理性与开放的双重选择全程式产业园规划及要素控制初探以北川新县城山东产业园详细规划为例

理性与开放的双重选择全程式产业园规划及要素控制初探以北川新县城山东产业园详细规划为例

1规划应对模式分类在规划和设计过程中，许多平面设计师会集中并忽略不同的控制要素，忽视“规划过程”本身对最终规划方案的影响，后者往往起着决定性的作用。“北川山东产业园区规划”是一项十分注重“过程”的全程介入式的项目。它具有很强的目标指向和实施要求,整个过程是开放互动的。规划编制分为3个工作阶段,分别为:先期框架阶段、企业选址阶段和导则编制阶段,这3个阶段基本对应了3种理论模式:理性模式(therationamodel)、分离渐进模式(disjointedincrementalism)和折中混合模式(middle-rangemodels)。“理性模式”在一般意义上被认为是“正统”模式。该模式基于实证、归纳、推理和演绎等逻辑方法,强调规划编制的过程和程序尽可能合乎理性。对理性模式提出的批评包括:规划前提(法律、资金和政治)的模糊多变导致“理性”休克,规划价值取向很难达成一致(1),时间和资源的限制注定最终方案是“妥协方案”而非“最优方案”。“分离渐进模式”指规划师凭借工作经验根据当前形势稍作调整,尽快拿出一个最为可行的规划方案和行动计划,并集中精力付诸实施。这一模式的优点是“边际变化”(marginalchange)效率高,即:基于以往经验形成的构思方案,根据项目实际情况稍作调整后,更容易被大众接受,而且这种工作方式需要的时间成本和知识成本是最小的。因为其效率极高、参与性和开放性极强,这种“边想边干,边干边想”的实用主义模式为众多从事实践活动的规划师所推崇。学术界的“折中混合模式”代表人物是社会学家阿米泰·埃齐奥尼(AmitaiEtzioni),他提出“混合扫描法”(mixedscanning(2)),即在渐进式的实践中“扫描”全局,把握其中的关键问题进行理性分析。2阶段模式和变化2.1园区面临的地方化挑战(1)定向援建具有极强的政策性。该产业园区是山东援建北川的一个重要组成部分。因此,该园区无论在产业选择、入园门槛还是用地方式上均受到较强的政策要素影响而非市场要素。这一方面给北川产业提供了跨越式升级发展的机遇;另一方面,大量外部植入式产业和企业将面临地方化的挑战,同时规划面临的资本强势将不可避免。(2)产业园区土地资源紧张。园区面临最重大的制约性要素是土地资源紧张。北川工业园区占地1.2km2,仅为一般县级工业园区(10km2)的12%(表1),而且其中净工业用地仅为66hm2。一般意义上,这样的规模较难形成产业集群,甚至不能满足企业的用地需求。(3)多方协作下的全程规划。整个园区从项目立项、初期规划研究、企业招商、企业筛选、项目落位、控规编制甚至到企业基建项目开发管理的整个过程都是在地方政府、山东援建方、规划组三方的互动合作中完成的。在后期,更是建立在地方政府、山东援建方、规划组(指挥部)和企业四方参与的机制上。2.2从注重长期发展、从规划放在先期框架阶段中,规划致力于通过案例分析、产业选择和政策研究进行理性的规划布局,并形成入园企业评估机制,制定一系列理性指标包括:企业门类、规模门槛、用地性质、容积率、就业岗位等。这一阶段规划采用的是“理性模式”。然而随着规划进程和方案深化,另外一些控制要素却频频受到质疑,如企业规模门槛、容积率和提供就业岗位等,该现象同理论界对理性模式提出的批评高度一致。以产业区标准厂房为例,因山东援建方资金和时间等前提条件的变化,经历了“适量统一建造→大量统一建造→货币补贴,鼓励自建”的较大曲折变化,导致先期框架阶段中针对标准厂房设定的规划控制要素(企业规模门槛、容积率和就业岗位等)最终处于“休克”状态。其次,规划价值取向很难达成一致。对于工业用地采用中短期租用还是长期出让的方式各方意见无法统一,规划为满足产业园区远期发展部分工业用地转型需要,须控制一部分用地采用中短期租用方式,而政府的招商部门、援建单位和企业均倾向采用长期出让方式以增加招商力度,吸引更多优质企业,这两种分别立足远期效益和近期效益的价值取向在实践中达成统一的难度远远大于理论难度。在企业选址阶段中,规划组和各方进行了多轮规划协商工作,包括北川县政府、山东援川指挥部和各家企业等,“分离渐进模式”在该阶段得以充分体现。第一,对于利益主体相对明确的地块而言,在选址、投资强度、容积率、绿地率等控制要素上采用该模式比较有效。