从单中心城市到多核心城市我国港口城市空间组织模式创新研究

从单中心城市到多核心城市我国港口城市空间组织模式创新研究

两年多前，作者以“单中心城市到多中心城市”为主题，阐述了从单中心城市到多中心城市的发展必要性。本文通过对我国卫星城市建设模式的反思，提出了我国城市群建设模式的基本对策。也。经过两年多来的研究与思索,仍觉尚未尽言,因为,多中心城市只是城市空间组织模式发展的一个阶段,而并非终极目标,在新的国际经济环境和技术环境条件下,构建以大都市为核心的新型都市经济圈,推进空间与经济整合发展的紧密型一体化共生区域的形成,是我国特大城市空间组织模式创新的新议题。本文以长江三角洲都市经济圈协调整合发展为例展开论析。1关于都市圈的发展模式经济全球化和城市国际化已成为当今世界发展的两大趋势。随着经济全球化浪潮的快速推进,不仅中国经济与世界经济体系的融合正在加速进行,而且城市功能的国际化日益明显,城市之间更加相互依赖。与此同时,经济活动又在空间上呈现出新的布局形态:在经济分散化现象产生的同时,人才、资金、知识技术等生产要素在空间上更趋向于从一个区域转到另一个区域内集聚和重组,即经济活动的本地化趋势也愈益彰显。这就要求人们既要重视经济发展过程中全球层面上的创新网络连接和拓展,又要注意区域内创新网络的培育和企业的本地植根,使本地形成具有国际竞争力的产业集群。事实上,国与国之间、地区与地区之间的竞争,已经从依赖自然资源所赋予的比较优势转换到依靠社会所创造的竞争优势。任何区域要想获得和继续保持竞争优势,就必须以积极的姿态迎接全球化的挑战,重新思考区域协调整合发展的新思路、新机制和新模式。世界各国的区域经济发展实践证明,区域经济的核心在于联合与互动。正是通过联合与互动,崛起了一个个具有全球影响的都市圈、都市带。如美国的波士顿—纽约—费城——巴尔的摩——华盛顿、洛杉矶——旧金山,日本的东京——横滨、名古屋——大阪——神户,英国的伦敦——伯明翰——利物浦——曼彻斯特,欧洲西北部的阿姆斯特丹、鹿特丹、鲁尔、巴黎,等等。这些都市带或都市圈以一个或几个超级城市为核心,组成人口规模逾千万、政治经济影响力举足轻重的地理空间相互毗连、社会经济结构融为一体的地域经济综合体,成为由若干个功能性质互补、经济上相互依存、社会发展趋同,并以中心城市为核心和依托所组成的城市网络群体。随着区域经济整合趋势的加强,区内经济互动特征日益明显,寻求联合发展已成为一种客观内在的要求。实践经验表明,一个国际中心城市的崛起不能脱离一个城市群的发展。面对新的国际经济和技术环境,不同等级规模的城市之间的协调联动将日益成为发挥长江三角洲地区整体优势的关键所在。尽管长江三角洲区域发展存在内部差异性,但思想接轨、产业结构调整接轨、城市化进程接轨、城市区域规划建设接轨、基础设施建设接轨、可持续发展战略接轨等已是大势所趋。目前,在长江三角洲,一个以上海——南京——杭州三市为主轴,包括苏州、无锡、常州、宁波、绍兴、嘉兴等城市在内的都市经济圈已显现雏形。随着深水港、航空港、信息港、沿江高速公路、高速铁路的逐步建设,区内各城市之间的要素流动量将大大增强,以协作分工、优势互补为重点的产业联动,以跨地区企业集团为龙头的企业联动,以畅通的水陆交通为载体的基础设施联动,以商品和要素流动为基础的市场联动,以拓展综合服务功能为网络的城镇联动等,正展现出良好的发展前景。但需要指出的是,那种将大都市带或大城市群的形成仅仅视为城市的外延增长的观点是不全面也是不正确的。