论农村宅基地使用现状及盘活途征-以广州市白云区三个典型镇为例

[在此处键入]论农村宅基地使用现状及盘活途征——以广州市白云区三个典型镇为例

摘要中央一号文件提出乡村振兴意见，农村宅基地改革是实施战略的重要一环，全国各地纷纷响应设立改革试点。总结成功地区的可取经验，归纳梳理其宅基地的盘活途征并分析失败试点的经验教训。本文在分析的过程中将理论与实践有机的衔接在一起，而侧重于从农村宅基地政策沿革、农村宅基地盘活途征等问题展开桌面研究，并基于广州市白云区三个典型村镇开展实地调研，最总得出了农村宅基地使用上存在“一户多宅”权属问题、“无效交易”法治问题、“缺乏动力”环境问题；以及提出了正确培养人地观念、制度主疏导忌反复、改革应抓大放小以及紧密结合城市活化四大建议。关键词：农村宅基地、三权分置、活化途征

AbstractDocumentNo.1oftheCentralCommitteeputforwardtheideaofruralrevitalization.Ruralhomesteadreformisanimportantpartoftheimplementationstrategy.Allpartsofthecountryhaverespondedtotheestablishmentofareformpilot.Summingupthedesirableexperiencesofsuccessfulareas,summarizingandsortingouttheroadsignsoftheactivationoftheirhomesteadandanalyzingtheexperiencesandlessonsoffailedpilotprojects.Intheprocessofanalysis,thispaperorganicallycombinestheorywithpractice,andfocusesondesktopresearchfromtheissuesofruralhomesteadpolicyevolution,ruralhomesteadrevitalization,etc.andbasedonfieldresearchinthreetypicalvillagesandtownsinBaiyundistrictofGuangzhoucity,itfinallypointsoutthatthereare"onehouseholdandmanyresidences"ownershipproblems,"invalidtransaction"ruleoflawproblemsand"lackofmotivation"environmentalproblemsintheuseofruralhomestead.Inaddition,foursuggestionsareputforward:tocorrectlycultivatetheconceptofhumanbeings,topreventrepetitionofsystemguidance,tofocusonthereformandtocombinethelargewiththesmall,andtoactivatethecityclosely.Keywords:RuralHomestead,Rightsdivisionofruralland,Activationroute

目录第一章绪论 第一章绪论1.1研究背景及意义2018年，党中央正式颁发了《关于实施乡村振兴战略的意见》。该文件对农村宅基地的所有权、资格权、使用权分别进行了界定并明确提出“三权分置”的探索思路，即首先要坚定不移的推进改革方案，明确划分宅基地所有权，其次要为农民房屋财产权等提供充足的保障，同时还要适度激活农民房屋使用权。这是中央于2014年12月提出农用地承包地“三权分置”后，首次在重要的文件中将“三权分置”这一改革政策列入到农村宅基地使用中。农村宅基地指的是农户利用所在集体所有，或个人用作住宅基地而占有的土地。具体涵盖的有：已建房屋、已建房的土地等。农村宅基地不仅仅是我国广大农民群体的安身立命之本，其使用状况的好坏更与农民生活水平、耕地保护以及农村基础设施建设等方方面面有着千丝万缕的联系。