制度关怀塑造大学生全面发展 高等教育管理内涵式探究

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制度关怀塑造大学生全面发展:高等教育管理内涵

式探究/孙小龙著.

—北京:新华出版社,2022.5

ISBN978-7-5166-6288-5

Ⅰ.①制…Ⅱ.①孙…Ⅲ.①高等教育－教育管理－

研究－中国Ⅳ.①G649.2

中国版本图书馆CIP数据核字（2022）第084594号

制度关怀塑造大学生全面发展:高等教育管理内涵式探究

作者：孙小龙

责任编辑：蒋小云封面设计：马静静

出版发行：新华出版社

地址：北京石景山区京原路8号邮编：100040

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印张：12.25字数：206千字

版次：2022年5月第一版印次：2022年5月第一次印刷

书号：ISBN978-7-5166-6288-5

定价：72.00元

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前言

21世纪以来，高等教育在国家发展战略中的地位越来越突出，在经

济社会发展中的作用也从间接推动转变为直接拉动，经济和社会发展比

任何时候都更加依靠知识的更新、人们素质的提高、科技的创新及教育

的发展。因此，世界各国均对高等教育改革予以高度的重视。

改革开放以来，我国高等教育伴随着社会经济迅猛发展的步伐，从

精英教育阶段迈向了大众化教育阶段。高等教育的发展为我国社会主

义现代化建设提供了强有力的智力支撑，发挥了巨大作用，并为21世纪

新的历史时期的发展奠定了坚实基础。

但高等教育规模的迅速扩大并不意味着高等教育管理就可以与时

俱进，事实上，由于新中国成立以来我国对于高等教育态度的几次反

复，高等教育管理并没有来得及形成一个合理的管理体系，而随着高校

的扩招，管理的矛盾更加凸显，正是由于管理体制和执行上的种种问

题，我国高等教育虽然在广度上的拓展程度不断增强，但是在深度研究

和精英教育上的成就并不大，这也是社会对于高等教育形成诟病的原

因。鉴于此，特撰写了本书。希望能够为我国高等教育管理的发展与改

革提供一些有益的参考。

本书共包括八章内容：第一章和第二章分别对高等教育管理以及

高等教育管理体制的相关内容进行了简要研究，第三章至第八章分别对

高等教育中的学习管理、情绪管理、人际交往管理、恋爱管理、思想道德

教育以及就业管理进行了系统研究。总体来说，本书结构清晰明了，内

容丰富翔实，理论明确系统，语言准确通俗，具有全面性、实用性和可操

作性等特点。

制度关怀塑造大学生全面发展

本书在撰写过程中参阅了许多有关高校管理方面的著作，同时也引

用了许多专家和学者的研究成果，在此表示最诚挚的谢意！赵珂珂、程

品品老师参与了本书的撰写工作，在此一并表示感谢。由于时间仓促，

作者水平有限，错误和不当之处在所难免，恳请广大读者在使用中多提

宝贵意见，以便本书的修改与完善。

——

作者

高等教育管理内涵式探究

2021年12月

page2

目录

第一章高等教育管理概述………………1

第一节高等教育管理的内涵…………1

第二节高等教育管理的本质与特点…………………5

第三节高等教育管理的原则与方法…………………7

第二章高等教育管理的体制研究………15

第一节高等教育管理体制概述……15

第二节国外高等教育管理体制……20

第三节国内高等教育管理体制……28

第三章高等教育中的学习管理研究……32

第一节高等教育中的学习特征……32

第二节高等教育中出现的学习困境………………37

第三节管理高等教育中的学习实践策略…………47

第四章高等教育中的情绪管理研究……55

第一节影响情绪的相关因素………55

第二节大学生容易出现的情绪问题………………60

第三节管理大学生情绪的策略……69

第五章高等教育中的学生人际交往管理研究

…………81

第一节大学生交往的特征…………81

第二节大学生交往过程中的人际关系问题………87

第三节引导大学生人际交往的实践策略…………91

第六章高校学生恋爱管理研究……107

第一节爱情的类型及特点………107

第二节大学生的恋爱问题………1141

制度关怀塑造大学生全面发展

第三节教育大学生树立正确恋爱观的方法……125

第七章高校思想道德教育研究……130

第一节大学生的道德品质………130

第二节当前大学生思想道德问题………………140

第三节如何帮助大学生树立正确的道德观……143

——第八章高校就业管理研究……………152

高等教育管理内涵式探究第一节新时代就业形势与趋势…………………152

第二节大学生就业选择中的困惑………………157

第三节管理和指导学生就业的实践策略………165

参考文献…………………186

page2

第一章高等教育管理概述

教育是21世纪我国国民经济建设的战略重点之一，是科教兴国的

重要组成部分，是建设物质文明和精神文明的重要条件。随着高等教育

在社会政治、经济、文化、科技等方面发挥越来越重要的作用，人们更加

重视对高等教育活动的管理。高等教育管理成为提高高等教育效益与

质量，促使高等教育适应社会发展的重要环节和手段。本章即对高等教

育管理的相关知识进行简要阐述。

第一节高等教育管理的内涵

一、高等教育管理的概念

高等教育管理是指由专人或专门机构负责的，组织有关人员合理配

置高等教育资源、高效地完成高等教育预定目标的活动或行为。a在理

解这个定义时，需要明确以下几点。

（一）高等教育管理者、办学者和举办者的职责

高等教育行政管理者主要是国务院和省、自治区、直辖市两级教育

行政部门。高等教育的办学者，是以高等学校法人为代表的学校领导、

管理者集体。高等教育的举办者是出资创办高等学校的主要组织、机

构、团体或个人。在我国，由于举办者的不同，高等学校可分为公办高等

学校和民办高等学校。

公办高等学校主要由各级政府举办，民办高等学校则以社会力量办

a柯佑祥.高等教育管理[M].上海：华东师范大学出版社，2000.

