单元下沉与村民自治的困境与出路

单元下沉与村民自治的困境与出路

“单位沉没”是最近修订村民自治的最新动向。它的提法最早出现在2013年广东佛冈村治管理的经验总结中。2014年1月,中央一号文件在“改善乡村治理机制”中提出:“探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”这一内容也被理解为“单元下沉”的政策依据。“单元下沉”就是突破村民自治“建制村”的实践单元,将自治功能下沉到更小的自治单元,包括自然村、村民小组、传统村落、合作社、理事会等,以激活农村自治功能,促进农村民主的社会发育。它以“单元”的视角重新审视村民自治制度为什么无法在农村社会“落地”,及其“空转”问题。作为一种新的研究趋势,村民自治“单元下沉”在研究起点、理论论证以及本身的科学性等方面都没有给出整体的解释,其研究的合理性值得质疑。正相反,目前农村治理领域的一些理论和实践状态,正将中国农村自治的单元不断向上推,形成与其对应的“单元上移”。中国村民自治的发展趋势是“单元下沉”,还是“单元上移”?这是作者在本文拟予以讨论的核心问题。自治单元下沉“单元下沉”作为新一波村民自治研究的起点,能否实现广西研讨会所寄托的“找回村民自治”呢?从中央政策精神与部分地方实践来看,“单元下沉”具有这样的学术潜质。然而,当我们从更加细致的层面来剖析时,就会发现它存在的问题。第一,村民自治实践困境能否通过“单元下沉”来解决?“单元下沉”的一个核心假设是自治单元的不合理是导致村民自治无法“落地”的主要原因,于是要求自治单元下沉,在建制村单元的基础上发展以自然村、村民小组、合作社等多种微单元的自治形式。假如是自治单元的问题,在行政村无法有效实现村民自治时,那么行政村以下的自然村或者是村民小组是不是可以出现自治的有效方式呢?从中国农村的整体运行来看,好像并没有。以皖北农村为例,自然村或村民小组内部无法对组内的公共事务达成共识并产生行动,也不存在具有公共性质的组织,单个家户之间都是相互独立的。家户与家户之间的冲突经常充斥在村庄生活内部。面对一些村干部的贪污与不作为,只是私下嘴上“说说”。唯一的合作主要表现为小亲族内部在婚丧嫁娶上的互帮互助。不可否认的是,村落共同体确实存在于自然村或村民小组内部,但是这种村落共同体已经不再具有传统意义上的自治功能,仅仅是作为一种地缘与身份符号的象征存在于农民的内心世界。在日常村庄生活中,农民不在乎如何开展自治,更多关注的是政府什么时候修路,什么时候处理垃圾,以及怎么处理纠纷等更加现实的公共服务问题。农民更多的公共服务需求背后是更多的公共财政支出,多数乡镇本身都无法提供,自然村或者村民小组能够通过自治的方式来提供吗?面对农民公共服务需求的扩大,没有财政支持的村庄如何自治?如果真是自治单元的问题,那也不是自治单元下沉,而是自治单元上移。从佛冈的实践来看,“单元下沉”要解决农民参与意识不高,组织能力不强,以及各种组织职责不清的问题。于是,在原村民小组的基础上,通过合作社产权改革,完善各种以村民小组为单元的微自治形式,找到了解决以上问题的有效方式。但从具体的实践过程来看,佛冈经验并不能完整地推导出单元的不合理是导致村民自治无法“落地”的主要原因。首先,佛冈经验的关键在于通过政府推动的合作社产权改革,激发农民各自的产权利益意识和参与意识。其核心点是利益与行动的结合。这本身同村民小组没有实质性的关系。同时,在建制村无法有效实现自治的同时,具有传统自治功能的村民小组内部也没有发展出成熟的自治组织或者自治方式。所谓的以村民小组为单元的自治方式,也主要是佛冈地方政府建构出来的。其次,建立议事会、监事会以及合作社等村庄内部组织促进自治,并不是什么新鲜的事物,是以往村民自治组织建设和社会发育的基本内容,但这些都没有经得起实践的长期检验。只不过以前在建制村的层面上谈,现在是在村民小组的层面上谈。