顺便提及的是,国内也有少数学者认为,都市圈模式不适用于我国的国情,主要理由有:都市圈实行对内联系较少而对外开放的模式,有可能使我国现有大城市不能把开拓国际市场与国内市场很好地结合起来,结果会限制了城市活力的发挥而不是推动都市圈的崛起;都市圈论的提出者不是倡导优胜劣汰,培育具有国际竞争力的大企业,而是鼓励重复建设,要求对各都市圈安排一套制造业体系;九大都市圈的划分只包括了有限的国土区域,而把许多区域排斥在外,有可能人为地制造出新的区域经济矛盾;在都市圈的理论框架下,有关城市化发展、全国区际分工和市场竞争等重大问题难以做出合理的解释。上述观点,的确值得人们深思,但有几点必须加以说明:人们要构建的新都市圈不是对内封闭和对外开放的都市圈,而是对内对外双向开放的都市圈,是货物流、技术流、服务流、资金流和人才流等自由流动的都市圈。认为都市圈战略的实施会加剧重复建设,不利于培养具有国际竞争力的大企业的观点是对都市圈理论的误解和过分的担忧。相反,构建都市圈的要旨正在于鼓励生产要素在更大地域范围内流动和集聚,引导企业在更广的空间尺度上兼并、联合或重组,培育具有国际竞争力的企业群体,提升城市和区域的整体竞争力。都市圈的形成是一个动态发展过程,只有在具备若干个功能各异但互为补充的高度关联的现代化中心城市群组合而成的区域内才能有效地运行,而不能不顾客观地域条件盲目推行。全球经济正进入一个新的群体竞争时代。国家之间、区域之间的竞争逐渐转化为有竞争力的城市和企业之间的竞争。都市圈既是城市和区域经济演进的必然产物,又是群体竞争时代的客观要求,也是重塑区际分工与协作的重要手段。2？中江省、直辖市协调发展的基本特征2.1流通经济网络都市经济圈是以大都市为核心,通过经济辐射和经济吸引,带动周围城市和乡村联动发展,以形成一体化的生产和流通经济网络。目前长江三角洲地区初步形成了以上海为核心城市(一级中心城市),南京、杭州为次核心城市(二级中心城市),苏州、无锡、常州、宁波为三级中心城市,南通、镇江、扬州、嘉兴、湖州、绍兴为四级中心城市的都市圈多中心城市体系。众多在空间上相对分离但功能上密切联系的多中心城市群体有机整合而构成都市经济圈。2.2极化和扩散效应都市经济圈的内聚性是指都市经济圈内的中心城市与周围地区及圈外其他地区之间的吸引与辐射程度,都市经济圈内的中心城市应具有较强的极化和扩散效应。这种极化作用不仅表现为人口和生产的高度集中,更主要地表现在资金融通、中枢管理、商品流通等服务活动的高度集聚。如上海市目前金融机构总资产已占全国金融总资产的1/13,并实现了从服务本地经济到集聚资金辐射周边地区的新跨越,为21世纪初叶使上海成为国际资本集散中心,国际国内的投融资中心,金融活动的交易中心,金融信息中介服务中心奠定了基础。2.3能源、模件等产品需求度低都市经济圈是一个非均衡系统,并不能封闭地、孤立地运行和发展,而必须不断地与外界进行经济能量——商品和生产要素的交换,才能产生自组织功能,使圈域经济的运转走上协调、有序的轨道。依存性包括圈域内和圈域外两个方面。如能源资源不足是长江三角洲都市圈发展面临的主要矛盾,浙江省能源资源自给率极低,每年运入的煤炭和石油达数千万吨;浙江省每年输入的粮食约500～600万t;上海市的主要农副产品(如粮食、蔬菜、水果等)在很大程度上依赖于市外供给,仅浙江省嘉兴市每年向上海市输送生猪42万头、蔬菜10万t、水果8万t、水产品1万t、家禽加工品0.2万t。蚕茧、棉花、烟叶等农产品原料的圈内需求满足度也较低,需要由圈外地区补给。而长江三角洲地区的许多加工产品、信息产品、资本产品及新型最终消费品的销售又依存于国内市场乃至国际市场的需求能力。因此,长江三角洲地区应从封闭型的、自我完善型的产业结构,迅速向开放型的、相互依存型的产业结构转变。