制度关怀塑造大学生全面发展

学为主，包括各民主党派、团体、私营企业、公民个人创办的高等学校。

高等教育管理者主要包括高等教育行政管理者和高等教育办学者，即高

等教育行政主管部门和高等学校。在我国，公办高等学校的举办者也是

行政管理者，因而属于高等教育管理者的范畴。但是，从严格意义上讲，

高等教育的举办者和行政管理者是有明显区别的，两者混为一谈不利于

高等教育管理决策的科学化和民主化进程，易于出现外行管理内行之弊

——

端。目前，我国高等教育管理体制改革的一大任务就是要将高等教育的

高等教育管理内涵式探究

举办者和行政管理者独立分开，明确两者的职责范围，借助法律、经济、

行政等多种手段，充分发挥高等教育行政管理者的作用，提高高等教育

行政管理者的效益，从而保证高等学校真正成为独立的办学实体。

（二）高等教育管理的范围涉及高等教育系统内外

1.就外部而言

任何一级的高等教育管理都离不开计划部门、财政部门的参与，否

则，高等教育管理者就无计划可施行、无财源可配置。

page22.就内部而言

高等教育管理是建立在高等教育系统基础之上，脱离高等教育系统

的高等教育管理也就成为无源之水、无本之木，从而失去存在的意义。

所有这些都是由高等教育的客观规律和客观现实所决定的。

二、高等教育管理的分类

根据不同的标准，可以将高等教育管理分为不同的类型（图1-1）。

（一）根据管理的职能进行分类

根据管理的职能，高等教育管理可以分为宏观高等教育管理和微观

高等教育管理。

1.宏观高等教育管理

宏观高等教育管理是指专人或专门机构负责、组织的对事关高等教

育发展方向，目标重大但不涉及高等教育内部具体的结构、运行机制的

第一章高等教育管理概述page3

活动的管理。其管理者包括高等教育的举办者和高等教育行政管理者，

在管理的内容和范围上包括对高等教育系统以外与高等教育发展有直

接密切联系的活动的管理。1985年，我国撤销教育部，成立国家教育委

员会，其根本宗旨就是为了从宏观上调动各方面的积极因素，促进教育

事业的发展。就高等教育而言，国家教育委员会的成立意味着各部委有

关高等教育的事务活动都要服从国家教育委员会的业务目标指导，国

务院各部委要从经费、人员配置、计划等方面给予国家教委在发展高等

教育时以大力支持。在我国计划经济条件下，这种模式对高等教育的

发展曾起过较大的积极作用。但随着市场经济的确定和日趋成熟，直接

的行政干预管理高等教育的方式显得越来越不适应，高等教育行政主管

机构的职能发生了变化，于是，1998年，国家撤销国家教委，恢复设置教

育部，教育部在高等教育管理方面主要行使对国家高等教育的宏观调控

职能。

高宏观高等教育管理

等根据管理的职能进行分类

教

微观高等教育管理

育

管

理

的高等教育行政管理

分根据管理所涉及的领域和

覆盖的范围进行分类

类高等学校管理

图1-1高等教育管理的分类

2.微观高等教育管理

微观高等教育管理是指专人或专门机构对高等教育内部具体结构、

运行机制及其有关的活动的管理。高等学校的财务管理、教学管理、学

生管理、高校后勤社会化、高校的社会捐赠机制、高校的校办产业开发

等都属于微观高等教育管理的范畴。

制度关怀塑造大学生全面发展

（二）根据管理所涉及的领域和覆盖的范围进行分类

根据管理所涉及的领域和覆盖的范围进行分类，可以将高等教育管

理分为高等教育行政管理和高等学校管理。

1.高等教育行政管理

——

高等教育行政管理是宏观高等教育管理的重要组成部分，宏观高等

高等教育管理内涵式探究

教育管理除了包括高等教育行政管理外，还包括高等教育系统以外但与

高等教育密切相关的行政事务的管理。高等教育行政管理，在内容上包

括教育方针和目的、高等教育制度、高等教育行政管理者、高等教育事

业计划、高等教育财政、高等教育的国际交流等内容。

2.高等学校管理

高等学校管理属于微观高等教育管理的范畴，其含义是指高等学校

内部系统的管理活动，其目的是为了实现高等学校教学、科研、为社会

服务的三大职能，促进高等学校主动适应社会政治、经济、文化科技等

page4发展的需要。高等学校管理包括高等学校人、财、物、事、教学、科研等

众多事务的管理，是影响高等教育管理效益的最直接因素。

三、高等教育管理的必要性

（一）高等教育在国家建设中具有重要的地位和作用

实践证明，没有受过高等教育、不掌握现代科学技术的人，就不能掌

握现代化的生产手段，不能运用先进的科学技术，无法实现现代化的科

学管理，当然也就谈不上建设现代化的强国了。高等教育在国家建设中

的地位和作用具体体现在经济功能、政治功能、文化功能、科学研究功

能等社会的功能上。科学地管理高等教育是发挥高等教育社会功能的

关键所在。

（二）高等教育内部、内部与外部之间普遍存在的矛盾关系使高等教

育系统的协调成为必需

矛盾的协调和解决是高等教育系统存在和发展的前提。社会对高

等教育系统的资源投入总是有限的。高等教育资源的有限性制约着高

第一章高等教育管理概述page5

等教育系统内部的一切活动。对高等教育系统来说，个人与个人之间、

个人与整体之间，以及系统与环境之间的矛盾构成了高等教育系统的矛

盾。为了解决这三类矛盾，需要增加对高等教育系统的投资，加强其科

学管理，通过管理活动，充分调动系统内外人员的积极性，妥善协调高

等教育系统内外的各种关系，最大限度地发挥高等教育投资的效益，实

现高等教育的目标。

第二节高等教育管理的本质与特点

一、高等教育管理的本质

高等教育管理的本质是由高等教育管理活动内在的特殊矛盾所决

定的。研究高等教育管理的本质，目的在于揭示高等教育管理活动的内

在特殊矛盾，进而掌握和驾驭高等教育管理活动的规律。高等教育管理

的本质就是协调高等教育系统丰富的人力资源、有限的物力资源投入与

高效益地实现高等教育总目标之间的矛盾。高等教育系统的总目标是，

培养高级专门人才，发展科学技术，积极、主动、全面地适应社会经济、

政治、科技、文化等的发展需要。高等教育管理活动就是充分调动高等

教育系统的人力和物力资源投入，包括教师、学生、非教学人员、资金、

信息、设施设备、教学科研服务等，通过有效的计划、组织、协调、配置等

管理活动，实现各级各类的分目标，从而最有效地实现高等教育系统的

总目标。在高等教育管理活动中，上述高等教育管理对象能量的发挥受

高等教育内部因素，如学校类别、学科性质、教师的知识能力结构与年

龄结构、招生规模等的影响；受外部因素包括社会的政治体制、经济体