从2015年起，中央放宽部分试点村庄的农村三权分置改革试点，历经三年时间，各试点地区已初见成效亦产生些许问题。以试点区域为借鉴，为活化中国2.5亿亩农村宅基地存量，探寻农村宅基地三权分置的实现路径，助力乡村振兴能为后续研究提供了重要的指导依据。1.2研究主要内容及方法1.2.1研究内容本文的研究内容的落脚点主要集中于两大方面，一方面是通过文献研究以及白云区三个典型村为实地调研研究对象，探索农村宅基地的使用现状；另一方面同样借助文献综述和实地调研总结梳理并分析农村宅基地的盘活途征。1、农村地区宅基地政策制度历史沿革。通过整合梳理历年中央文件、三农政策以及宅基地管理办法等各类政策文件，探寻国家制度在随经济发展和城乡环境变革下农村宅基地管理制度的变化脉络，厘清当前农村三权分置相关问题的政策导向。2、农村宅基地使用现状，除探寻农村宅基地的实际确权状况和管理现状，还深入挖掘农村宅基地使用和管理过程呈现出的问题。以事实为依据，将2015年国家特批的农村三权分置改革试点村镇和白云区三个典型村实调情况相结合，力图还原出当前农村宅基地使用现状的真实图景。3、农村宅基地活化路径。以十三五期间国家指定宅基地改革试点为样本，逐一探索各地宅基地制度改革成效及实现路径，努力探寻各地改革所采用的方式方法及相对应的配套政策，以所取得成效出发点，逆向分析出各改革试点中取得活化成功或失败的要素，1.2.2研究方法本文在分析中运用了多元化的分析法，包括：文献研究法等，主要是为了将所梳理的或已经掌握的理论运用到实践中，尽量避免纸上谈兵。(1)文献研究文献研究法指的是整合、梳理与研究内容相关的各种文献资料，从而形成对所探究问题的合理认知的一种研究方法。在写作之前，笔者还使用互联网，助以知网为代表的文献检索平台、和以土流网为代表的专业门户网站等渠道进行农地经营权资本化相关的期刊论文、政策规章、新闻报道等各类文献资料，形成了对农村宅基地以及农村三权分置相关问题有了初步的认知，从而为后续研究的开展打下了一定的基础。(2)问卷调查问卷调查是收集、探索和掌握研究对象广州市白云区三镇农村宅基地三权分置现状及农民当前真实相关状况的最重要渠道。针对目前国内几个农地经营权资本化实践案例，首先通过课题组内讨论和预调研等程序确立调研问卷，然后有计划、有组织地开展问卷调查，掌握与案例关联度高的微观数据、事件等信息，反映和总结案例区域三权分置实践探索中已经显露或处于隐藏状态的问题。(3)访谈法访谈法是指，经由与受访人面对面地交流、倾听并记录受访入对于所问问题的思考，想法和主张的研究方法，而作为研究的支撑论点出现在论文中，则需要进一步整理和加工。本文在白云区进行实地调研进行问卷调查的同时，还对受调查对象进行了访谈，以求更全面的了解农村宅基地和三权分置处理现状，并掌握农户行为逻辑和深层次的心理诉求，弥补了问卷调查的不足和缺漏，补齐了通过问卷问题未能呈现的信息。通过对白云区多个代表村镇的土地管理部门相关人士和当地村民，访谈所得的信息进行交叉综合，整理总结并探究出白云区关于三权分置的实际情况。1.3我国宅基地问题综述1.3.1农村宅基地改革的历史沿革梳理历年中央一号文件关于推进宅基地改革的政策变化，可以划分为三个阶段：第一阶段为确权阶段，从2013年起针对农户宅基地的使用权将提供充足的保障。而从2014年开始，则需在维护农户宅基地用益物权的情况下，有条不紊的推动农民住房财产权的改革方案，在该过程中，一方面要针对农村土地确权进行登记和颁证，另一方面则要充分的保障农民的宅基地使用权。紧接着步入了第二大阶段，即先试点阶段，从2015年开始，宅基地改革试点项目正式开始推行，2017年提出要结合农村的发展状况寻找一条盘活利用闲置农房或宅基地的道路，但是却尚未将权属关系纳入到改革的范畴。第三阶段，即改革阶段。2018年一号文件正式确立“三权分置”的，是在农民承包地“三权分置”改革后制定的推动乡村发展的又一项新方案。表1.3-1历年中央一号文件相关土地政策（2013—2018年）时间文件名称相关土地政策2013《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干建议》1.依法征收农民集体土地，增加价值分配比例。2.完善改革和农村宅地制度，依法保障农民使用权。3.不允许将用农村集体非经营性的建设性用地引入市场。