取消农业税使乡镇财政困境的原因及对策

取消农业税使乡镇财政困境的原因及对策

为了有效减轻农业负担，中共中央、国务院于2000年发布了《关于农村税费改革试点的通知》，选择在安徽省和九个省、区的所有地区开展农村税费改革试点工作。2001年3月,江川县作为云南省三个先期试点县之一进行改革试点。改革的基本内容是“三个取消、一个逐步取消、两调整、一改革”。随着农村税费改革的不断深化,2005年中央决定:“在全国范围内免征牧业税,2006年起全国将全部取消农业税。”2006年1月1日,农业税在全国范围内全面取消,从取消农业税至今3个多月的时间里,乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下,也难以为继,资金缺口问题终于“浮出水面”,乡镇财政管理体制的一些问题凸现了出来,使乡镇财政陷入困境。一、农村税费改革后,地方财政压力较大,教育培训投入不足全面取消农业税后乡镇财政面临明显的冲击和影响,主要集中在以下几个方面:(一)乡镇可用财力短缺,不利于乡镇组织的正常运转首先,收入缺口较大。由于农业税是地方收地方用,是乡镇主要收入来源,是基层政府的主要财力保障。据调查农村税费改革以来,乡镇财政的常规收入一般是三部分:一是财政部门收取的农业税费部分,主要以农业税为主体;二是地税收入,包括地方工商税收和企业所得税,个人所得税等;三是国税收入(增值税)的留存部分。一般占国税收入的1/4。对于以农业为主的地区,农业税一般占当地财政收入的30%以上,有的甚至可以达到70%—80%,地税和国税的收入所占比重是很低的,所以取消农业税使乡镇收入锐减,给基层政府带来财政困难。例如江川县农村税费改革后全县资金缺口1375.93万元,其中:改革后农业税正税715.80万元,与改革前农业税附加和乡统筹合计数983.30万元相比,缺口267.50万元;而且由于“蛋糕”切法不妥,农业税收得多,附加太少,侵吞了村级利益,村级减收的幅度更大。改革后两项附加之和143.15万元,与村组负担的维持运转资金615.55万元相比,缺口472.40万元;农业特产税、屠宰税、社会负担减少后形成的资金缺口636.03万元。农村税费改革取消了“非规范收入”,再加上取消农业税这种政策内的减收,乡镇财政资金缺口较大。其次,在收入缺口增大的同时,乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练支出基本上转移到乡镇财政的预算中开支,增加了财政困难,农业税取消后,相当一部分县乡失去了一个主体税种,一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转,根据税费改革的相关精神和农业税有关政策,中央的转移支付主要是乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上,乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入,而这个差额部分,中央转移支付不能覆盖到,而当前县级财政又普遍困难,难以挤出财力安排乡镇转移支付,由于受到财力约束,制约了基层政权功能的有效发挥,也影响到了政府工作的主动性和积极性。(二)农村义务教育和社会公益事业发展资金缺乏长期以来,我国走的是一条以“牺牲农业,发展工业”的工业化道路,国家对农业生产和农村义务教育的投入严重不足,农村道路、大型水利等基础设施建设以及乡村卫生、教育事业的发展等主要依靠农民出钱出力兴办。这一方面加重了农民的负担,但另一方面也确实为农业基础设施改造及义务教育的发展起了巨大的推动作用。取消农业税后,乡村两级财政收入锐减,加上县级财力有限,农村义务教育和社会公共事业建设缺乏足够的资金供给。(1)农村义务教育投入严重短缺,影响农村经济的长久和持续发展。农村税费改革后农村教育费附加、教育集资被取消,使得义务教育的投入面临更大的困难。