制和经济发展水平、科技发达程度和文化基础等的影响，因此，在配置、

运用高等教育系统的资源时，就必然存在个人与个人之间、个人与整体

之间、系统与环境之间的矛盾。这些矛盾的存在和激化将会影响高等教

育的人才培养质量。为了高效地实现高等教育系统的总目标，必然要求

管理者在高等教育管理活动中，妥善处理和协调这些决定高等教育发展

进程的矛盾，保证高等教育系统的人力和物力资源能够得到最大程度的

利用。

制度关怀塑造大学生全面发展

中国社会主义高等教育管理的本质，渗透在高等教育管理目标、管

理价值、管理职能、管理体制的各方面、各层次、各阶段，主要体现在下

列关系上。

第一，社会效益和经济效益的统一。

第二，人文目标与学术目标的统一。

第三，宏观管理和自主办学的统一。

——

第四，党的领导和民主办学的统一。

高等教育管理内涵式探究

二、高等教育管理的特点

高等教育管理除了具有其他管理的基本特点外，还具有自身的特殊

性，主要表现在以下几方面。

（一）高等教育管理对象的特殊性

1.人的管理的特殊性

page6高等教育系统的主要成员——高校教师和大学生，分别代表着不同

的知识群体，他们在劳动和心理活动上与其他群体有着明显的差别。对

他们的管理和协调要符合其劳动和心理特点。

2.高等教育投资的特殊性

相对于经济领域中的物质活动而言，高等教育投资的效益迟缓、滞

后、回报期长，因而增加了高等教育管理效益的评估难度，制约着高等

教育的发展规模、速度和质量。另外，它充分体现了高等教育发展规律

和高等教育发展观念对高等教育发展的作用。与初等和中等教育相比

较，就单位成本而言，高等教育要高得多。培养一个大学生所需费用比

培养一个中学生和一个小学生的费用要高出几倍甚至十几倍，在目前高

等教育经费严重不足的情况下，更加需要通过科学管理来提高经费的使

用效益。

（二）高等教育管理目标的特殊性

高等教育系统目标的特殊性决定了高等教育管理目标的特殊性。

高等教育系统的目标（即培养高级专门人才）是根据高等教育规律和社

第一章高等教育管理概述page7

会发展需求来制定的。所以，高等教育系统的管理活动也应该以高等教

育的规律为指导，着眼于提高人才的培养质量，将社会效益和经济效益

统一起来；不能以企业管理的模式管理高等教育，只追求经济效益，以

追求利润为目的。

（三）高等教育系统活动的特殊性

高等教育系统的主导性活动是传授、创造知识。这就要求高等教育

管理活动一定要以学术目标作为主导目标，与高效的学术目标相一致。

教学民主和学术自由是高等学校坚持以教学为中心、有效地开展科学研

究的必要条件，对学术事务不恰当的行政干预，影响着广大高校教师教

学科研的积极性，不利于高等教育系统总目标的实现。

第三节高等教育管理的原则与方法

一、高等教育管理的原则

（一）高等教育管理原则确立的依据

任何管理活动，总是自觉或不自觉地遵循着某种原则，这就是管理

原则。为了使管理活动有效，管理原则必须符合客观规律，并且不断地

随着社会的变化而发展。确立高等教育管理原则，既要借鉴现代管理的

一般理论，又要充分考虑高等教育管理的特殊背景；既要追求理论上的

相对完备性，又要强调对实际工作的指导意义。尤其要分析各原则是否

涵盖，以及在多大程度上涵盖整个高等教育管理领域，从而给高等教育

管理原则以科学、客观、合乎逻辑的定位。概括来说，高等教育管理原则

确立的依据主要包括以下几方面。

1.既要遵循一般管理活动的客观规律，又要遵循高等教育的客观规律

一般管理活动的规律就是管理各基本要素之间内在的本质的联系

和管理过程的逻辑关系。现代行政管理学的理论和方法就是对行政管

理活动一般规律的认识和反映。行政管理思想经历了工业管理、人际关

系、结构主义等发展阶段。教育管理在不同场合、不同程度上借鉴了行

制度关怀塑造大学生全面发展

政管理思想。例如，人际关系理论注意到员工的积极参与、满意、合作以

及士气与团体的凝聚力，有可能使生产效率得到提高。这种思想也影响

到教育行政管理人员寻找方法提高教师和学生的积极性和主动性，以期

最大限度地发挥他们的创造力。虽然一般的管理理论与方法对高等教

育管理原则的确立有一定的借鉴意义，但管理活动不能脱离事物本身的

发展规律，高等教育管理必须遵循高等教育的客观规律。因此，认识和

——

掌握高等教育的客观规律，是确立高等教育管理原则的客观依据。高等

高等教育管理内涵式探究

教育的一般基本规律包括以下两个方面。

第一，高等教育与社会协调发展的规律。

第二，高等教育与受教育者身心全面发展相适应的规律。

高等教育管理原则必须以这两个规律为前提。

与一般的管理活动相比，高等教育活动存在一些特殊规律，它们构

成了这门学科专门的研究领域。例如，经济效益与社会效益的关系、人

才培养与科学研究的关系等。高等教育管理原则的制定与人们对这些

特殊规律的认同密切相关。

2.高等教育管理原则的系统性

page8

教育管理原则应构成一个系统，具有整体性、目的性和关联性。高

等教育管理原则体系的整体性在于，各原则围绕怎样提高高等教育管理

效率这一目标结合为一体，没有一条原则能脱离原则体系而整体存在。

只有存在于原则体系中，每一条原则才有它的功能。而且原则体系的功

能是以整体功能而论，整体功能不等同于各条原则功能的简单相加。各

条原则只有在原则体系整体功能目标即提高高等教育管理效率的指导

下，以合理的方式相互联系在一起并充分发挥各自功能，才能保证原则

体系整体功能的实现。

（二）高等教育管理的基本原则

根据前面对高等教育管理原则确立的依据分析，高等教育管理基本

原则体系应该包括以下几方面（图1-2）。

第一章高等教育管理概述page9

方向性原则

高

高效性原则

等

教

育

管整体性原则

理

的

基民主性原则

本

原

则动态性原则

图1-2高等教育管理的基本原则

1.方向性原则

新时期党和国家的教育方针是：教育必须为社会主义现代化建设

服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体、美、劳等方面全面

发展的社会主义建设者和接班人。这一方针明确规定了我国高等教育

政治方向和服务方向、教育目的和实现教育目的的基本途径。

第一，要坚持社会主义的政治方向。社会主义的高等教育管理，必

须坚持社会主义的政治方向。教育是具有阶级性的，任何一种社会制度

都要以它的意识形态教育和影响学生。高等教育管理必然受一定的生

产关系和国家的政治经济制度的制约，有鲜明的阶级性。我国作为社会