2014《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干建议》1.在农村土地集团的所有权的基础上，允许承包权的稳定、经营权的放活，允许金融机构抵押贷款。2.农村集体经营性建设用地出口、租赁、股票、国有同等市场、同权同时实施。3.在保障农民住房权益的前提下，农民住房抵押权、转让、担保、抵押2015《关于加大改革创新力度，加快推进农业现代化的若干建议》）1.农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅地制度改革的试点。2.有计划和用途的农村集体经营建设性出口、租赁、股份全能2016《关于落实发展新理念加快农业现代化实现群面小康目标的若干建议》1.稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权2.加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用确权登记颁证3..推进农村土地征收，集体经营建设用地入市，宅基地制度改革试点2017《关于深入推进农业供给侧改革加快培育农业农村发展动能的若干建议》1.落实宅基地所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租，合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入2.允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对迁城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿2018《关于实施乡村振兴战略的意见》1.完善了农村承包土地三权分权制度，在集体土地所有权和农民权的前提下进行平等的土地经营权保护和农村承包权2.完善农夫地和休闲农户政策，适用住宅区所有权、资格权、使用权的“三权分置”，适用宅地和农民房屋使用权。3.自引导迁城落户的农民进行土地转让权、宅地使用权、集体收益分配权回顾农村土地整个改革历程，从农用地到宅基地的改革逐渐深入。通过多年的努力农用地改革已经取得了良好的效果，起初该制度一直处于修订和补充的阶段，而本地宅基地“三权分置”仍处于“探索”阶段，对权利的表述并不具体。事实上，宅基地“三权分置”与农用地“三权分置”具有相似的改革思路，我们结合国务院2015年《深化农村改革综合性实施方案》中针对农用地改革的具体规定，从而对宅基地的“三权分置”予以客观的诠释和深层次的了解。首先，针对农民不动产属集体成员所有的法规而予以全面的落实和实施，所有权不做任何调整。而在这之前尚未明确的划分“资格权”和“使用权”，与农用地“承包权”基本相似，宅基地“保障宅基地农户资格权及其房屋财产权”可诠释为宅基地资格确权到相应的农户。最后，“针对农民房屋使用权基地宅基地可适度放活”，其可概述为在基于自愿的原则上准许农户将宅基地的使用权以转让等方式让渡给有经营能力的主体，从而获得财产收益。1.3.2农村宅基地盘活问题综述农村宅基地的盘活问题，由制度初衷到现实情况，各改革试验地均呈现出一些共性问题。以“一户多宅”现象为典型[2]，该类问题反应出三权分置土地政策的一些弊端，如粗放规定宅基地分配标准，却在法理定义上存在疏漏或不适用于实际情况，尚未明确定义户的概念或分配细节[3]，从侧面也反映出农村宅基地用地效率较低，耕地指标紧束与农村建设用地间的矛盾亟待协调。其次，由于宅基地属于农民群体的一种，以至于农民农民获得宅基地的成本极低，从而导致宅基地生活功能正在逐渐向资本功能转变[4]，主要体现为：基于租赁形式的宅基地经营性资产的功能日渐得以完善，而相关配套性制度却不健全；宅基地问题一直没有得到根本性的解决，而在处理时面临诸多的阻力；宅基地浪费现象严重，而基层管理水平低，且矛盾频发。再者，由于农村集体建设用地存在“公共领域”属性。使得宅基地物权，从而不完整限制了宅基地的资产价值，制约了宅基地活化效果。最后，在个别村镇出现了本该落实到乡村发展的资金最后却流出了乡村的现象。政府支农、惠农政策向农村注入大量资金但农村存款却通过金融系统大量流出，农村一直处于资金净流出状态[5]。