在新的空间平台上,这样的“下沉”恐怕也难逃昙花一现的制度怪圈。再次,通过合作社产权改革,只是解决了农户在合作社内部的参与问题,合作社以外的领域,如村庄内部的基础设施建设、医疗卫生服务、公共文化服务等,该如何实现或如何参与呢?从本质上看,佛冈、广东以及湖北等地的实践创新更多是组织形式上的创新,目的在于搭建农民的参与平台和培养农民的参与能力。参与是不是等于自治,本身就存在问题。总的来说,佛冈等地的村民自治问题同“单元下沉”的必然性联系并没有被完整的展示出来,至少在目前的实践成果和制度机制上没有给我们一个满意的答复。目前的研究与地方实践,并不能完整地说明自治“单元下沉”可以解决村民自治实践的困境及其问题。第二,“单元下沉”在理论逻辑上是否存在矛盾?从早先的村民自治制度体系研究,到后来村民自治深化研究,再到农村治理研究中对村民自治的反思,如何重新发现、回归和创新村民自治研究,为中国村民自治研究找到新的出路,成为很多村民自治研究者一直探索的方向。“单元下沉”被赋予了中国村民自治研究的新方向。但从本质上看,“单元下沉”更多是延续村民自治在社会发育层面的研究,因为社会发育的过程,就是村民自治“落地”的过程。它要解决的同样是村民自治的“空转”问题,只不过多年的实践和研究并没有找到有效的解决方式,各种组织建设都基本归于失败。当年大规模的农村社会组织建设都没有解决农村自治层面的问题,如今以少数几个地方的实践经验,能否承担起一种研究趋势的重任,并解决实际问题,是值得怀疑的。同时,伴随着市场化进程的快速与深入推进,中国农民已经基本摆脱各种外在的组织束缚,退回到家户内部。具有中国农村历史制度底色的家户主义,比以往任何时候都体现得更加具体更加明显。从笔者对吉林、河南、安徽、陕西等地部分农村的调研来看,在村庄内部,家户利益构成了农民行为的基本逻辑。在市场化进程的推动下,农户的行为动机主要表现为如何满足家户内部日益扩大的消费需求,以及这种消费需求带来的巨大货币压力。农户不断退出村落公共空间,回到家户内部,很多研究者将其概括为中国农民的个体化趋势,而事实上是“家户化”。这种“家户化”的过程使得农民在家户利益之外,基本上不存在可供合作的村落空间。导致村庄内部各种合作治理失败的根本原因是农民对“家户”的回归,而不是“单元”的问题。正式的农村治理体系在不损害农民家户利益的情况上,农民一般意义上都不会参与。所以,在常态的中国农村,农民行为一般不会影响到国家的治理体系,更不会对基层社会稳定产生冲击。当前的问题是,乡镇治理体系在公共服务层面的不足与缺陷,导致农民具体的家户利益同基层治理体系之间不断产生冲突,如涉及到拆迁、土地、生育、宅基地等敏感问题时,农民往往出现“以身抗争”、“以死抗争”等激进行为。同时,家户主义导致农民在村庄公共层面的不合作,也将“政府”引入到农村公共治理层面。传统的农村公共事业是由农村社会内部的自治来实现的,现在的农村公共事业必须依靠政府的公共财政支出。所以,中国农村家户制传统的现代意义,不在于追求小范围的自治,而是更大范围内对政府公共服务能力和公共财政分配的考验。按照这样的理论发展逻辑,“单元下沉”并不能解决问题。第三,“单元下沉”的提法是否科学?现代治理的一般逻辑是强调治理单位的不断上移,从宗族自治到乡村自治,再到乡镇自治,还有学者提出县域自治。现代治理的过程,是民主国家的建构过程,这一过程的核心是不断扩大地方自治的空间与权力,促进现代民主的发育与运行。而“单元下沉”却从相反的方向,强调自治单元的下移,推崇“微自治”,是不是又回到了过去,回到了传统,这是让人疑惑的方面。换一个视角来看,“单元下沉”最早来源于佛冈社会管理创新的经验总结,它本身也就具有了先入为主的嫌疑,目的是为经验本身提供学理上的支撑,是证实的过程,而不是证伪的过程。所有研究都是围绕村民自治“单元下沉”的正当性而展开的,这里包括实践层面的制度设计、资政层面的政策提炼,以及理论层面的学术提升。