主义国家，要明确我国的高等教育是社会主义性质的，如果不首先明确

我国高等教育的社会主义性质，那就谈不上有正确的办学方向。坚持社

会主义的政治方向，要有现实针对性。人们要注意西方意识形态的渗

透，注意国外敌对势力利用各种机会对我国施行“西化”“分化”的阴谋，

坚持高等教育管理的社会主义政治方向。

第二，要坚持为社会主义经济建设服务。在社会主义现代化建设中，

人们始终要以经济建设为中心，不能干扰这个中心。高等教育为社会主

义现代化建设服务，主要是通过培养社会主义经济建设需要的人才来实

现的，这称之为高等教育的服务方向。

高等教育要坚持社会主义政治方向，同时要服务于经济建设这个中

心，主动适应经济和社会发展的需要，从两个角度规定了高等教育的办

制度关怀塑造大学生全面发展

学方向，各有侧重，相辅相成。因此，不能说高等教育的方向性只指政治

方向，而没有别的内容，这是不全面的。

2.高效性原则

高等教育管理的高效性原则是高等教育管理本质的直接体现和具

体化。它要求以一定的高等教育资源投入，培养和提供更多的合格高级

——

专门人才和高水平的研究成果。或者说，培养和提供一定数量的合格人

高等教育管理内涵式探究

才和研究成果，投入的高等教育资源要求最少。

3.整体性原则

必须把高等教育管理放在整个社会环境中考虑。高等教育管理要

以培养人才为中心，各方面活动的开展都要服从于培养人才这个首要任

务。就政府对高等教育的宏观管理来说，首先要做好培养人才的决策

和宏观控制，包括人才培养的预测规划、总体规模、发展速度、结构布局

等，以及通过组织、计划、协调、立法、拨款、检查评估等手段，保证培养

人才的数量和质量。就高等学校的管理来说，各部门的工作都要面向学

page10生，不能各自为政。要处理好教学和科研的关系，使两者相互结合、相互

促进。教学是高等学校培养人才的主要方式和基本途径。但是，不能把

教学工作仅理解为课堂讲授。教学活动既包括通过课堂讲授使学生学

到间接知识，也包括指导学生获得直接知识和掌握学习方法。另外，开

展科学研究能够提高等学校教师的学术水平，充实和更新教学内容，改

进教学方法，使教学质量不断提高。因此，不应该把科学研究和教学对

立起来，而应该使两者互相结合、互相促进。

随着现代科学技术日新月异的发展，高科技向现代生产力转化越来

越快，高新技术产业在整个经济中的比重不断提高，科技在经济发展中

的作用越来越大。21世纪是高新技术迅速发展的世纪，我国改革开放

和现代化建设进入承前启后、继往开来的关键时期，国家的经济建设和

社会发展比以往任何时候都要更加倚重于科技进步。在这种形势下，高

等学校特别是重点大学的科学研究工作更应大大加强。

直接为社会服务也是现代高等学校的一项重要社会职能。高等学

校的培养人才、开展科学研究、为社会服务这三项职能是互相联系、相

辅相成的。开展各种形式的社会服务，有利于加强学习与社会的联系，

增强主动适应经济发展和社会发展需要的能力，有利于高等学校的教

第一章高等教育管理概述page11

学更好地理论联系实际，培养锻炼学生解决实际问题的能力，提高教学

质量；有利于进一步发挥学校的潜力，充分调动教职工的积极性和主动

性，通过有偿服务，为学校筹集一部分资金，以弥补办学经费的不足，用

以改善办学条件和师生员工的生活条件。但是，高等学校必须以培养人

才为中心，一定要处理好培养人才与直接为社会服务的关系，必须统筹

兼顾，加强管理，对收益进行合理分配，有利于调动各方面的积极性。

4.民主性原则

高等教育管理的民主性原则主要是由高等教育管理封闭性和开放

性相统一的规律所决定的。要想办好相对封闭但又比较开放的高校，如

果不发扬民主性的原则，不充分调动广大师生的积极性与主动性，是无

论如何也办不到的。因此，高等教育管理在做出重大决策之前，一定要

发扬民主性的原则。

5.动态性原则

任何事物都是处于不断变革之中的。管理过程是一个不断发展变

化的动态过程。所以，高等教育管理也具有动态性的原则。高等教育管

理的动态性原则可表述为，通过不断的改革以主动适应经济和社会发展

的需要。动态性原则要求人们做到以下几点。

第一，以发展的战略眼光看问题，认识到任何事物都不是静止不变

的。只有改革才能促进教育发展，教育要发展则必须不断地改革。

第二，处理好变革与稳定的关系。在变革不适应部分的同时，要继

承高等教育合理的内核。既坚持既成的体制和维持现状，也不能全盘否

定以往的经验。另外，要注意不能朝令夕改，尤其在高等教育改革方面

要持慎重的态度。

二、高等教育管理的方法

高等教育管理是一个复杂的系统工程，它受多种因素的制约，如社

会经济、政治、科技、人口、办学条件、师资队伍、管理者的素质等。在这

样复杂的条件下，为了合理地配置现有的高等教育资源，高效地实现高

等教育的目标，就必须有一套科学、可行的高等教育管理方法。

制度关怀塑造大学生全面发展

（一）高等教育管理方法的层次

高等教育管理方法，从层次上来讲，包含三个方面的含义。

1.高等教育管理的方法论

它是高等教育管理方法的指导思想。在我国，历史唯物主义、辩证

——

唯物主义和现代管理科学是高等教育管理的方法论基础。

高等教育管理内涵式探究

2.高等教育管理的具体操作方法

例如高等教育管理中的经济方法、行政的方法、行为科学方法、系统

科学方法等，它们是高等教育管理方法的中心内容。

3.高等教育管理的技术

这是侧重从定量角度实施对高等教育的管理，包括高等教育管理的

预测技术、决策技术、规划技术、网络技术、综合评价技术。

在实践上，高等教育管理通常是以高等教育管理的方法论为基础，

以高等教育管理的具体操作方法为核心，结合高等教育管理的技术，将

page12

三个层次的方法贯穿于高等教育管理过程之中。

（二）高等教育管理的常用方法

高等教育管理的常用方法包括以下几种（图1-3）。a高等教育管理

的常用方法是人们多年实践的经验总结，蕴涵着许多现代管理科学理论

方法的因素。在高等教育管理过程中，应该充分发挥常用方法的优势，

坚持科学的方法论，采取多种途径，调动一切积极因素，以推动高等教

育的发展。

1.法制的方法

法制的方法是根据国家立法机关制定的各种教育或高等教育法律、

法规和条例等，实施对高等教育的管理。利用法律管理高等教育可以保

证高等教育的权利不受侵害，同时督促政府、社会、高等学校依法履行

自己的义务、职责，支持高等教育的稳定、健康发展。

a柯佑祥.高等教育管理[M].上海：华东师范大学出版社，2000.