1.3.3农村宅基地“三权分置”实现路径综述浙江省象山县，创新性的以“平台化”管理方式管理宅基地，创建宅基地使用权流转平台，以达到流转中有登记，规范化交易的目的[6]；其次放宽宅基地的使用主体、用途等，“准许有资格使用宅基地的主体提供相关申请或者是跟返乡农民联合搭建房屋；允许宅基地资格权人以多元化的方式，比如：农房置换等来达到跨镇建设房屋的目的；允许在振兴乡村产业经济的情况下，依照相关法规，投资者可依法申请获得宅基地的使用权和经营权，并可进行改建、重建”。杭州市天目山镇，创新闲置房地盘活机制[7]，即“在宅基地使用权上衍生出租赁权，准许农户通过多元化的方式，比如：租赁等来发展新产业。同时，将对农房合法承租人享有宅基地的各项权利予以清晰的界定，关于合作经营、租赁的时间不得超过二十年，由此来推动闲置农房资产实现资本化”，另外为宅基地灵活用途专设绿色通道，简化办证手续，鼓励新兴用途活化农村宅基地。简言之，目前全国各地试点对于宅基地使用情况的管理主要以“有偿推出”的模式进行。通过按地方实际情况设定每户使用标准，进行超标部分收取有偿使用费、或按标准统一收回集体管理，除土地价格外再设立补偿费，或由政府发放购房补贴/补偿金等形式。在宅基地的活化利用方面，主要以农房活化利用、宅基地综合整治以及零星宅基地转型等模式进行探索实践。1.4本文技术路线本文研究思路遵循开题提问→桌面研究→探寻规律→总结前人→发现不足→做出假设→实地调研→整理分析→创新理论→事实支撑→提出对策的严谨流畅的研究思路，以如下顺序开展论文研究工作：开题定题后，在文献检索平台以及三农相关门户网站搜索农村宅基地、三权分置以及宅基地活化相关文献资料，通过大量阅读、并借助excel表格进行整理，总结现有文献中针对研究问题相关内容所呈现出的共性和差异。带着对该类问题的初步认识和预期设计调查问卷，锁定以广州市白云区为研究对象，选取近郊、中郊、远郊三个典型村镇，以农村“三权分置”在当地运行的实际情况为调查基础，从宅基地使用者（当地农民）、农村宅基地所有者及管理者（村集体）、宅基地相关人等多个角度进行考察。最后通过问卷调查结果中呈现出的现象，处理分析，得出实际的调研结论，并与前期文献研究所得进行综合对比和分析，取长补短，得出最终的思考。第二章农村宅基地的基础理论及相关概念2.1农村宅基地农村宅基地问题不仅在三农问题中有举足轻重的地位，亦是国家发展的重要一环。于我国的8亿农民而言，是重要的基本生活保障；于土地管理者而言，是一项重要的管理内容，是需要明晰确权的益物权利。农村宅基地，指的是农户占有集体土地或者是个人用作住宅的土地，农民在无需支付土地使用费用的情况下便可得到房屋的使用权。其具有社会保障的特性，但是不能继承[8]。但是，在宅基地上建设的房屋则具有继承性，并且属于是农户的私人财产。所以，村民只有权力使用宅基地。结合我国颁发的土地管理规定得知，宅基地包括三大类型，具体有：已建房屋的土地、准备建房用的规划地等”。图2.1-1我国土地性质及分类2.2三权分置农村三权分置是一项对于破局三农问题的制度变革，其背景基于我国从土地革命时期起形成的独特地权结构，以改革农地经营权为突破性举措，对解决农村发展的资金不足协调城市发展资源向农村倾斜等问题的重要尝试。2018年中央一号文件提出：“针对农民闲置宅基地政策要进行完善和修订，同时还要结合实际情况推行“三权分置”，以最大程度的维护农民房屋财产权、宅基地农户资格权。同时还将大力打击和整顿有关宅基地的违法交易行为，对土地用途予以严格的监管等。”这一系列的规定将“所有权、资格权、使用权”都概述为“三权分置”。农村宅基地的“三权分置”，不仅是分置宅基地的所有权、资格权、使用权，从本质上看也是为了将集体所有权予以落实，使农民的资格权得到充分的维护，并切实的激活农户宅基地的使用权。为此可理解为划分上述提及的关农户宅基地的三大权力进行划分，并且还能够更好形成创新出改革的有效方法，创新改革的效果有利于城镇化进程中把老百姓的切身利益做好保障，使得农村宅基地保值增值，重要的是能够把农村宅基地贯穿到市场的流通环节中去。要想实施乡村振兴发展，就需要具备相应的技术性人员与资产等资源条件，如果没有达到这些最基本的要素做为支撑，乡村振兴仅仅依靠外来的科技与资产也是不太现实的。