我国政府财政能力与政府财政能力的相关性研究

我国政府财政能力与政府财政能力的相关性研究

在中国政治和法律规定的教育投资目标中，可以充分反映公共资金的努力和整体水平。同时，还有一个国际比较指数，公共资金占公共经济总体的比例。正因为此,“财政性教育经费占GNP(后改为GDP)的4%”成为我国教育投入目标中的核心指标。然而十多年来,我国教育投入水平离这一指标总存在不小的差距,这在教育规模不断扩展、教育公平问题日益突出的形势下,已引起社会的广泛关注和批评,值得进行专门研究。一、中国公共资金投资指数的回顾1.扩大公共社会教育,重视国国际上把公共教育经费支出占国民生产总值的比例作为衡量一国教育投入水平的重要指标。鉴于教育的重要性日益增强,许多国家都在努力提高这一指标。因此从总体上看,伴随着经济的发展和教育规模的扩张,各国公共教育经费占国民生产总值的比例逐步提高。我国政府经过研究后,在1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》采用这一指标,将公共教育经费的计算口径扩大为国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款,城乡教育费附加,企业用于举办中小学的经费,校办产业减免税部分),并以上世纪80年代中期发展中国家的平均水平——4%作为我国在20世纪末的奋斗目标。21世纪初,我国政策进一步重申和强调了这一目标,同时将这一指标中的国民生产总值(GNP)替换为国内生产总值(GDP)。很显然,我国的这一目标并不是高标准,而只能算是一条底线。2.财政投入的实际指标然而十多年来,我国对教育的投入水平离这一指标总存在较大差距。从表1可知,在1994年到2006年的13年时间里,我国财政性教育经费投入的实际指标总是在2%至3%之间徘徊,从未接近过目标。需要说明的是,原来公布的曾经达到过的最高指标是3.41%1(2002年),也由于GDP数据的调整而回落为2.9%。近年来,伴随着教育规模的扩大和教育公平呼声的高涨,我国对教育的这一投入比例日益遭到社会的强烈批评。二、育人的重视程度一国的公共教育经费支出水平在主观上依赖于政府对教育的重视程度,在客观上又受制于政府财政能力的大小及其发挥。我国财政教育支出水平较低,总达不到预定的目标,在客观上就存在政府财政能力的原因。1.政府的财政收入占gdp的比例政府财政能力的一个重要标志是财政收入占GDP的比例。政府财政收入占GDP的比例越高,就越能提高公共教育经费投入指标。许多国家的公共教育经费占GDP的比例之所以较高,重要原因之一是其财政收入占GDP的比例较高。如在80年代中期,发展中国家和发达国家财政收入占GDP的比例平均为34.98%和46.64%1。若按此计算,则只需要分别将财政收入的11.44%和10.72%用于教育,其公共教育经费占GDP的比例就能达到4%和5%。从国内外经验看,政府用这样一个比例的财政收入用于教育并不困难。与国外相比,我国政府的财政收入占GDP的比例过低,这直接制约着公共教育经费投入指标的达成。从表2可知,我国要达到财政性教育经费占GDP的4%,所需的经费占财政收入的比例是相当高的。例如,2000年我国财政收入占GDP的比例是13.5%,那么国家财政性教育经费占GDP的比例要达到4%,则所需的财政性教育经费是财政收入的29.6%。由于财政性教育经费与预算内教育经费差额不大,这意味着政府财政收入中需要拿出差不多这样一个比例来发展教育,可能性太小。2.从中央和地方的财政收入来看我国财政投入教育的责任绝大部分由地方政府负责。以2005年为例,中央和地方各级政府预算内教育拨款(不包括城市教育费附加)为4665.69亿元,其中中央财政教育支出349.85亿元,占7.5%,地方各级财政的教育支出占92.5%。2然而从各自的收入来看,1994年分税制实施以来,中央政府的财政收入占全国财政收入的比例迅速提高,在世纪之交基本稳定下来后,中央财政收入一般占50%多,地方财政收入占40%多。这里的问题是,由于多种原因,中央给地方大量的税收返还和补助支出中只有少量用于教育;即使是在占全国财政总支出20%多的中央财政本级支出中,也只有相当小的比例用于教育。如2005年中央财政预算内教育支出为349.85亿元,仅占中央财政本级支出8438亿元的4.15%。在决算中这一比例更低,当年中央财政本级支出决算总额为8775.97亿元,而教育支出决算仅为244.85亿元,教育支出仅占本级财政支出总额的2.79%3。