第一章高等教育管理概述page13

法制的方法

高

等行政方法

教

育

管思想政治教育的方法

理

的

常

经济的方法

用

方

法

咨询的方法

图1-3高等教育管理的常用方法

法制的方法涉及法律的制定和实施等环节，所以如何保证所制定的

高等教育法律、法规更科学、合理，如何使有关高等教育的法律和法规

能得到全面贯彻实施，是利用法制的方法管理高等教育的关键。

2.行政方法

行政方法是我国高等教育管理中最普遍的一种方法，是依靠各级高

等教育行政机构，采用行政命令、决定、政策、指示或下达任务等手段直

接管理高等教育，具有直接权威性，它能起到“令行禁止”的作用，效果

非常显著。审批高等学校的设置程序、制定和实施高等教育招生计划就

是一种行政管理方法。在使用行政方法时，要克服长官意志、主观唯心、

脱离实际的弊端，使之符合高等教育发展的客观规律。

3.思想政治教育的方法

思想政治教育的方法主要通过广泛深入、形式多样的思想政治工

作，调动广大高等教育工作者的积极性、主动性、创造性，从而推动高等

教育事业不断向前发展，具有潜移默化、春风化雨的感化功能，可以培

养人的远大理想、高尚的品德和情操。这种方法掌握的难度相当大，但

是如果运用得当，将会产生非常深远的影响。

4.经济的方法

经济的方法是通过一定的经济手段调控高等教育的发展方向，激励

制度关怀塑造大学生全面发展

高等教育管理机构、高等学校、个人努力提高办学的经济效益和办学质

量。随着高等教育发展规模的日益扩大，国家、社会、个人对高等教育

的投资不断增加，经济的方法在高等教育管理中发挥着越来越重要的作

用。目前我国高等教育中推行的“跨世纪重点大学建设项目”“高等学

校文科基地建设”，各高校“特聘教授”“师范教育基金”的高等学校预

算管理模式等，就是经济方法在高等教育管理中的具体运用。

——

高等教育管理内涵式探究5.咨询的方法

在行政决策之前，充分发挥专、兼职高等教育研究人员的参谋咨询

作用，通过在理论上对高等教育实际问题的探讨，分析比较，提出较为

科学的行动方案，为行政决策提供可行性依据。国家在制定高等教育发

展计划、改革高等教育管理体制、高等学校专业设置等方面就采取了咨

询的方法，吸收了部分专家的意见和研究成果，使高等教育管理更具科

学性和艺术性，更富有成效。

page14

第二章高等教育管理的体制研究

高等教育管理体制与一定的社会制度密切相关，它既是一定历史时

期生产力水平的反映，又与一定的生产关系的发展相联系，是我国整个

国家管理体制的一个重要方面。它随着高等教育的出现而产生，随着高

等教育事业的发展而发展变化。

第一节高等教育管理体制概述

一、高等教育管理体制的概念

“体制”一词源于生物学上的一个概念，是生物器官的配置形式，后

引申为国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划

分等方面的体制、制度、方法形式的总称。不同的体制有不同的内容，它

受到一定社会政治、经济、文化传统的各方面因素的制约，反过来也能

对社会的变革和生产力的发展产生较大的影响。教育管理体制是指教

育领域中关于机构的设置、隶属关系以及权限划分等方面的制度。教育

管理体制包括：一个国家的教育管理权力如何确立和划分；中央和地方

各自设置什么形式的教育管理机构；这些机构之间是否表现出一定的

隶属关系；一个国家对教育的管理总体上是集中管理还是分散管理等。

在这些问题中，核心问题是中央政府与地方政府教育管理部门与学校围

绕教育事务方面的权限划分。高等教育管理的体制，就是指与高等教育

管理活动相关的机构、制度、方法形式等，其主要内涵包括高等教育组

织机构的设置、组织机构间的隶属关系，以及职责范围及相互关系，高

等教育事业管理的权限划分；人员的任用和高等教育事业发展的规划

制度关怀塑造大学生全面发展

与实施等。高等教育的管理体制可分为宏观管理体制和微观管理体制。

宏观管理体制，就是一个国家在高等教育管理行为活动中，国家层面和

省级政府高校管理的职责、权力和利益关系；微观管理体制，就是高等

学校内各管理层之间的职责、权力和利益关系，或高等学校内部各部分

的比例关系和组合方式。a

——

二、高等教育管理体制的功能

高等教育管理内涵式探究

高等教育管理体制具有显著的功能，概括来说主要包括以下几方面

（图2-1）。

高权力分配的功能

等

教

育领导和指挥功能

管

理

体

分工协作的功能

制

page16的

功

能提高效率的功能

图2-1高等教育管理体制的功能

（一）权力分配的功能

高等教育管理体制解决的是中央和地方的关系、教育行政部门和学

校的关系，这些关系归根结底是一种权限与利益的关系。通过适当的教

育管理体制，参与教育活动的各方按一定的“游戏规则”办事，明确各自

的权利义务关系，以此来保证教育活动的顺利进行。

（二）领导和指挥功能

相对其他管理教育的制度来说，高等教育管理体制是牵一发而动全

身的，只有在管理体制上强调地方参与，学校自主，招生制度和分配制

度的改革才有可能进行。

a曲木铁西，夏仕武.少数民族高等教育导论[M].北京：民族出版社，2013.

第二章高等教育管理的体制研究page17

（三）分工协作的功能

高等教育管理体制不但是各种教育力量在教育系统中发挥积极作

用的外在表现形式，同时也是彼此间分工协作的一种表现，正如管理学

家巴纳德所说：“在一个群体系统中，必须在协调合作有效分工的原则

下，各部门做各部门的事情。”

（四）提高效率的功能

研究和改革高等教育管理体制的根本目的是要提高教育管理的效

率。“效率原则是衡量任何组织结构的基础”，离开了效率原则，高等教

育管理体制的改革就变得毫无意义。

三、高等教育管理体制的几种模式

高等教育管理体制，是一个国家体制的重要组成部分，因此，实行什

么样的高等教育管理体制，则由国家体制性质来决定。目前，人们一般

把世界各国高等教育的管理体制分为以下三种模式（图2-2）。a

高中央集权式高等教育管理体制

等

教

育

管

理地方分权式高等教育管理体制

体

制

的

模中央集权与地方分权结合

式式高等教育管理体制

图2-2高等教育管理体制的模式

（一）中央集权式高等教育管理体制

中央集权式高等教育管理体制实行的是一种完全由国家来举办高

等教育的制度，高等教育的管理和决策权力在中央政府，由中央政府通

a曲木铁西，夏仕武.少数民族高等教育导论[M].北京：民族出版社，2013.

