第一章 土地利用总体规划概述

上篇土地利用总体规划第一章土地利用总体规划第一节土地利用总体规划的基本知识第二节土地利用总体规划编制的意义和作用第三节土地利用总体规划的工作方法第四节土地利用总体规划的编制程序第五节土地利用总体规划模式研究第六节土地利用总体规划成果第一节土地利用总体规划的基本知识一、土地利用总体规划的概念

土地利用总体规划是在一定时期、一定区域内，根据当地的自然和社会经济条件以及国民经济发展的需求，对土地资源在各部门之间的合理配置以及对土地的开发、利用、整治、保护进行统筹协调、合理安排的长期性战略规划。二、土地利用总体规划的性质和特点（一）总体性

（二）长期性

（三）战略性

（四）宏观指导性

（五）政策性

（六）综合性

（七）动态性三、土地利用总体规划体系

目前我国的土地利用总体规划分为：全国、省（市、自治区）、地（市）、县（市）、乡（镇）五个层次。其中：1、全国土地利用中体规划纲要2、某某省土地利用总体规划3、某某市土地利用总体规划4、某某县土地利用总体规划5、某某乡土地利用总体规划四、土地利用总体规划的基本内容（一）研究确定规划期间土地利用目标、任务和基本方针（二）确定各类农业用地的规模和布局（三）确定规划区域建设用地——城乡居民点、交通、工矿企业、水利工程、旅游、特殊用地等的规模与布局（四）提出规划区域的土地利用方向、调整土地利用结构与布局，并把指标分解到下一级政府（五）进行土地利用分区（六）提出实施规划的政策、措施（七）因地制宜地开展专项规划与专题研究工作五、土地利用总体规划与其它规划的关系

（一）国土规划与土地利用总体规划的关系

国土规划是对一定地域范围的社会资源（自然、经济资源）进行综合性的宏观控制规划，或者说是为了协调经济发展与人口、自然环境之间的关系而进行的规划。国土规划无论是从地域范围，还是从内涵来看，要比土地利用总体规划广泛得多。土地利用总体规划是落实国土规划的专项规划之一，并对国土规划起反馈作用。（二）城市规划与土地利用总体规划的关系

城市规划与土地利用总体规划是点与面、局部与整体的关系。城市规划以土地利用总体规划为依据，并与土地利用总体规划相协调；同时，土地利用总体规划也应为城市的发展和建设创造良好的土地条件。（三）农业发展规划与土地利用总体规划的关系农业发展总体规划是编制土地利用总体规划的主要依据，而土地利用总体规划虽有对农业各部门用地的预测和规划，但它只是为制定农业发展规划在各部门用地方面起着宏观指导、控制与协调作用。两者不能相互替代。第二节编制土地利用总体规划的

意义和作用一、土地利用总体规划是充分、科学、合理利用每寸土地的基础和依据。二、土地利用总体规划可以正确处理部门用地关系，协调各部门用地矛盾，保证“一要吃饭，二要建设”土地利用基本方针的贯彻落实。三、土地利用总体规划是土地利用管理的“龙头”，对其他各项工作具有宏观控制和指导作用。四、土地利用总体规划可促进社会经济的全面发展。第三节土地利用总体规划的工作方法一、现有资料分析与实地勘测相结合二、土地利用总体规划与部门、单位土地规划相结合三、土地的数量分配与空间配置相结合四、坚持领导干部、技术人员和群众三结合的工作方法第四节土地利用总体规划的编制程序一、准备工作阶段二、调查研究阶段（一）收集、分析已有的成果资料。（二）影响土地利用的诸因素分析（三）进行土地适宜性评价（四）土地利用现状分析（五）土地生产潜力研究（六）土地需求量预测（七）其他专题研究三、确定规划目标和任务

规划的目标和任务是指在一定的时期内，通过土地利用总体规划的实施，在该地区可能达到的预期目的和效果。四、编制土地利用总体规划（一）确定土地利用总体规划方案（二）土地利用平衡研究（三）土地利用分区（四）编写土地利用总体规划报告五、规划报告的审批、公布与实施阶段土地利用总体规划工作程序见图1—1。⒈准备工作思想动员组织规划领导小组和工作组制定工作方案和计划落实经费业务培训⒉土地资源条件调查地貌气候水文土壤植被自然灾害⒊土地利用现状调查土地详细资料分析编制土地利用现状图⒋社会经济状况调查国民经济和社会发展规划部门发展规划国土规划农业区划⒌土地利用现状分析土地利用结构与布局的分析土地利用率分析土地生态分析土地利用社会效益分析土地利用存在问题分析⒍土地资源潜力分析土地适宜性评价后备土地资源潜力分析土地生产潜力分析土地的人口承载潜力分析⒎人口和土地需求量预测人口预测各部门土地需求量预测⒏土地利用战略研究明确土地利用问题制定规划目标和任务提出调整土地利用结构的方向和措施⒐编制规划方案编制土地利用平衡表与规划方案进行土地利用分区确定水利、交通等基础设施的位置和规模方案评价部门地方协调会方案论证确定方案⒑成果汇总整理编写规划报告编绘规划成果图⒒总体规划的上报与审批⒓总体规划的公布与实施验收鉴定图1—1土地利用总体规划工作程序框图第五节土地利用总体规划模式研究一、土地利用总体规划模式研究的意义二、土地利用总体规划的基本特征及要求