2.4都市经济圈的基本特征交通运输网络、商贸网络、信息网络、企业网络、旅游网络、城镇网络等的建设和完善,都是都市经济圈形成的重要特征。以交通运输网络化为例,一个成熟的都市经济圈不仅内部有发达的铁路、公路、水运和通讯网络将各大小城市联为一体,而且还通过海港、国际航空港和现代化信息港与其他地区发生密切联系,参与国际分工和国际竞争。3都市圈域经济协调发展的困境长江三角洲地区既是我国社会经济发展的核心地区和高新技术发展的领航区,又是我国在经济全球化进程中率先融入世界经济的重要区域和国家建设长江经济带、带动中西部发展的战略基地,也是世界第六大城市密集带,在我国经济发展格局中具有举足轻重的地位。因此,改革开放以来,特别是1990年代以来,长江三角洲区域经济发展问题吸引了社会学、地理学、经济学、规划学、管理学、生态学、历史学等诸多学科及政府部门的广泛关注,取得了丰硕的研究成果,有关论作浩如烟海。归纳起来,主要集中于以下几个方面:长江三角洲地区经济与社会发展战略研究;长江三角洲地区国土开发整治与区域规划研究;长江三角洲地区产业布局及产业整合发展研究;长江三角洲地区城镇空间扩展及地域结构优化研究;长江三角洲区域合作与经济一体化研究;长江三角洲地区城市群协调发展及城镇体系研究;长江三角洲地区高强度再开发中的PRED(即人口、资源、环境和发展)协调研究;长江三角洲地区文化经济一体化发展研究;长江三角洲地区经济发展的不平衡性及长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济圈经济发展比较研究;长江三角洲都市经济圈联动发展战略研究;(11)长江三角洲开发区可持续发展研究;等等。针对长江三角洲地区存在的突出问题,如核心城市现代化功能不完善,辐射作用不强;行政区划分割导致各自为政,区域发展中缺少有力的统一调控计划;城市产业结构趋同,城市间分工不明显,带来重复投资和过度竞争;区域环境污染日趋严重;技术创新能力相对不足等,学术界作了许多积极和艰苦的探索,并在以下几个方面基本达成了共识:应由先局部后整体的发展观转变为先整体后局部的发展观,由追求自身收益最大化转向追求区域整体运营效益最大化;应由地方政府作为投资和产业发展主体的行政性关系向以企业作为投资和产业发展主体的市场型关系转变;应由主要依靠政府部门来推动的行政型经济协作网络向主要依靠市场法则来推动的资产纽带型经济协作网络转变;区域合作协调机制应逐步由非制度化向制度化转变。然而,长江三角洲都市圈域经济协调发展的困境犹存,突出表现在:3.1各行政型区域的经济发展战略不协调。在城市政府分治模式下,区域经济发展的战略目标和战略重点雷同,缺乏特色,经济运行带有显著的行政区域利益特征,区域合作和摩擦始终并存,重复建设、资源大战、贸易壁垒等顽疾久治不愈。加之地方政府急功近利的短期行为,缺乏长远发展的战略眼光和整体发展的规划思路与政策,经济协调和沟通渠道不畅,缺乏紧密的区域经济联系,没有从分工协作关系上考虑如何耦合成一个整体参与国际经济竞争。3.2地方政府的组织行为和管理行为也存在不协调现象。如各地开发区在引进外资上竞相出台优惠政策,在外贸产品出口上又竞相压价,导致过度竞争,损害了国家和区域整体利益;对外地产品进入本地市场,则竞相抬高进入门槛,实行市场封闭和地方保护,人为阻挠各种商品和生产要素的自由流动;对异地投资企业实行双重征税政策,严重影响了优势企业的跨地区迁移或兼并、重组。3.3圈域内中心城市产业发展缺乏协调机制。都市圈中各城市在职能上的合理分工与协作是都市经济圈发展成熟的标志。由于长期受条块分割的影响和地方保护主义的驱使,长江三角洲各城市之间生产布局重复,产业结构同化、特点同化、职能同化现象较为突出。