制度关怀塑造大学生全面发展

过一定的法律、监督、计划拨款、行政命令和手段来直接调节高等教育

活动的管理体制。

这种模式中，政府和高校间是一种完全的上下级关系，一切权力集

中在中央政府，高校由中央政府举办，但资金来自政府的不同部门。除

少数归教育部管理外，大多分属其他部门。因此，高校必须向政府承担

应有的责任，在利益的关系上国家作为社会各个利益集团的代表，统筹

——

高等教育的宏观管理活动，履行全面的职责。

高等教育管理内涵式探究

1.中央集权式高等教育管理体制的优点

中央集权式高等教育管理体制具有显著的优点，主要表现在以下几

方面。

第一，有利于统一教育的目的、方针政策，使国家的整体利益得到实现。

第二，有利于集中国家的财力、物力，按照国家的某项需要实施重点

发展，保证国家重点人才需要。

第三，有利于国家通过行政干预高等教育事业的管理与控制，推动

高等教育的改革和发展。

page18第四，有利于保持少数民族地区、偏远农村地区与中心地区高等教

育的平衡发展，消除民族之间、地区之间高等教育机会不均等的现象。

2.中央集权式高等教育管理体制的缺点

中央集权式高等教育管理体制也具有一定的缺点，主要表现在以下

几方面。

第一，容易产生整齐划一的目标模式，压抑高校和人的个性的发展，

使高校不能很好地适应社会发展的需要。

第二，地方政府和高等学校缺乏自主权，限制了一定的办学积极性，

产生依赖心理。

第三，难于发挥社会对高等学校支持的积极性。

第四，中间环节多，责权界限不明，易造成行政效率低。

（二）地方分权式高等教育管理体制

地方分权式高等教育管理体制，一般是指高等教育的决策、财政拨

款、评估监督等职能由地方政府和利益集团来行使。而中央政府则主要

表现在资助、间接指导及信息服务等方面。在这种管理体制之下，地方

第二章高等教育管理的体制研究page19

政府一般就是高等学校的举办者，高等学校在地方政府的宏观管理和协

调下，依法独立办学。

1.地方分权式高等教育管理体制的优点

地方分权式高等教育管理体制具有显著的优点，主要表现在以下几

方面。

第一，有利于调动地方政府的积极性，增加对高等教育的投入。

第二，有利于为当地经济社会发展服务，培养所需的人才。

第三，有利于调动社会的广泛参与，有利于建立相对灵活的机制，形

成特色。

2.地方分权式高等教育管理体制的缺点

地方分权式高等教育管理体制也具有一定的缺点，主要表现在以下

几方面。

第一，缺乏统一的发展高等教育的目标和标准，教育质量会参差不

齐，甚至可能会扩大教育机会不均衡等现象。

第二，国家难以从整体上“控制”高等教育的发展，国家重点需要建

设的人才难以保障。

第三，国家整体上的协调、控制、评价、督导等规范化管理难以实

施，行政管理能力削弱。

（三）中央集权与地方分权结合式高等教育管理体制

中央集权和地方分权结合式高等教育管理体制是一种由中央和地

方政府或政府与高等学校共同承担高等教育管理职能的管理体制。体

现了国家、地方政府和高校分别享有高等教育的管理权力，在各自不同

层次行使各自的职能，且满足各方利益需要的宏观管理特征。这种模式

需要诸多因素的协调与配合，因此实行起来不太容易把握。如日本的

高等学校分为国立、公立、私立三部分，除少数国立大学由文部省直接

负责外，由都、道、府和市举办的公立高等学校由文部省和地方政府共

同制订总体教育计划，统筹高等教育事业发展。地方政府是公立高等学

校的举办者，但国会和文部省通过教育方针的确定、教育立法、教育计

划的制定等，介入地方高等教育管理事务。私立高校，一般拥有较大的

自主权，政府采取发放补贴和设立基准形式对其实行控制，以保证私立

制度关怀塑造大学生全面发展

高校的办学水平和质量。日本从开始实行这种模式以来，已有不短的历

史，但至今仍在不断改革之中。

——第二节国外高等教育管理体制

高等教育管理内涵式探究

本节主要对美国、新加坡和瑞典的高等教育管理体制进行简要阐述。

一、美国的高等教育管理体制

美国的高等教育管理体制具有地方性和分权化的特点。但近年来

随着高等教育战略地位的提升，联邦政府也大大加强了对高等教育的

调控，再加上协会组织在高等教育治理中的作用日益凸显，美国的高等

教育管理体制出现了一种多元化的发展趋势。多元化是美国高等教育

的一个主要特点，这种特点不仅体现在院校类型、学位层次上，也同样

page20

体现在教育管理体制上，全美50个州就有50种不同的高等教育管理

模式。

（一）联邦政府对高等教育的宏观调控

美国在政体上实行三权分立的制度，国家权力分为立法权、行政权

和司法权，分别由国会、总统及其行政机构和最高法院行使。高等教育