三权分置政策也是鼓励抵押、流转宅基地使用权，这则说明了村民可将自己闲置的房屋使用权转让给其他单位或者个人。换言之，即提升农村宅基地的利用率，集中房屋使用权，将其视为是一种资源来进行开发，进行良性有效的运作，也是为了更好利用与推进城镇化建设。农村宅基地三权分置中的所有权指的是对宅基地集体所有权予以落实；资格权指的是针对农民房屋财产权、宅基地农户资格权而给予充分的保障；使用权则指的是对农民房屋使用权、宅基地进行适度的激活。《物权法》第125条明确规定，土地承包经营权人依照相关法律法规对其承包经营的耕地等享有占有或处置的权利；《物权法》第135条指出依照国家法律法规建设用地使用权人对国家土地享有使用或者是在土地上建设房屋等权利；《物权法》第152条强调按照相关法律法规宅基地使用权人对集体土地享有使用权和占有权，同时也有权利用该土地来建造有关设施等；《物权法》第184条提出不得抵押集体所有的土地使用权。通过宅基地改革进程可以发现，政府在逐步保障农民对于宅基地的财产收益权，这是因为长期以来，宅基地的收益权一直处于法理不明晰的状态。根据17年新修订的《物权法》，建设用地使用权人的权利有“占有权”、“使用权”和“收益权”，而作为农村集体建设用地的类别之一，《物权法》中宅基地使用人享有“占有权”和“使用权”，未提收益权。2.3盘活途征途征，与途径同义，包含了完成某一目标的方式方法，及事件始末的全过程。而农村宅基地的盘活途征即是要回答农村宅基地活化的过程，及为实现活化目标所采用的方法。回顾农村土地整个改革历程，从农用地到宅基地的改革是由易到难、由浅入深的过程。农用地改革经多年深耕已初见成效，当前已处于体系完善和修补期，而本地宅基地“三权分置”仍处于“探索”阶段，对权利的表述并不具体。事实上，宅基地“三权分置”与农用地“三权分置”具有相似的改革思路，我们结合国务院2015年《深化农村改革综合性实施方案》中对农用地改革的阐述理解宅基地的“三权分置”。首先，一号文件要求“落实宅基地集体所有权”，即是落实农民不动产属集体成员所有的法律规定，所有权不会发生改变。而“资格权”和“使用权”此前并未区分，根据农用地“承包权”类似，宅基地“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”可以理解为将宅基地资格确权到集体组织的对应农户。最后，“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，可以理解为在遵循自愿的原则上允许农民将宅基地的使用权以抵押、转让等方式让渡给有经营能力的主体，从而获得财产收益。“活”字涵盖了两方面的含义：第一，放活农户宅基地经营权，以消除在宅基地经营权方面集体跟个人之间存在的矛盾；第二，在经营权较为灵活的情况下，盘活农村闲置的宅基地。对于农村土地利用及其乡村经济建设来说，盘活农村空置宅基地具有重要的现实意义。对八亿农民而言，农村宅基地是其重要的财产权，同时也是农民安身立命的根本；从农村集体经济组织的视角上看，其是一种延伸的用益物权，能够为农村经济组织的发展而提供充足的物质保障；而从国家的视角上看，其是国家土地资源中不可分割的一部分，其的分配与使用将会在较大程度上影响国家的长远、稳定发展。第三章我国农村宅基地使用现状及核心问题3.1农村宅基地使用现状在中国的农村土地资源分配中，急需要优化和调整的即宅基地制度，目前基本上处于失效的状态。具体体现为：第一，很多宅基地入市。虽然国家法律法规尚未明确规定农民可对宅基地进行流转或出租等，但是实际上这种现象已经十分普遍。许多农民对宅基地的使用权并不了解，擅自买卖，与同样不懂详情的买房签订无效合同。第二，宅基地成员权无偿取得制度的问题日益突出。在一些一二线城市，由于城镇化发展步伐逐渐加快，以致于无偿分配宅基地制度早已没有任何的作用。因为不能对宅基地进行分配，而更多的农民为了出租或自居而违规建房。在传统农区，宅基地无偿分配占用了大量的农业用地，导致村内农户的权益受到了严重的侵犯。第三，宅基地监管水平低。虽然针对宅基地管理法律已经做出了明确的规定，但是实质上在执行的过程中却面临诸多的困难和阻力，再者因为体制机制的推行本身需要较高的成本。第四，宅基地盲目扩张对城市建设和发展带来了不良影响。