同时,随着新的中央一号文件对于村民自治探索的强调,更加强化和坚定了这种研究取向与定位。这样就使得“单元下沉”的政策意图特别明显,进而也消解了它本身的学术价值。但是,我们注意到中央一号文件对于探索村民自治多种有效形式的强调是有条件的,是在农村社区建设试点单位和集体所有权在村民小组的地方展开试点。农村社区建设本身在治理体系上,具有城乡治理一体化的追求,是配套新型城镇化建设的,它本身就注重治理的整体性和服务性,同时具有一定的地方财政支持。集体所有权在村民小组,则赋予了村民小组有自身相对独立的财政机制。这就基本限定了村民自治创新的条件。而一般意义上的自然村和村民小组都不具有一定的财力,如何在公共层面展开合作与治理?治理成本谁来垫付?这些都成为问题。综合以上分析,“单元下沉”能否找回村民自治研究还是一个未知数。从佛冈的实践来看,村民自治下沉的过程,也不是自发的过程,而是在地方政府的推动下实现,现有的研究认为这种下沉过程具有内生的需求,因此将其概括为“内生外动”。但是,我们不禁要问,这种模式不正是之前村民自治的运行模式吗?正如肖立辉教授所言,自治下沉的过程,并不能解决村民自治体制性问题,反而将这种问题下移了。那么,自治“单元下沉”的模式,会不会继续重走村民自治的老路呢?到目前为止,答案尚未可知。这也注定了村民自治“单元下移”还需要更加细化更加精致的研究,以回应上述质疑。社会化小农分析框架的理论分析村民自治30多年来,经历了一系列的改革与发展,这些改革与发展对于农民来说是否具有实效性呢?从笔者对于部分省区农村的调研来看,至少在当下,村民自治对于农民来说基本是一种形式,农民的日常生活同村民自治之间基本没有交集,除了投出自己手中的“选票”。当农民的利益受到威胁时,农民往往会根据威胁的程度采取沉默、找关系、暴力反抗或者以身试法,其实走的还是老路———官逼民反。以皖北村庄为例,农民办个事要给村干部送礼,要托人找关系请客吃饭,村里换届选举就是拉票吃饭加塞钱,村干部的核心工作就是完成上级指标任务。而在日常村庄生活中,村干部与普通村民的交往就是基于人情关系“照个面”、“打个招呼”,偶尔开个代表会、党员会就是吃饭发钱赠礼品。对于农民来说,自治改变了什么?好像什么也没有改变,改变农民生活的是同农民生计密切相关的村民自治以外的国家政策,如家庭联产承包责任制、取消农业税、惠农政策等。那么,农民到底在干什么?需要什么?伴随着农村市场化进程的深入,农民面对日趋扩张的市场消费,如何获得货币收入的最大化,基本成为农民行为的主要动机,这也是社会化小农分析框架的合理性所在。但是社会化小农分析框架并没有指出,伴随着消费的扩张,农民在利益考量上更加趋向于家户内部,利益的家户主义导向十分明显。在家户之外,农民很难达成合作共识,这就导致以协商合作为基本方式的村民自治制度失去了生存的根基,民主的公平性就无法得以保证与实现。正如农民所言:“什么是公平?公平就是你得到利益就是公平,你得不到利益就是不公平。”说白了,农民都在忙着赚钱,以弥补消费膨胀带来的货币缺口,这里包括子女教育支出、婚姻支出、建房支出、生活必需品支出、交通工具支出。就连农民本可以自给自足的东西,也都要依靠市场。为了维持家户生计,农民不得不离开公共空间,去维护自身的家户利益体系。这种境况最终导致了村落公共空间治理的失败,这也是当前村民自治困境的根本原因。既然农民离开了村落公共空间,那么谁来弥补这种公共空间治理的空缺呢?这时就要思考,对于农民而言,村落空间缺什么?其实,家庭联产承包责任制的施行是中国农村公共空间的第一次坍塌。面对突如其来的家庭联产承包责任制,农民的个体空间得以释放,农民开始脱离公社走向家庭,各忙各的。那么,人民公社解体以后,国家的公共需求怎么办?于是,村民委员会制度代替人民公社制度,承担起国家对基层农村社会的管理和控制。从本质上来讲,村民自治制度就是国家基于自身需求建构的一种制度体系,它一方面能够适应家庭联产承包责任制的推行,另一方面又能够保证国家对农村资源的分配与索取。