而财政包干体制又促使地方政府争上高税利产业。如长江三角洲地区15个地级以上城市,除舟山市外,均把发展高科技、具有高附加值的汽车工业、石化工业、电子工业、新型建材等行业列为该市经济发展的支柱产业。不仅省级中心城市(上海、南京、杭州等市)缺乏合理的职能分工,而且同一省区范围内的各城市之间产业结构趋同现象更为明显。由此导致各城市从原材料到产品市场的争夺战,造成财力、物力和人力的浪费。以苏锡常地区为例,三个城市均以“机械、纺织、化工、建筑”作为支柱产业,且行业序位与比重具有惊人的相似性。在产业布局上,各城市都不同程度地存在“大而全”、“小而全”的布局倾向。由于城市间缺乏合理的垂直分工和水平分工,因而整个都市圈的发展基本处于松散无序状态,抑制了都市圈的整体联动效应的发挥。另外,需要指出的是,在城市经济系统中,将第一产业和制造业视为城市基本部门,而将服务业等视为城市非基本部门的传统观点应当予以修正。3.4都市圈行政管理体制与都市圈演进的时空过程不协调。都市圈域经济的发展与演进大体经历了四个发展阶段:孤立城市经济发展阶段,以人口向城市集聚为主要特征:单中心都市圈域经济发展阶段,以人口和产业继续向中心城市集聚、中心城市非均衡极化增长为主要特征;多中心都市圈域经济发展阶段,以郊区城市化和卫星城市的崛起为主要特征;大都市经济带发展阶段,以城市体系的形成和完善及区域联动和融合发展为主要特征。随着都市圈域经济的形成与演化,迫切需要构建相应的都市圈行政管理体制来处理和解决新出现的问题和矛盾。世界发达国家的许多大都市区的政府均纷纷采取扩大城市政府的空间规模,探索和重建大都市区政府的新的组织和管理模式。如美国成立了大都市管理委员会,通过讨论、咨询、协调等方式来解决大都市区面临的某些特殊问题。这种城市联合管理体系,不是城市政府结构的联合,而是自愿结合的城市市政联合组织,尽管它缺少威信和权力来统一管理大都市地区,解决大都市面临的若干尖锐矛盾,但在减少城市分治带来的城市交通、环境、水源等不良影响方面仍发挥了相当重要的作用。1980年代中期,长江三角洲也尝试过建立“上海经济区”的试验,但没有成功。最重要的原因是,在计划经济体制影响下,企望用行政推动型方式来构建跨行政区域的都市圈,以消除区域壁垒,实现合理的区域分工,是不切实际的奢想。到了1990年代,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,该地区成立了“长江三角洲城市经济协调会”,对促进该地区的协调发展起到了一定的作用。但这种组织仍以政府行为为主,缺少民间的积极主动参与,且商讨、咨询和协调的频率偏低,内容和范围过窄,作用尚未充分发挥。3.5圈域内公共基础设施建设缺乏协调机制。在都市圈政府分治的模式下,各单个城市政府一般均难以提供完善的供水、垃圾处理、公共交通、金融等公共服务,各城市之间出于不同的利益追求,难以实行有效的统一规划,从而使得政府分治的管理模式越来越成为都市圈发展的障碍。此外,圈域内各城市基础设施重复建设及环境污染等问题也较为突出。如港口、机场重复建设,无序发展,能力过剩,效率损失;省际间、市际间的水污染和大气污染扩散纠纷时有发生,酸雨和洪涝灾害发生频率高,地面沉降和江岸坍塌严重,沿海地区还经常发生赤潮现象,影响本区人居环境质量的优化。4实现社会与经济的协调发展综上所述,区域经济协调整合发展的关键,在于正确处理好四大关系:一是要注意协同推进行政体制改革与经济体制改革,实现社会与经济的协调发展;二是要正确把握区域整体利益与地方特殊利益的关系,建立合理的区际利益协调机制;三是要切实推进城市与乡村的协同发展,实现城乡共荣;四是要认真实施可持续发展战略,着力抓好经济与人口、资源和环境的协调。