

11/27/2023365、行政组织编制管理形式：条块结合、以块为主——地方行政组织的主要形式。条块结合、以条为主——上级业务部门垂直领导的工作部门的管理形式，如铁路、地质、气象等部门。编制单列、条块结合——公安、安全等部门。11/27/2023376．行政组织编制管理的方法（1）经济手段。编制预算制度，核定人员和经费。（2）法制手段。通过编制管理法规、组织机构法规、人员编制法规、审批程序法规等使编制管理工作法制化。（3）行政手段。制定机构设置或调整的总体方案，规定行政机构设置的限额，具体审批机构的设置与调整。11/27/202338

7.编制管理的意义：建立高效行政组织体系的重要前提；防止官僚主义，有利于密切联系政府与民众关系；有助于节省国家财政开支。11/27/2023398.编制管理的基本原则：精简原则（精简机构和人员、合理定编定员）；统一原则（统一领导、统一职能目标、机构设置统一完整）编制立法原则11/27/2023401)全国行政层次划分中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区市政府）地区行署（省的派出机构）县、自治县、市辖区、县级市政府乡（镇）政府9.我国行政组织我国行政组织的层级划分11/27/202341中央人民政府—国务院直辖市人民政府省人民政府自治区人民政府特别行政区政府地级市人民政府自治人民区政府地区行政公署市辖区人民政府县级市人民政府县人民政府自治县人民政府我国地方政府的层级系统图街道办事处区公所镇人民政府乡人民政府民族乡人民政府居民委员会村民委员会11/27/2023422)国务院机构层次划分：部、委机构直属机构、办事机构司（局）（办事机构不设司局）处（室）11/27/2023433)省、自治区、直辖市机构层次划分：厅（局）处（室）科11/27/2023444)省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分处（局）科11/27/2023455)县级政府的机构层次划分科（局）股（科）全国行政区划（2001年）11/27/202346国务院国务院组成部委国务院直属机构国务院办事机构国务院直属事业单位国务院部委管理的国家局国务院议事协调机构和临时机构设置

6)国务院机构设置及其组织体制国务院办公厅11/27/2023476)国务院机构设置及其组织体制(1)国务院组成人员：总理、副总理、国务委员、部长、委员会主任、审计长、秘书长(2)任期：5年，总理、副总理、国务院委员连续任职不得超过两届(3)领导体制：总理负责制(4)会议制度：国务院实行全体会议、常务会议、总理办公会议制度。

注：常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。11/27/2023487)地方各级人民政府的架构及其体制（1）地方各级人民政府组成：a.省、地级市设秘书长。秘书长是领导职务。b.乡镇原则上不设工作部门。（2）任期：省、市、县(区)：五年乡镇：三年正副行政首长均由人大选举产生。11/27/2023497)地方各级人民政府的架构及其体制（3）地方各级人民政府实行首长负责制。即省长、市长、镇长负责制。（4）地方政府工作部门与上级垂直管理部门、派出机构的关系：a.地方政府工作部门的设立增加减少合并，要由本级政府报请上级政府批准，并报本级人大常委会备案。b.实行中央业务主管部门垂直管理的机构有：中国人民银行、海关、国家税务c.实行省级政府垂直的有：地方税务、工商管理、质量技术监督管理

11/27/2023507)地方各级人民政府的架构及其体制（5）派出机构：

其不属于一级行政机关，但它有权以自己的名义实施管理，并在管理效力上与派出它的政府或政府部门相同。

351三、行政组织改革（一）行政组织改革的必然性

a.经济体制改革的需要

b.政治体制改革的需要

c.精简机构和人员的需要

d.减轻财政负担的需要

e.提高行政效率的需要

11/27/202352（二）行政组织改革的内容1.组织结构改革2.任务、技术改革3.组织人事改革

11/27/202353(三)行政组织改革的程序与方法1.组织内、外部环境的变化致使组织不适应，出现改革征兆。(组织管理学家西斯克归纳为四种)决策迟缓；组织沟通不畅；组织的主要功能得不到正常发挥；组织停滞不前。2.解冻阶段。改革前的心理准备阶段3.变革阶段。4.再冻结阶段。改革后的行为强化阶段。

11/27/202354（四）我国行政组织改革概况1.改革历程105100

8681797035322919491956196519811992199811/27/2023551.改革历程1.1952—1956年的第一次政府机构改革2.1958—1959年第二次大规模的政府机构改革3.1961—1965年第三次较大规模的机构改革4.1982—1984年的第四次政府机构改革5.1988年的第五次政府机构改革6.1993年的第六次政府机构改革11/27/2023562.中国政府机构改革的过程及经验教训

我国政府机构改革采取渐进式。

（1）1982年改革：

a.提出干部的四化，

"革命化、知识化、专业化、年轻化"。

b.实行首长负责制，并将这一原则写入宪法。11/27/2023572.中国政府机构改革的过程及经验教训

我国政府机构改革采取渐进式。

（2）1988年改革：

a.提出转变政府职能的概念。

b.提出政企分开、党政分开的原则。

11/27/2023582.中国政府机构改革的过程及经验教训

我国政府机构改革采取渐进式。

（3）1993年改革：

a.把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的目标。

b.强调了转变职能的根本途径是政企分开。

c.提出行政管理体制改革的概念。211/27/2023592.中国政府机构改革的过程及经验教训

我国政府机构改革采取渐进式。

4.1998年改革：

仍是过渡性方案

11/27/202360

3.1998年的第七次政府机构改革

第一，本次机构改革提出新的思路、目标和原则，体现了变革的深刻性和革命性。第二，政府的整体性调整和结构性调整。第三，将办事高效、运转协调和行为规范作为机构改革目标之一。第四，首次把政府对社会管理和公共服务提到议事日程。第五，大力裁减政府机关工作人员，提高行政效率。11/27/202361

4.2003年以来的政府机构改革（1）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）。（2）完善宏观调控体系，将国家计划发展委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发展和改革委）。(3)商务部。11/27/202362

5.2008年政府机构改革改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个11/27/202363

5.2008年政府机构改革11/27/202364

5.2008年政府机构改革第一，首先强调通过制定行政管理体制规划来推进行政改革。第二，这次行政体制改革提出大部制，按照职能统一大部制的改革思路推进改革。第三，要通过改革出现政府职能的转变，理顺关系。第四，这次改革的目标明确定位为建设服务型政府，首次把行政体制改革大目标定为建设服务型政府。和过去五次改革的四大区别411/27/202365

5.2008年政府机构改革第一次：