总之,庞大的中央财政只有相当小一部分用于教育,是造成教育投入不足的重要原因之一。3.在财政支出方面,各地区的教育支出占其财政收入的比例较高,有的地区两我国各地区之间经济发展水平及其财政收入存在巨大差距,特别是1994年全面实行分税制以来,这种地区差距进一步扩大。在这种情况下,如果没有中央足够的补贴或教育投入,大量的地区要达到“4%”的公共教育经费投入指标非常困难。以2005年为例,在全国31个地区中,财政收入占地区生产总值比例超过20%的只有上海(24.28%),超过15%的有云南(19.68%)、北京(18.10%)、山西(16.38%)、贵州(16.32%)和天津(15.01%),有7个地区的这一比例不到10%4。若按地区计算,要实现财政性教育经费占地区生产总值的4%,有24个地区需要支出占其财政收入超过30%的教育经费,其中有7个地区将支出占其财政收入40%以上的教育经费,西藏地区将支出占其财政收入64.41%的教育经费。由于财政性教育经费与预算内教育经费差额不大,这意味着各地区财政预算中需要安排接近这样高的比例用于教育,这基本上不可能。在这种情况下,尽管不少地区的预算内教育经费支出占其财政支出的比例较高,但离“财政性教育经费占地区生产总值的4%”这一目标还有较大差距。如在2005年,福建、浙江、河北、河南等地区预算内教育经费(含城市教育费附加)占财政支出的比例超过了20%,但这些地区的国家财政性教育经费占地区生产总值的比例都不到2.5%;山东省当年预算内教育经费占财政支出的比例为18.97%,其国家财政性教育经费占地区生产总值的比例却仅有1.62%,见表3。4.教育投入资源主要来源于财政收入,目的经费占教育经2005年,全国共有8个地区的财政性教育经费占地区生产总值的比例超过了4%,但这并非是这些地区自身财政能力所能达到的指标。从表4可以看出,在8个实现公共教育经费投入目标的地区,其预算内教育经费占本级财政收入的比例都非常高;如果仅靠本级财政收入,是不可能拿出这么大比例来发展教育的。西藏的情况最能说明这点,该地区2005年本级财政收入仅有12.03亿元,但其预算内教育经费就达28.59亿元,预算内教育经费是其本级财政收入的两倍多。原来,西藏除了本级财政收入12.03亿元以外,还有来自中央的补助收入191.53亿元5,这为教育投入提供了条件。于是,在财政收入占地区生产总值比例很低(2005年仅有6.21%)的情况下,西藏的财政性教育经费却占地区生产总值的11.47%。除北京以外,其他地区的情况与西藏类似,只是来自中央的补贴收入在财政经常性收入中的比例没有西藏那么大。北京实现了“4%”这一指标有多方面的原因,一是北京的财政收入占地区生产总值的比例相对较高,当年为18.10%,财力较为充足;二是北京的本级财政预算内教育经费(含城市教育费附加)占财政支出比例也较高,当年为19.69%6,在教育投入上作出了较大努力;三是来自中央的预算内教育拨款较多,当年为118.85亿元,占北京预算内教育经费总额的38.31%7,远远高出其他地区的同一比例,这是北京自身之外的财力因素。可见,我国公共教育经费投入指标未能达成,在客观上的重要原因是政府财政能力不足,以及现有财政体制下政府财政能力没有得到充分发挥的结果。三、财政能力分析随着经济发展与相关政策的调整,未来若干年我国将逐步具备达到“4%”这一公共教育经费投入指标的可能,其原因从财政能力上看主要有以下几点。1.财政收入占gdp比例如前所述,我国之所以难以达到“财政性教育经费占GDP的4%”这一目标,一个重要原因就是财政收入占GDP的比例较低。从表5可以看出,我国财政性教育经费占GDP的比例大致随着财政收入占GDP比例的升降而升降。若以财政收入占GDP比例为自变量(X),财政性教育经费占GDP的比例为因变量(Y),采用一元线性回归方法对两者1993-2006年进行回归分析,可得出回归方程如下:Y=1.484+0.083XR=0.97,R2=0.94,校正后的R2=0.935,二者存在显著相关关系。P值=(0.000)((0.000)((F&T)上述回归模型通过了统计检验,说明十多年来我国财政收入占GDP的比例情况能够较好地解释财政性教育经费支出占GDP比例的变化情况。从该回归方程可以看出,财政收入占GDP比例每增加1个百分点,财政性教育经费支出占GDP比例就能增加0.083个百分点。改革开放以来,由于经济体制的改革和收入分配向企业和个人的倾斜,我国财政收入占GDP的比例逐年下降,直到1997年财政政策调整后才开始逐年回升。