相关事宜也在这三个权力部分的辖区之内。国会是立法机构，全国性的

教育立法都由它来审定，历史上一些重要的教育法案均由国会通过和颁

布。此外，国会在教育行政方面还具有联邦教育经费的筹款权、联邦教

育预算的决议权，以及联邦最高教育行政管理的任免权。联邦法院根据

宪法规定，具有国家的司法权、司法解释权，因而许多重要的教育案件

最终都要由它来裁决。联邦政府对于国家教育事业的管理则主要是通

过宏观调控来实现。

联邦教育部是负责美国高等教育宏观管理的主要机构。由于依照

法律规定，州政府是高等教育的直接管理部分，联邦政府不能实行中央

集权的教育管理，因此，在美国历史上，一直没有设立专门的、权力集中

第二章高等教育管理的体制研究page21

的联邦教育部，一直都是由联邦卫生、教育、福利部的教育总署实施对

全国教育的指导。直到1979年，教育总署才升格为正式的内阁级的教

育部。联邦教育部设有部长办公室、常务副部长办公室和副部长办公

室。从教育部的具体职责来看，主要包括以下几种。

第一，对美国教育中出现的重大问题提供指导，促进教育合作。

第二，提供奖学金和贷款。

第三，收集并传播优秀的教育思想和最新教育研究成果。

第四，帮助院校解决学生面临的最紧迫问题。

第五，保证所有公民都有平等享受联邦教育基金资助的权利。

限于美国宪法对教育管理权的划分，联邦教育部的作用在很大程度

上受到了限制。

联邦政府对高等教育没有直接的管辖权，主要是从国家的目标和利

益出发对高等教育的发展方向进行宏观调控和引导，具体手段包括立

法、拨款和科研项目的设立。

教育立法是联邦政府管理高等教育中最主要、最有力的手段。政府

通过制定、贯彻以及执行相关法律法规与政策，使其影响力渗透到高等

教育的每一个领域，实现对高等教育发展方向的间接控制和引导。

除了运用法律的手段之外，联邦政府还充分利用经济手段对高等教

育进行调控和管理。不过，联邦政府对高等教育的拨款和资助不是划拨

给州政府和地方政府，而是直接拨给学生、高等院校和重点学科，以期

通过保证适龄青年具有均等的入学机会来实现教育的公平和社会的公

平，引导高等学校沿着国家和社会需要的方向发展，使高等学校更多地

致力于国家需要的基础学科的研究。

此外，科研项目的设立也是联邦政府促进高等学校服务于国家、社

会和经济发展需要的一个重要手段。通过设立国家科研项目把全国著

名的教授和研究人员召集起来，引导他们开展学术研究的方向，联邦政

府在一定程度上实现了对全国高校科研方向的引导和控制。

通过以上这几种手段的兼而并用，联邦政府加强了对高等教育的控

制和影响，使高等教育沿着国家需要的方向发展。

（二）州政府对高等教育的直接管理

州在美国的权力结构中具有非常重要的地位。各州在不违背宪法

的前提下对本州的事务拥有立法、司法和行政管辖权。根据美国联邦宪

制度关怀塑造大学生全面发展

法的规定，教育的管辖权及责任在州一级。因而，州政府是高等教育的

真正管理者和协调者，州议会可以制定州宪法来规范教育的基本原则、

基本政策、教育目标、教育评价标准等。各州的高等教育管理机构主要

有管理委员会、协调委员会和规划事务局三类。

管理委员会的权力、责任因州而异，通常具有任命大学校长、制定教

育政策、审批人事文件、确保各大学财政运转正常、实施相关政策等职

——

能。有的州只设立一个管理委员会负责管理全州所有的公立高校。有

高等教育管理内涵式探究

些州则对应不同类型的高校设立不同的管理委员会。

协调委员会只是对全州的高等教育进行协调。它是州与大学之间

的感应器，主要负责高等教育的发展规划，包括公、私立高等教育事业

的规划和统筹；对大学预算进行咨询性评价；评估新的学术项目等。设

立协调委员会的州通常只给予其协调全州高等教育的权力，而把高等学

校的管理权赋予各个大学的董事会。

规划事务局没有任何正式的协调权力，负责保证高校与政府部门之

间保持良好的沟通。规划事务局主要是通过高等教育规划，以及召集各

大学共同研究政策热点问题等方式来发挥其协调功能。在结构和组织

page22活动上，规划事务局的主要职责是制定长期规划、政策分析等。

根据对高等教育管理的形式和作用范围的不同，可以将州政府对高

等教育统筹的方式分为管理和协调两大类。公立大学和学院由于是州

政府出资创办的，因而归州政府直接管理，而私立院校则由于是私人创

办，因而州政府一般只是发挥协调作用。当然，州政府的协调作用并不

局限于私立大学，还包括整个州的高等教育系统。

在以上三类管理机构中，管理委员会是负责对全州公立大学进行直

接管理的机构，而协调委员会则主要负责对全州高等教育系统，包括私

立大学进行统筹协调。

除了这几种专设的管理机构之外，一些相关机构也在州政府管理、