4.1关于区域经济一体化协调组织的建设多中心城市群密集地区的行政组织与管理体制创新,既关系到大都市地区政府之间利益关系的协调及公共服务的充分供给,又是提高政府的行政效率和促进区域经济联动发展的重要手段,也是实现都市圈协调整合发展的前提条件。随着中国经济体制与政治体制改革的深化,大都市周围一定范围内的城乡之间必将形成资源、环境、基础设施共享,产业经济活动密切关联,具有一体化倾向的城市功能地域。为此,刘君德教授等提出了建立中国都市区广域市制的构想,并认为建立“都市联盟”来统一行使跨界职能,协调政府间的利益,解决政府之间的公共服务问题,是适合我国目前城市群区行政组织和管理体制改革的主体过渡方案。笔者认为,为了达到长江三角洲地区协调发展的目标,有必要建立“长江三角洲都市圈经济技术协作联合会”这种区域经济一体化协调组织。其基本职能是统一规划和管理圈域土地资源、水资源、岸线资源等,统一规划圈域产业结构和产业布局,统一进行开发项目融资和投资管理,统一规划圈域重大基础设施体系和生态环境保护与建设等。4.2建立产业发展联动机制有效协调长江三角洲都市圈域内部和外部的利益关系,是实现其可持续发展的关键环节。而圈域整体利益和地方特殊利益的协调又依赖于区域协作机制的创新。因此,创新区域协作机制是弱化地方本位主义和功利主义的重要举措。构建圈域创业投资体制。进一步深化改革,降低商品和生产要素流动的制度成本,打破所有制限制和地域限制,积极鼓励生产要素跨地域流动,鼓励个人和企业跨区域创业。构建圈域产业联动机制。合理确定各类城市的功能定位,协调整合圈域内支柱产业、基础产业、新兴产业及都市型产业的分工与布局,发挥各城市的竞争优势,促进产业间融合发展与区域间融合发展。构建圈域资金融通机制。建立包括政府和中介机构牵线搭桥、银企结合的四方联动机制,中小企业融资担保基金运作机制,中小企业融资互助联保机制等,支持中小企业进行技术改造、技术转让、研究开发与产品升级换代,将产业转移与结构优化紧密结合起来,努力促进城乡企业的交流和协作,形成技术、规模上的合理分布,实现城乡经济一体化发展。构建圈域信息连通机制。建立政府——中介机构——企业、政府有关部门之间、各相关中介机构之间、企业之间纵横相连、快捷畅通的信息连通网络及其运行机制。构建圈域具有股份合作制形式的实业性公司,由长江三角洲各省市以各种资产形式参股,风险共担,利益分享。4.3协调区域市场,共同打造长三角商品市场积极构建长江三角洲都市圈统一的商贸与市场网络,以市场一体化为核心来推动长江三角洲区域经济一体化发展。圈内各主要城市可实行工商联手,互设商场、市场、联锁店、专卖店,定期或不定期召开各种类型的交易会和订货会,加大商品交流的广度和深度。统一规划圈域要素市场网络建设。目前上海要素市场体系初具规模,苏、浙应积极配合上海要素市场体系的建设,争取建立资金市场等二级网络。鉴于目前苏南、浙东北地区已形成了相当规模的丝绸、皮革、眼镜、刺绣、服装、小商品等各类专业市场,因而上海市在商品市场定位方面应与苏南、浙东北地区有所区别,要以壮大高科技产品和中高档商品市场、开发新型商业形态为主攻方向。发挥上海的资金、技术优势和苏浙的海洋、劳动力资源等优势,合作发展水产、畜产、水果、蔬菜、食草畜禽和特种养殖,开发绿色食品和珍奇食品,繁荣农副产品市场,以及在上海市建立各城市内外贸产品储运基地。合作开发建设长江三角洲旅游基础设施、旅游度假区,建设一批符合现代休闲、娱乐需求心理的休闲游乐景区,联手共建长江三角洲大旅游圈,特别是联合开发建设环太湖旅游带、沿海旅游带、滨江旅游带,发展区域旅游连锁经营,共同筹办