由于近些年来我国财政收入增长速度大大高于经济增长速度,这使财政收入占GDP的比例逐年上升,为提高公共教育经费投入指标提供了条件。经济学界的研究普遍认为,我国财政收入占GDP的比例还会继续上升,其理由主要有以下几个方面。首先是我国经济还会持续高速增长,这能为增加财政收入及其所占比例提供基础。由于经济增长方式向集约型增长的逐步转变,财政收入占GDP的比例就会逐步提高。其次是财政收入本身项目的增多。除税收以外,随着我国财政体制的改革完善,大量预算外收入和政府体制外收入中一些收入将逐步纳入财政预算范围,从而提高财政收入总量及其占GDP的比例。许多经济学界的研究认为,世纪之交我国财政收入占GDP的比例实际就应该在25%左右。再次是随着税收法制的完善和税收征管的加强,政府财政收入所占的比例也会增加。2.财政支出的总量减少,是市场经济学界将我国的财政模式称为“生产性财政模式”或“建设性财政模式”,与西方国家的“公共财政模式”相区别。在这种财政模式下,过多的公共资源被用于生产建设等经济服务支出,而用于社会公共服务性的支出就比较短缺,这是我国教育支出总量不足的重要原因之一。毋庸置疑,在经济建设的起步阶段和计划经济体制下,许多基础性建设是要由政府投资进行的,但随着我国市场经济体制的确立、完善和经济建设起步阶段的完成,政府职能的重心正逐步由过去的经济服务转变为社会公共服务。1998年底全国财政工作会议明确提出初步建立公共财政基本框架的改革目标,作为社会主义市场经济体制的重要环节;2000年全国财政工作会议又进一步提出要加快建立与市场经济相适应的、与我国国情相结合的公共财政体系。从实践来看,随着我国市场经济体制的建立和完善,我国政府财政支出中经济建设支出的比例确实有所下降,由过去的大约40%左右下降到现在的不到30%。然而,市场经济国家的这一比例平均为10%左右,因此我国的这一比例还有较大的下降空间。3.中央与地方财政增长情况。在文1980年我国财政分权改革后,由于地方财力不断增强,筹集农村基础教育经费的主要责任也逐步转给基层地方政府。1994年分税制改革后,财政收入又逐步向中央和省级政府集中,中央政府对财政收入的控制能力大大加强,但庞大的义务教育经费仍然主要由基层政府负担,基层财政能力的弱小导致了教育经费投入的严重不足。2001年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》使义务教育经费负担上升到由县统筹,但大部分县级财政仍然无力承担这一责任,特别是随着农村税费改革的深入,县乡两级财政不堪重负,也难以保证基本的教育经费。可喜的是,2005年国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,要求全国各级政府都要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围,并同时建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费投入保障机制。新的保障机制于2006年在西部地区实施,2007年起在全国范围内推行。根据该文件要求,免除学杂费的资金由中央和地方按比例分担,西部地区为8:2,中部地区为6∶4,东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。预计在“十一五”期间,中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元,其中中央1254亿元、地方928亿元8。可见,中央政府将在农村义务教育投入上承担着越来越大的责任,中央财政用于教育的支出将有较大幅度的提高,这无疑有利于提高教育支出在中央本级财政支出中的份额,从而提高国家财政性教育经费占GDP的比例。4.教育政策的调整教育的质量问题和公平问题是这几年社会普遍关注的两个教育问题,而这都与教育投入的严重不足密切相关。因此,要求增加教育投入,实现财政性教育经费占GDP的4%的社会呼声日益高涨。社会的密切关注已引起我国政府的重视,从制定文件或法律的角度可以看出,过去制定和强调我国公共教育经费投入目标的文件主要是源自教育部的文件,或者是专门的《中华人民共和国教育法》,很少从整个社会发展的立场和高度出发来制定教育投入的标准,因此难以引起全社会的足够重视。特别是在教育的事权和财权在教育部门和财政部门之间分别掌管的体制下,教育部门自身制定和强调公共教育经费投入的目标显然是缺乏财权做支撑的,如果没有财政部门的积极配合,自然难以保证这些目标的实