规划中项目组协同政府将规划草拟的企业选址意见和控制图则初稿以企业座谈会形式征询企业及相关方意见,以现场规划作业的形式明确控制要素的调整优化原则,实质性地推动规划进程,包括确定每家企业的选址、调整产业分区、要求不达标企业提高容积率、调整工业地块形态以适合工艺流程等。第二,对于开发主体明确,但开发建设方式摇摆不定的项目,采用渐进模式也能起到辅助决策和促进实施的作用。以齐鲁大道东侧企业办公用地的规划为例,规划先期在理性模式思路下期望塑造出大体量、统一建筑群的风貌区,但面临着企业规模过小无法达到规划要求开发强度这一矛盾。针对这一矛盾,规划提出可供企业选择的开发方式可包括:统建、分建和代建,在企业犹豫、摇摆不定的情况下,规划对应不同开发方式编制了三类建筑空间组织模式,并引导中小企业向统建方式靠拢,这种渐进模式为达成最终的规划理想空间形态起到积极作用。经历了上两个阶段后,导则编制实质上已经不再是“理性模式”的深化和技术表达,而自然地成为一种“折中混合模式”。导则编制则是“扫描”第一阶段的规划理想,结合企业选择提出的关键问题调整原规划方案,将这些关键问题演绎成“规划控制语言”即三大类控制要素,分别为“基本控制”、“道路交通”和“城市设计”指标,这些控制指标在符合政策规范要求的同时也更具操作性。3不同阶段的重要控制要素3.1核心片区t轴渗透,水绿成网,多板块“北川山东产业园区”园区由云盘路、蒋家河路和齐鲁大道围合而成约120.7hm2,除去水域外的城市建设用地约114hm2(图1)。北川山东产业园区规划定位为:省级北川经济技术开发区“一区多园”格局中的核心片区;打造成为“再造一个新北川”的重要经济引擎,促进就业、生态和谐、有地方特色的示范性产业基地。规划空间结构为“T轴渗透,水绿成网,多板块”(图2~图3)。T轴渗透——齐鲁大道企业办公及生产服务轴和工业区中心大道擂鼓路生产服务轴共同构成T字型发展轴线,其功能包括综合办公、商业、管理、宿舍和职工文化娱乐等;水绿成网——将顺义河、云盘河、曲山路和蒋家河路等公共绿地和防护绿地联系成网,构建公共开放空间,承载园区景观、人行交通和生活服务等功能;多板块——以“T”轴交点为中心,圈层式布置四大产业板块,分别为:北川特色产业板块、核心产业板块、外围产业板块和备用功能板块。3.2健全项目准入评估机制由于山东产业园区属于政策性援建的项目,北川县和山东援建方的产业发展平台落差相对比较大,前者尚还处于农产品初级加工的阶段,而后者已经处于工业化中期向后期转型的阶段。这样,一方面,园区最后能够吸引的地方性企业和山东企业的比例关系无法直接判断,另一方面,山东企业本身的类型关系和能级都无法直接进行判断。这样的情况下,产业规划制定的固定性框架目标反而不及建立项目入驻的评估机制更为有效。(1)产业类型层面的评估体系首先根据规划原则,也即目标簇系统提出相应的指标体系(表2)。对这些指标正相加分,负相减分,并设定相应的权重关系,在此基础上形成针对整个产业门类的综合性指标评分方式(表3)。在此指标体系的基础上,对入驻企业的项目性质进行筛选,选择综合效应最佳的企业入驻。在持续几轮的招商过程中,证明了这套筛选体系可以相对有效地形成对企业入驻项目的动态评价。(2)项目经济效益层面的评估体系从项目经济效益的角度,采用单位投资额作为评估指标,参照相关城市不同行业项目投资强度的经验数值,针对每个行业提出项目投资最低门槛。由于北川项目具有非常强的政策导向性,每一轮所面对的企业类型和能级是不尽一样的,所以针对每个项目投资门槛的设定也相应是动态调整的。首先在未拿到入驻项目清单之前,参照青岛和上海分行业投资门槛统计并结合北川的土地价格级差关系,相应的得出最低产业门槛。在中期,则根据地方政府提供的不同企业意向投资强度的列表,通过中位数、概率分布统计等一系列统计学的计算手段,针对不同产业门类提出相应的最低单位投资强度的入驻门槛,从而为政府筛选入园企业提供依据。3.3园区外围布局加工企业,确保园区初步布局本次规划尝试结合业态的不同特征,进行产业分区,由此形成基于标准厂房、定制厂房、地块出让三类不同的空间分布关系。首先考虑到地方性企业,尤其是农副食品加工业、羌绣纺织服装业,这些行业投资总量比较小、劳动力相对密集,规划在园区公共中心周边布局“标准厂房”,园区外围布局机械加工类产业普遍对用地需求比较高,这类企业受到工艺流程的限制必须自行布局厂房,因此采用“地块出让”方式;其他产业则主要结合“定制厂房“区布局,由此形成初期圈层式的空间结构。