第一、从人员经费来看,农村绝大多数小学教师工资在低水平上得到了较为及时地发放。按照税费改革政策规定,为优先确保教师工资及时发放,乡镇教师工资全部上划至县级管理,一定程度上确保了教师基本工资、津贴、福利费、离退休人员养老金的发放。然而这只是维持在低水平上,执行的工资标准是低标准。所谓的工资足额发放只是按照1996年国家标准足额发放,至于住房公积金、养老保险、医疗保险等根本谈不上。第二、财政用于教育的公用经费支出地区差距、城乡差距明显。农村税费改革后,由于教育投入严重短缺,教育经费的生均投入少,地区投入严重不均衡等问题十分突出。巨大的差距导致农村地区义务教育质量严重滑坡。(2)农村公共品供给严重不足,结构不尽合理,乡镇基础设施十分落后,严重影响农民的生产生活。农村中的水利设施,道路桥梁,破旧危房年久未修。生态环境受到严重破坏,医疗条件较差,农村看病难、就医难,生产生活条件艰苦,己严重影响农民的生产生活。第一、农村公共品资金投入不足。农村税费改革后,乡村两级收入都有不同程度的下降,乡镇财政保工资、保运转的压力很大,财政收入大多维持在“吃饭”水平上,用来投入公共品的财力非常有限,特别是一些辖区外溢性的农村公共产品,如一些跨区域的水利工程,由于其外部性较强,受益区域已不仅仅是一个县、乡,而是涉及几个县、乡,由于其成本分担的困难性,导致供给严重不足。第二、农村公共品供给结构不尽合理。一方面农民急需的农业科技、农村医疗、农民的技能培训等“软”公共品供给不足;另一方面,在许多农村地区,一些农民不需要或者需求较少的农村公共品的供给出现了一定程度的过剩。例如,农村基层政府部门管理过宽、分工过细、机构臃肿、人员膨胀;一些基层政府办公楼豪华气派,不少达标升级项目劳民伤财;一些地区中小学校布局不合理,个别村庄小学老师比学生多;一些贫困落后地区大力修建利用率极低的休闲广场、歌厅舞厅、高档宾馆等,既浪费了大量公共资源,也加重了农民负担。第三、农村公共品供给的负担机制不尽合理。农业科技、计划生育、基础教育等农村公共品具有外部性,其成本应由各级政府负担,可实际上是中央决策,地方负担,效益外溢。加之地方政府预算大都收不抵支,真正用于农村公用事业的资金十分有限,农村公共品必然出现供给不足。(三)乡村债务沉重,消化难度加大近些年来,许多地方的乡镇政府、村民委员会,不考虑农村实际情况和承受力,盲目举债,造成不良债务大量增加,债务包袱沉重,乡村债务已成为农村诸多矛盾的焦点。据调查,江川县税改后乡村负债高达11198万元,其中,公益事业欠债6048万元(教育欠债2211万元)。税费改革前,一部分乡村债务一般通过来年的提留、统筹和各种集资摊派来消化。改革后,统筹和各种收费一律取消,这就使原有债务的偿还缺乏后续资金来源,还债成为一大难题,而税费改革的财政转移支付办法没有将乡村债务纳入补助的范围,在农村税费改革工作中,乡村债务问题被暂时搁延,但其潜在风险较大,是不容回避的。乡村债务问题虽不是税费改革本身造成的,然而却是影响农村税费改革能否成功的重要因素。在乡财力减少情况下,乡镇财政无力偿还。在这些债务中特别是欠农户的借款和合作基金会股金等,如不及时偿还,农民就有可能以债抵税,从而影响乡财政收支平衡,形成恶性循环,最终会阻碍税费改革的顺利进行。因此处理好乡村债务问题已是当务之急。二、农业税取消后，解决农村和城市经济困难的思路解决乡镇财政问题,防范和化解乡镇财政风险,既是巩固农村税费改革成果的关键一环,也是解决农民负担问题的根本之策。(一)切实加强财力建设,建立和完善中小企业财政支出和保障两取消农业税后,要缓解当前的收支矛盾,乡镇财政要走出困境,乡镇要克服“等、靠、要”的依赖思想,大力发展农村经济,开辟乡镇财源。一是调整产业结构,既注重发展投入少、见效快的项目,又注意发展生产周期长、税源稳定的项目,以形成稳定可靠的财源体系;逐步改变乡镇企业小而散的现状,巩固和培养骨干企业,确保主体财源。