在政府监管缺失的情况下，农民宅基地的扩张处于一片混乱之中，并且土地利用率也不断下滑，导致城市管理难度加大；第五，宅基地制度存在很多弊端，阻碍了村庄的顺利转型。因为受宅基地制度的成员身份的影响，很多人愿意无偿获得宅基地，而村外的人却难以进入。从本质上看，“农二代”大多已经在城镇扎根立业，未来他们回村生活或发展的可能性较小，所以，更多的村庄将会逐渐走向衰败。受多重因素的影响，导致村内很多成员必须放弃宅基地，而外村人想进却无法进入，这也对村庄的发展带来了不利的影响。国家在了解实际情况后认为大力推行农村土地改革机制具有重要的现实意义。也就是说，当前的宅基地制度形同虚设，所以必须要进行大刀阔斧的改革。2015年年初，在国内很多县镇开始推行宅基地制度改革试点项目。截止到2017年12月，在这短短的三年内，国内宅基地权益保障机制、宅基地有偿使用机制等方面的建设取得了突出的成效。在该段时间内，承包地“三权分置”也有显著的进步，而集体土地建设租赁房实际上是一种革新，已有个别试点做此类尝试。与承包地相比，虽然宅基地与之存在巨大的差异，但是在农村发展的进程中二者存在的阻力和问题基本相同，所以可以参考承包地的做法实行“三权分置”。3.2农村宅基地活化核心问题3.2.1乡村的凋弊与兴起乡村走向衰亡是一个漫长而复杂的过程。公共政策有很大的操作余地。乡村走向破败和活化乡村，一个关键的问题即宅基地制度的创建与推行。如果该项制度一直没有革新，那么对于整个村庄的建设来说是极其不利的。切实的维护宅基地使用权是农村宅基地活化的根本，而激活宅基地价值则是核心目标。东部一线城市的城镇化发展水平高，并且农民拥有较强的财产观念。近些年来，农民对宅基地的保障性需求逐渐减少，但是却将其看做是一项关键的私人财产。所以，在设计和实施宅基地制度时，必须要结合实际情况使宅基地的使用权实现财产化。如果在这些区域仍然突出宅基地的保障性，这就与现实利益需求存在较大的偏差。农户对宅基地的认知逐渐向财产性功能过渡，而不再只局限于福利性功能，带有明显的地区差异性。受中国内外部综合因素的作用，导致只能由中央来制定宅基地制度，而地方政府只有权力来选择适合本地发展的体制机制。3.2.2宅基地收入分配问题结合国家相关法律法规得知，针对集体建设用地、宅基地，二者之间的关系概述存在明显的差异。宅基地在法律上不仅是农户的栖息之地，而且也是集体建设用地的重要组成部分。有人认为宅基地不能作为农户所拥有的一项财产权，其属于是农户的生活资料；还有人认为，法律并未赋予农户有宅基地的转让权等，其只享有宅基地的居住权。针对上述观点综合来看，尽管宅基地是集体建设用地的组成部分，但是，却不能像其他建设用地一样享有收益、转让、抵押等权利。对于我们来说，以农民宅基地取得等为理由，而对农民的宅基地财产权进行限制，实际上是不合理的。在中国实施市场经济发展模式的改革中，任何一项资源分配都是由政府干预而走向市场自由调控的，重点是如何科学的结合市场发展要求，以问题为核心从而对相关的体制机制进行改进和优化。以进入市场为出发点，不仅要对宅基地的功能予以充分的重视，而且还要最大程度的维护居民的宅基地权力，另外，在依照有关法律法规的情况下将闲置的部分与其他集体经营性建设用地一样放入市场，这样便可使建设用地财产保障、居住保障维持一种协调的关系。农民权利难以获得明确保障，所以，并不是农民不愿意放弃土地，而是在中国农村发展还不成熟的当前他们不得不坚守。现阶段，国内有很多区域都在大力推行试点改革方案，一些收入水平高且脱离生产的农户同意退出土地承包，而重点是如何科学的界定有偿的标准？或者是否确实有明确的标准才是最合理的方式。对于许多农民而言，倘若有比较稳定的收入，后续也有相应的保障，那么自愿退出也是有可能的。3..2.3权属问题经营的土地性质是集体组织享有所有权。换言之，农民土地的集体所有权人即为村委会。其所享有的权利包括：占有土地及其享受土地所带来的一切收益等。换言之，农民在本地村镇的集体组织中无偿获得土地承包经营权，然而跟土地所有权进行对比发现，农民唯一缺乏的权利即土地处分权。即我们可以流转土地或耕地，但是却没有交易的权限，农村不少村民存在私自交易订立无效合同的情况，合同上常常声明把土地卖出给“购买人”后，无论出现何种政策变化“卖出者”都不会收回土地之类的条款，但事实上这种交易是错误的，不合法的，农民个体只是享受土地的使用权而已，而作为处分和收益的权利，农民是没有的，只能在承包期内进行转包流转。