协调功能的发挥中起到了辅助作用。通过这些机构的协同作用，州政府

能够顺利实现以下协调功能。

第一，规划。

第二，政策分析与问题解决。

第三，负责州范围的政策实施。

第四，任务说明。

第五，学术计划审查。

第二章高等教育管理的体制研究page23

第六，预算计划、资金提供方案及资源分配。

第七，学生资助与其他计划的管理。

第八，信息评价和责任说明系统。

第九，教育机构的许可证发放和授权。

美国学者理查森（Richardson）等人曾对美国的州级高等教育管理

机制进行了划分，将当前美国50个州的高等教育管理模式划分为统一

式、分割式和联邦式三种类型。

在统一式管理模式中，仅设立一个统一的州级管理委员会来负责全

州所有大学的学位授予，并代表它们与政府和立法机关进行交涉。这种

教育管理模式强调相互合作和依存，每所大学都是整个教育大系统的组

成部分。

在分割式管理模式中，有多个州级管理委员会负责对多所大学进行

管理，州政府在高等教育系统中只是扮演资金提供者和管理调节者的

角色，各管理委员会代表其所辖高校的利益并直接参与州政府的预算

决策。

在联邦式管理模式中，设有一个州级协调委员会负责全州高等教育

信息的收集和传递、预算咨询、高教规划学生转学等事务。州政府在高

等教育管理中扮演调节者的角色。

（三）中介组织在高等教育管理中的参与

这里所说的中介组织是指不附属于政府，也不代言高校，而是根据

一定的法律法规，秉持独立、公平、公开、公正的原则积极参与高等教育

活动，具有自主性、民间性、自律性和权威性的非营利性社会组织。中介

组织参与高等教育的管理是美国高等教育管理的一个独特之处。

1.中介组织的分类

根据中介组织的职能，可以将其分为以下几种类型。

（1）评估鉴定型

评估鉴定型指美国全国性、地区性和专业性认证组织，主要是对高

等学校和专业的教育质量进行定期认证。

（2）研究和咨询型

研究和咨询型指专门从事高等教育问题研究和咨询的组织，其中影

响最大的是卡内基教育促进基金会。

制度关怀塑造大学生全面发展

（3）自律互益型

自律互益型指各种学会、协会等行业团体，如美国高等教育协会、美

国大学联合会、高等教育认证委员会等。

2.中介组织的作用

中介组织的作用主要包括以下几种。

——

（1）确保高等学校的教育质量

高等教育管理内涵式探究

美国的高等教育质量保障实行的是认证制度，政府不参与质量保障

事宜，而是由社会中介组织直接对大学实施评估和认证。

（2）协调高等学校与政府之间的关系

在政府和高校之间发挥沟通、联结、协调的桥梁作用，使政府和高校

之间有一个缓冲地带，减少二者之间的矛盾和冲突。

（3）发挥学术和专业特长，提供多种服务

中介组织多具有专业化的特点，利用其专业优势和特长，承担了许

多以往由政府机构承担的咨询、评估、监督等职能，为高等教育管理提

供各种专业化的服务。

page24（4）维护教师的权益，促进教师的专业化

一些由大学教师组成的协会组织，如美国大学教授协会（AAUP）在

维护教授权益，使教授避免因言论和研究的自由而遭遇迫害，制定大学

教师的职业规范等方面都做出了重要贡献。

另外，中介组织还具有为教育决策与改革提供咨询和建议的作用。

此外，美国的中介组织中有一些是专门从事教育研究和咨询的机构，这

些机构通过开展调查研究，直接影响到政府的政策制定和相关决策。

需要指出的是，美国的高等教育中介组织五花八门，为数众多，功能

定位各异，因此其影响和作用绝不仅止于以上这些，它们的触角已经涉

及高等教育的各个领域，在高等教育管理中发挥着不可小觑的影响和

作用。

总体来看，在美国分权化的高等教育管理体制中，联邦政府、州政府

和中介组织处于一种相互合作又相互制衡的状态，共同促进美国高等教

育的发展。由于这些管理主体来自社会各个层次，它们从各自的切身利

益出发，通过各种途径，从不同的角度来控制或影响高等教育。这就使

得美国的高等教育管理体制具有稳定有序、机制健全、灵活性强等特点

和优势。

第二章高等教育管理的体制研究page25

二、新加坡的高等教育管理体制

新加坡在1965年独立后，为了使教育更好地发展，国家便控制了教

育大权，以便使之朝着国家规定的方向发展。为此，新加坡实行了中央

集权制的教育管理模式，全国各级各类教育都是由代表国家的教育部集

中统一领导和管理，有关各级教育的方针、政策、内容、方法、规章制度

及教师人事等，均由教育部及其下属的各局、处直接负责，学校无权过

问。新加坡教育的最高管理机构是教育部，最高行政长官是教育部长，

而后依次是政务部长、会务秘书、行政秘书总监。教育部下设七个职能

部门（图2-3）