无论过去现在还是将来,乡镇企业仍是乡镇财政收入的主要来源,今后要把支持乡镇企业发展着眼点放在调整结构,加快科技进步上,以提高乡镇企业的经济效益和经济实力。二是大力发展第三产业,培养后续财源,夯实财政基础。三是积极发展个体私营经济,尤其是股份合作经济,发展新兴财源。发展个体私营、股份制合作经济,不需要乡镇财政投资,却能为乡镇增加财政收入,同时可增加农民收入,解决剩余劳动力的出路。四是调整农业产业结构,培植优势产业、支柱产业和农业产业化经营龙头企业,提高农产品质量和效益,推动农业向规模化、产业化、现代化发展,增加乡镇可用财力。五是要加强城镇和中心村建设,加快农村劳动力转移,不断增加农民收入,增加财政实力。(二)积极推进农村行政体制改革，转变市政府职能(1)江川县机构改革的主要成就按照精简、效能的原则,一是大力推进乡镇政府机构改革,大力压缩事业单位和人员,归并过多、过散的“站、所”,积极实行村组干部兼任,清退编外和临时招聘人员,通过转变政府职能、精简机构、合理定编设岗、调整支出结构等途径,积极推进教育内部管理体制、乡镇行政区划调整、县乡机构等配套改革,使管理体制逐步完善,行政成本不断降低。据统计,从2001年下半年开始,江川县在机构改革中精减机构8个,压缩行政编制154人,精减率超过15%,乡镇由12个调整为7个,精减事业单位107个,分流人员68人,精减压缩教师编制422人,清退代课教师82人,临时工288人;在解决机构臃肿、冗员过多、非生产性开支过大等方面取得了实质性的突破。全面取消农业税后,中央财政压力更大,很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”,因此,必须按照小政府大社会的原则,进一步推进乡镇区划调整和机构改革,同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制,利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整,消除机构臃肿,分流和精简乡镇人员,提高工作效率,减轻财政负担。(2)弱势群体,强调公共品和公共服务的基本功能乡镇政府要淡化“权力”思想,强化“服务”理念。改变“只对上级负责,不对农民负责”的政府职能理念,对提供哪些、提供多少公共品和公共服务,应该根据辖区内大多数农民的需要来决定。随着市场经济的发展,乡村社会经济发生了很大变化,乡镇政府要按照市场经济体制要求切实转变职能,即从计划经济的管理模式转向市场经济的管理模式,从过去直接抓生产经营、催种催收转到严格依法行政、市场监管、经济调节、提供公共产品上来。乡镇政府应直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区文化中心、社区医疗中心等受益范围限于乡镇的公共品。因此,乡镇政府必须从竞争性领域完全退出,专注于提供公共品和公共服务的职责。这实际是乡镇政府职能从“越位”到“归位”的调整。(三)实行“乡财乡用县管”的财政管理方式目前云南省将玉溪市作为乡镇财政管理体制改革试点地区,其改革的成果值得借鉴:实行“乡财乡用县管”的财政的管理方式。以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、工资统发、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,由县财政局直接管理并监督乡镇财政收支。(1)提出乡镇财政预算安排的指导意见县财政局按有关政策,结合财力实际,兼顾需要与可能,明确预算安排顺序和重点,提出乡镇财政预算安排的指导意见,乡镇政府根据县财政局的指导意见,编制本级预算草案,并由县财政局纳入预算统一依法报批。在年度预算执行中,乡镇政府提出的预算调整方案,经乡镇人大主席团审查后报县财政局审核并由县财政局向县政府和县人大常委会报告。