所以,村民自治本身就不是基于农民需求建立的制度体系,而是国家给自己设置的制度陷阱。在村民自治试行阶段,由于税收等政策原因,村委会同农民的生活还保持着相对密切的联系,村民自治还具有一定的活力。进入新世纪以后,伴随着农村市场化进程的深入,农民物质消费欲望和消费能力都大幅度提升。尤其是农业税的废除以及国家惠农政策的出台,将原来仅有的村委会同农民的利益关联打碎了,农民的家户利益几乎同村委会没有任何关联,村民自治实践也就越来越陷入困局。这是中国农村公共空间的第二次坍塌,它的标志是农业税的废除。如果说在这以前的村民自治还有一定的发展空间的话,那么在此之后,要面对改革和重组的就是村民自治制度本身了,这就如同当年人民公社的命运一样。由于农民基本上彻底退出了公共事务空间,那么村庄的公共事务由谁来承担?其实,这个问题在受访农民看来,很简单,就是“国家”。这包括基础设施建设、公共环境卫生等等。这些内容,已经构成当前农民政治认同的基本内容,并关系到意识形态建设。而这些投入则需要较大的财政支出,如果不具有财政的独立性和支配权,如何治理?这样一来,村民自治就根本无法有效运行。那“财权”在哪一级?在乡镇一级。一方面要适应现代国家治理的基本逻辑,将管理转化为治理、转化为服务,另一方面又要遵循现代民主国家的发展趋势,不能抛弃民主,抛弃自治。为此,未来的自治趋势是单位上移,是财权独立的乡镇自治。当然,目前的时机是不成熟的,但趋势是明显的。所以,中央一号文件关于村民自治有效形式的探索方式,也主要限制在有一定财权独立性的单元内部。中国农村自治的趋势:单元下沉与历史原型基于以上的分析,我们可以发现,中国村民自治的基本方向可能不是“单元下沉”,而是“单元上移”,其具体的实践形态是乡镇自治。但这种“单元上移”不是基于农民的民主需求和民主主张而逐渐发展起来的,而是基于家户主义扩散的一种“被迫式”民主与自治方式。家户主义的蔓延使得农民在涉及到家户利益之外的任何事务上,不具有参与的内在行为动力,进而导致农村公共事务治理的失败。但是不参与,并不代表农民没有需求。在农村公共服务与治理层面,农民存在巨大的需求空间,并将这种需求的实现寄托于国家,形成“有需求,不参与”的矛盾状态。农民有民主与自治层面的需求,但是家户主义的行为模式导致农民在具体行动上不主张、不参与。因此,广泛的普遍的自治方式并不能适应现有的中国农村和农民。农民不愿意将更多的精力与时间投入到同自身家户利益关联不大的公共空间。而国家要实现现代治理,又必须解决农村公共事务治理中民主合作与参与的困境。为此,国家行动代替农民行动来满足农民各种治理需求。而国家行动在农村的展开是由基层政府来代表的。所以,中国农村治理的趋势不是村民自治,而是国家建构和推动的一种被迫式的基层政府自治———乡镇自治。这种自治不是基于农民的民主主张和民主能力,而是基于现代民主治理的基本要求。这种民主与自治是被国家建构出来的,但也是时代与形势发展的要求。从农民的视角来看,农民对村庄的治理需求,主要是希望农村的基础设施建设、基本公共服务以及政策的公平公正等,能够弥补家户利益之外的生活、生产与交往需求,至少不要同现有的家户利益体系相冲突。而这些治理需求肯定不是自然村、村民小组这类组织能够满足的。这就将中国农村民主治理的基本单元推向了具有财权和政府职能的乡镇一级。但是现有的中国农村民主状况,并不能为乡镇自治提供有效的民主平台支持。所以,我们说乡镇自治是一种趋势,但尚不成熟。在乡镇自治尚不成熟的当前,村民自治仍将运行一段时间。而村民自治“单元下沉”更多的意义应该指向在微观层面寻找中国农村自治的制度原型与底色,突出的应该是研究视角的“单元下沉”,而不是制度实践单元的“下沉”。民主与自治制度实践的“单元下沉”是违背现代民主国家建构的基本准则的。现代民主的发展趋势是民主单元的不断上移与扩展,而不是退缩到更小的共同体空间。中国是一个有着自身文化