此外还需考虑以下要素的控制:(1)基于基本的风向与产业的关系,控制污染度相对较小的电子信息产业原则上处于园区的上风向,也即西北角布局。(2)基于企业的公众参与和展示性的需求,原则上控制诸如茶叶加工、羌绣、服装等产业沿整个园区向外展示的齐鲁大道布局。(3)基于企业的对环境的友好程度,原则上要求食品加工、电子信息等噪声废气污染度相对较低的企业沿云盘河绿化带布局。相应的要求机械加工企业要求尽量沿园区外围布局。经过以上的分析和调整,最终确定六大产业及其空间布局,分别为:北川特色产业、电子信息及新材料、机械设备制造、新型建材、农特产品加工和服装纺织(图4)。3.4发挥企业的作用北川山东工业园区用地相对紧张,因此在规划中采用最小地块的划分原则控制出让地块最小出让面积,由此间接控制项目的最小投资额,所有未能达到最小值的企业全部进入标准厂房区的范围。而围绕最小地块指标的设定,规划做了大量的研究和企业座谈等互动工作。首先是借鉴一般园区采用大中小地块相互结合的经验,其中大地块用地面积一般在80亩(约5.4hm2)以上,中等地块一般为45~60亩(3~4hm2)左右,小地块一般为15~30亩(1~2hm2)左右。其次研究厂房结构特点和柱网密度之间的关系,不同行业的规模需求、厂房需求等,其中尤其是针对不同行业的研究,被证明在后来与企业交换沟通形成相对有效开发规模的过程中起到了直接的作用,同时也为政府确定项目规模提供了依据。在最小地块的指导下,允许企业可以合并地块进行开发,而无法独立进入最小地块的企业,则要求采用联建的方式,或者是租赁的方式立项。由此保证进入园区的项目中的多数是成规模的企业。3.5建筑对于建设资金来源的控制空间层面的控制是在企业入驻之后再制定,这和一般的工业园区没有特定的项目入驻而制定的控制指标有很大的不同,它有更强的项目针对性和项目实施过程引导的控制性(表4)。衔接国土资源部的节地控制要求,引入单位土地投资强度作为控制标准,但是就指标本身而言,是不够的。因为企业在总的投资额之下,存在分期建设投资的行为以及投资额中用于基建投资的比重问题。为此在这个指标的基础上提出相应的指标补充,一个是关于开发时序的规定,以项目建设的集中开发为基本原则,这个原则更多的需要建设项目在审批的过程中予以贯彻,就控规本身而言,可以从园区整体风貌的角度确定每个地块逐步推进的方向性,避免插花地产生。另一个是采用容积率这个指标来控制投资用于基建的强度。使用这个指标一方面参照国土资源部提出的标准,而设定针对每个项目的最低值。由于这个园区整体产业以非高科技产业为主,因此容积率的控制在这种情况下被证明是有效的。基于以上考虑,规划对地块容积率采用上限控制和区段控制相结合的方式。容积率上限值的设定主要依据区位、交通和城市设计;区段控制的上限值依据区位、行业和城市设计,容积率下限值的设定主要依据《工业项目建设用地控制指标》(国土资发24号)等规范和文件中对工业用地开发强度按不同行业分类实行最小容积率控制,最终测算得出总量(表5)。3.6逆向区划奖励在美国推行的区划条例中,为提高弹性和灵活性而设立的“区划奖励”(bonus)措施(3),在我国现行的《民用建筑设计通则》(JGJ37-87)(4)中也有类似奖励规定,这一措施对于北川工业园区规划具有很大的借鉴意义。以上这些案例均是明确针对城市中心区地块,以增加社会公共空间和提供公益设施为目标导向,用提供额外容积率作为奖励措施。对于北川山东产业园区规划控制正好具有相反的参考价值,为提高工业用地使用效率,可以增加容积率为目标导向,用资金补贴、优先选址和土地补贴等方式作为激励的“逆向区划奖励”。为达到节约用地的目标,规划希望尽可能提高工业用地的利用率。规划前期推荐集中建设标准厂房,该方案因为山东援建方资金原因而搁置,规划转而努力提高各地块容积率。不同于以往规划,此次规划将容积率以区段方式控制,即以国土资源部颁布的分行业最低用地容积率为低限,以规划引导的容积率为上限,对开发强度实施严格控制。对于各入驻企业初步审核发展,约25%的企业地块容积率未能达标,同时也有25%的企业地块容积率接近规划引导值。对于容积率达标和接近规划引导值的企业,规划协同北川政府和山东援建方采用两种奖励措施:第一,资金补贴政策。对企业按分层的建筑面积进行补贴,具体而言采用从建筑底层开始逐层递增补贴力度以鼓励建造多层厂房(之所以对于底层厂房也进行补贴是基于提高建筑密度的考虑)。第二,优先选址