基本特征：一是土地利用总体规划的内容和深度；二是完成的技术路线和方法，集中体现在它的过程组织方面；三是规划的成果及其形式；四是实施的手段及其配套措施。土地利用总体规划应满足以下几个要求：

1.能适应社会主义初级阶段市场经济规律，对社会经济的发展具有一定的促进作用；

2.具有较强的控制力，能杜绝土地的不合理利用和浪费现象的出现；

3.对土地开发、利用、整治和保护实行动态监测和合理组织；

4.具有较大的弹性和较强的应变能力，便于规划的修编和年度计划的制定；

5.具有较强的可操作性，能被土地管理部门接受，便于规划的实施。三、土地利用总体规划模式评述

（一）总体蓝图模式

1.总体蓝图模式的基本特征⑴内容及深度总体蓝图模式既要求完成对规划地区全部土地的土地适宜性评价、土地利用现状分析和土地需求量预测，同时也要求规划地区国民经济各部门，如农业、畜牧、水利、城镇、工矿企业等的远景土地利用规模、布局和大型骨干工程的空间配置规划，经协调平衡以后比较准确而详尽地反映在图面上。⑵过程组织一般需要主要领导亲自指挥并动员各系统、各部门的领导与专家参加，收集大量资料进行综合分析与数据处理，反复协调平衡才能完成。

⑶主要成果总体蓝图模式的主要成果是规划地区“土地利用总体规划图”和配套的规划数据与技术报告。

⑷实施手段过渡计划和技术建议2.总体蓝图模式的主要特点⑴对原始资料的要求总体蓝图模式要求对规划地区全部的自然、社会、经济资料及发展战略进行综合、分析、数据处理，同时还要求对部门的有关材料进行上述处理。⑵工作量与完成周期总体蓝图模式的工作量和完成周期在众多模式中当推首位。一般情况下需要组织庞大的规划班子，在1~2年之内完成。⑶实施手段主要是“土地利用总体规划图”和相应的过渡计划，缺乏具体的实施手段。

⑷实施效果总体蓝图模式最大的弱点就是容易失去现势性。

⑸现实作用总体蓝图模式比较适应计划经济的社会环境，因而对土地开发、利用、整治、保护不能进行动态的控制、协调、组织与监督。总体蓝图模式还缺乏可操作性能，不易为土地管理职能部门所接受。（二）指标控制模式

1.指标控制模式的基本特征

⑴内容及深度指标控制模式仅限于制定规划地区国民经济发展的土地利用指标，包括农业用地控制指标和非农业建设用地控制指标。这样，它的内容可以大大简化。⑵过程组织由于仅限于制定土地利用宏观控制指标，而这是从全局利益出发制定出来的。⑶成果形式指标控制模式的主要成果就是各级行政管理部门必须遵照执行的宏观土地利用指标。

⑷实施手段在指标控制模式下，土地利用总体规划的实施均以指标为依据。在这个意义上，本模式暴露出的弱点就是不能对土地的合理开发利用进行空间布局上的宏观控制。

2.指标控制模式的主要特点

⑴对原始资料的要求原始资料的需求达到最低限度；⑵工作量及完成周期指标控制模式不需要组织庞大的规划班子，任务完成周期短，在这个意义上，指标控制模式具有最突出的优越性。

⑶实施方式主要靠土地利用指标的上传下达。

⑷实施效果指标控制模式在宏观控制土地利用上可以取得一定的效果。

⑸实现作用指标控制模式具有较大的弹性和应变能力，具有较好的可操作性，易于为土地管理部门接受和掌握。（三）土地利用分区控制模式

1.土地利用分区控制模式的基本特征

⑴内容和深度土地利用分区控制模式的中心内容是在土地利用现状分析、土地适宜性评价、土地需求量预测、土地生产潜力分析的基础上，根据不同区域的土地利用方式，将规划地区分为农业、林业、牧业、城镇等土地利用区，以及与采矿等相结合的土地复垦区等土地利用区域，并配合制定相应的土地利用方针和土地行政、经济、法律、技术管理措施。⑵过程组织采用土地利用分区控制模式编制土地利用总体规划的过程。

⑶成果形式土地利用分区控制是土地利用总体规划的主要成果，一般编制适用于不同层次的土地利用分区图供实施使用⑷实施手段土地利用分区控制由于在实践中应用不久，因此在实施手段方面尚不够完善，有待进一步探索。

2.土地利用分区控制模式的主要特点⑴原始资料的繁简本模式所需各类原始资料多，以全系统的宏观资料为主，着重于区域性的宏观经济分析，而把国民经济部门分析工作量减少到最低限度。⑵工作量及完成周期由于在各项分析、预测工作中可以应用现代系统分析与模型方法和电子计算机技术，所以，工作量也简化很多，编制总体规划方案的周期较过去大大缩短。⑶实施方式与实施效果本模式的重点是对宏观土地利用活动进行控制，对保证土地利用战略目标的实施可以起很重要的作用。

⑷现实作用土地利用分区控制具有较大的弹性和应变能力，在土地利用的宏观控制、协调、组织与监督等方面可以起到重要的作用，对保证土地利用战略目标的实现有重要的意义。第六节土地利用总体规划成果一、图件成果（一）土地利用总体规划图（二）土地利用现状图（三）土地适宜性评价图

二、文字报告成果（一）土地利用总体规划（送审稿）（二）土地利用总体规划说明（三）专