(2)将工资纳入计发中心,纳入县会计核算中心按照“保工资发放、保机构运转、保重点支出”的原则,将乡镇所有行政事业单位在职人员的工资纳入县会计核算中心按工资统发要求进行统一发放。(3)“户”局取消乡(镇)财政总预算会计,由县财政局国库科代理乡镇财政总会计账务,核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各金融机构的所有账户,由县财政局在县级统一开设“乡镇结算专户”,主要用于各乡镇预算内往来资金结算;在各乡镇金融机构统一开设县财政专户分账户,分账户设“乡镇财政专户”、“支出户”、“村级资金专户”三类,其中:“乡镇财政专户”主要用于核算乡镇预算外资金、应上缴县国库资金、单位自筹资金及上级各部门往来资金的结算;“支出户”主要用于各行政事业单位日常支出核算;“村级资金专户”主要用于财政补助村级的资金及村级自筹资金的核算。(4)乡镇“支出户”结合,开展“乡镇结算户”分季用款计划。在县收入管理程序:乡镇预算外资金全部纳入综合预算管理,各项财政性资金收入全部缴入“乡镇财政专户”,其中应纳入预算管理的集中汇缴县级国库。支出拨付程序:以依法批准的乡镇年度预算为依据,按照先重点后一般的原则,优先保障人员工资。对工资性支出,根据年度预算每月从“乡镇结算专户”直接拨入工资统发户委托银行代发;工资以外的其它支出,由乡镇政府按预算额度提出分季用款计划报县财政局审批,县财政局或财政所根据批准的用款计划从“乡镇结算专户”或“乡镇财政专户”拨付到“支出户”,按规定使用。财政补助村级的资金,从“乡镇结算专户”拨入“村级资金专户”。村级收入的资金,由财政所按审定的用款计划拨付到乡镇农村经济管理中心,村组按规定使用。(5)乡镇、乡镇采购中心评估纳入采购目录范围内的各项采购支出,由乡镇提出申请,报县政府采购中心审核后,集中统一采购。采购资金从“乡镇结算户”或“乡镇财政专户”拨入采购专户。(6)发票管理乡镇使用的财政票据纳入县级统一管理,实行“限量领用、定期缴销”及“票款同行,以票管收”制度,严禁坐收坐支、转移和隐匿各项收入。(四)完善农村公共产品供给体制转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项有效措施。分税制条件下,中央对地方特别是对县乡的财政转移支付,应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务时的财政收支缺口,而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。因此,当前和今后一段时期我国建立规范科学的转移支付制度的目标和方向,应是增加中央财政对地方财政的转移支付和省级财政对县乡的转移支付力度,以矫正当前的不均等和缓解地方财政特别是县乡财政压力。(1)按照公共财政的要求,合理界定基层政府供给公共品的范围,以矫正县乡政府在供给公共品方面的“越位”和“缺位”。一是在合理界定各级地方政府职能的基础上,按照公共产品收益范围的大小划分各级地方政府事权,受益为一个乡镇的产品,应由乡镇来提供,受益惠及多个乡、县、市、省的公共产品,供给主体应分别是县市、省和中央。二是整合各种支农资金,调整财政支出结构,坚决退出一般性竞争领域,加强对农业基础性、公益性、外溢性的公共产品的供给力度,注重对农民的技能培训、农业科技服务、农村公共卫生、环境保护、社会救助等这类“软”公共品的供给。(2)实行“自下而上”的反映农民意愿的公共品需求表达和供给决策机制。因为由上级决定公共产品的品种和数量,不能反映出乡、村内部人员的真实需求,应实行“自下而上”的农村公共产品的需求表达和供给决策机制,由村民决定需要什么、供给什么,供给多少,以真正反映乡、村社区居民的真实需求。(3)加大中央和省两级对县乡财政的转移支付的力度,使农村基层政府财权与事权相对称,保障县乡政权的正常运转和农村公共品的必要供给。农村税费改革的主要目标是减轻农民负担,减轻农民负担是以减少基层财政收入为代价的,这是税费改革应付的成本,也是稳定农村应付的成本。因此,要建立科学、规范的转移支付制度:首先要明确转移支付的最终目标是矫正目前的资源配置的不均等和缓解地方财政特别是县乡财政的压力;其次是衡量测算各乡镇的财政收入的能力及各项支出项目的数额和支出总量,计算出转移支付的数量。最后是上级财政部门专门设立各乡镇的转移支付账户,将转移支付资金直接划入该账户,可以有效的避免截留现象的发生。总之,要在广大农村建立公共财政制度,保证农村公共财政支出,加大中央和省两级对乡镇的转移支付力度,使农村基层政府财权与事权相对称,保障县乡政权的正常运转和农村公共品的必要供给。(4)进一步加强农村公共品供给资金的使用与管理,提高资金使用效率。一要完善乡镇公共财政制度,强化财政预算对财政支出的约束功能,尽量减少非公共性开支。二要加强“村务公开”和“民主理财”,提高集体资金使用效率。(五)深化农村税费改革的几点建议在我国农村义务教育普遍投入不足和农村贫困地区义务教育经费严重欠缺的背景下,进行农村税费改革,取消农业税,肯定会加剧各地县、乡镇财政存在多年的收不抵支的矛盾,如何解决好农村义务教育经费的投入问题,已成为深化农村税费改革的当务之急。(1)经费由中央与地方共同承担义务教育是基本国策,是国家强制推行的免费性基础教育,国家有责任实现资源公平配置与提高效益,保障全体少年儿童平等享受义务教育,实现义务教育的均衡发展。推行义务教育、使教育服务均等化,是关系国计民生的全局性“公共产品”,农村义务教育的公共性和外部性,决定了它应由县以上更高级别的财政承担。在1994年实行分税制改革后,中央和省级政府掌握了主要财力,但基本上摆脱负担义务教育的责任,而县乡两级政府财力薄弱,却主要承担对义务教育的财政责任。这种政府间财力与责任的不匹配也是农村义务教育财政短缺的原因。在当前县、乡财政比较困难的情况下,建立农村义务教育经费由中央与地方共同负担的机制尤为迫切和重要。从国际经验看,教育经费都由各级政府共同承担,而且中央和省级财政的责任较大。因此在法律上要明确规定各级政府合理承担义务教育投入的比例,加大中央和省级财政对义务教育的财政支出,以避免义务教育经费短缺和全国义务教育发展的严重失衡。(2)调整农村义务教育师资结构农村税费改革取消了各种集资、收费后,农村教育事业发展面临资金严重短缺的压力,为在减轻农民负担的同时,保证农村义务教育的正常和持续发展,减轻财政压力,目前,最为重要的是推进农村中小学校布局调整,按照合理的编制,精简教师队伍,优化教育人、财、物资源配置,提高教育资源的使用效率。当然,在调整农村学校布局时,既要考虑收缩布局、便于管理,也要考虑方便学生入学,减轻农民负担。(3)资金到位,创办农村义务教育基金。在农村的教育在我国目前总体财政收支赤字较为严重的情况下,仅仅依靠政府财政投入是难以彻底解决农村义务教育资金投入短缺的问题,国家可考虑出台以下筹措资金的方法:一是通过发行教育彩票等手段取得收入设立农村义务教育基金。二是鼓励社会力量办学。目前,我国社会力量办学主要集中在学前教育和高等教育,而在义务教育阶段却比较少。当前,我国除了继续鼓励社会力量举办高等教育外,还应鼓励企业、社会团体和个人等社会力量举办义务教育。国家可出台一些政策法规来鼓励企业、社会团体和个人出资助教。(六)乡村债务清偿乡村两级长期形成的各种债务,是历史遗留下来的一个最敏感的问题。其成因错综复杂,化解难度非常大。因此,清理核实基层财政债权债务,消化存量,控制增量,是解决当前乡镇财政困难的必由之路。可考虑采取以下措施:(1)按照统一的标准、口径、内容对乡镇债务进行清理核实,核清债权债务主体,分清偿债义务和清偿责任。处理乡村债务,应在充分调查研究和争取国家政策扶持的基础上,按照“摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求,认真组织开展乡村债务清理登记