“三权分置”是指分置农村土地经营权、承包权和所有权。而重点是从之前的农村家庭土地承包权中分离出两大权利，分别为：土地承包经营权和土地所有权。就是农民在村上享有承包土地的权利，而且承包关系长期化稳定化。这样这个农民就有了在这个期限内的发包权，他可以选择自己耕种或选择对外转包，这就是承包权意义的体现。在农村土地产权制度体系的历史基础层面，旧有的以身份制为核心确权标准的土地权属结构和以血缘宗族关系为传承纽带的原始土地流转变化模式，在宏观经济增长，人民生活水平提高，市场供给结构改革大背景的推动下，正逐步转变为以户为单位，以市场供需为使用权核心要素的土地权属结构和以交易契约为联结纽带的新型土地交易模式。在农场土地产权制图体系的先行执行层面，原有的农村社会保障体系因社会资源分布不均而导致不健全的实际情况应予以更多考虑，同时，在农村宅基地制度设计中，“保障功能”与“财产功能”二者孰轻孰重，如何把握好协调平衡的度又能做到统筹兼顾的问题需要审慎把握。当前面临的最大问题即土地承包经营权承载功能偏多，并且这些功能之间还存在很多矛盾之处，所以还需对权能、功能进行有效的划分[10]。3.3农村宅基地活化途征纵观全国各地大量农村宅基地改革试点，有在短短三年内“立竿见影”的，也有收效甚微，难以进行下去的，总结各案例经验，扬长避短，本人认为农村宅基地活化途征分农村宅基地确权序化、农村宅基地利用新模式转化、农村宅基地资源利用活化三步走。首先，是农村宅基地确权序化，将使用权人不明确的宅基地（一户多宅、一宅多用）、涉及签订无效合同交易的宅基地、闲置浪费的宅基地等各类宅基地确权，做到地有其主，权责明确。农村宅基地确权的序化应在合理确权的基础上改善农民居住环境。结合实际情况，妥善且灵活处理确权条件和确权对象等纠纷问题，是保证宅基地有效活化顺利推进的前提条件。从前文完成的案例分析来看，之所以产生众多农民宅基地的纠纷，如“一户多宅”、“无知继承”等，究其原因主要有两点，一是农民对宅基地的使用权理解不明确，而是农民生活环境条件不佳。所以单纯以“严管严控”为治理手段并非农村宅基地问题治理的万金油，而是因从农民角度出发，以农民切身利益为出发点，以引导和改善为治理思想。以象山县为例，首先鼓励党员集体响应号召，配合农村宅基地确权以及使用权让渡，自上而下带动农民群众积极参与农村宅基地三权分置改革。其次，落实农村生活环境的改善，关注并改善农民的民生需求问题，加强宅基地管理宣传普及工作，让农民全体切实理解政策，明白改革带来的利好，给群众吃定心丸。再者，应探索宅基地统筹利用新模式。放开农村宅基地使用权，发展租赁、抵押等用途并设立试点验证。宅基地“使用权”的放开首先有利于租赁住房用地的供应，“使用权”的转让不会影响集体产权性质，利用宅基地发展租赁住房市场可盘活闲置宅基地。而对于“城中村”问题较为严重的热点城市来说，宅基地用于租赁住房可承接城市住房需求外溢，改善“城中村”等问题。结合前文案例的研究，把该放开的宅基地使用权放开是活化宅基地利用的关键，同时理应按规定颁发关于农村宅基地使用或抵押贷款的具体监管办法，这样便可让农民真正参与到宅基地的活化改革当中，活化乡村宅基地的改革才不流于虚妄空谈。后续活化利用才有想象的空间。比如允许回乡创业，鼓励集中连片的宅基地合理建设等。最后，带动城乡要素从单向向双向流动的转变，实现农村宅基地的活化。现在农村出现的许多问题，如人口流失、空心村、宅基地闲置等，归根结底是农村要素往城市流动，属于村庄的衰败。振兴乡村经济与部分村庄衰退之间并没有矛盾。随着城市化发展步伐的不断加快，尽管有些乡村的人口大量流向城镇，亦或是出现了撤村、合并等的规划。但是更应该看到，乡村与城市的互动是带动乡村活化的关键。在整个城市发展架构来看，乡村一大功能是为城市提供粮食保障，其次是一些手工品，更有些近郊型村落会成为城市居民休闲的栖息地。举个例子，在西藏自治区，藏民的传统手工艺品受到大众的欢迎和喜爱，手工艺品销往市场。在利润的刺激下，传统的农村手工业复兴也活化了乡村活力。另一方面，西藏地多人少的人地关系以及得天独厚的生态自然环境促使了乡村当地的旅游业、服务业、酒店民宿行业的蓬勃发展。第四章白云区三权分置现状实地调研4.1广州市白云区概况广州市白云区羊城广州，下设十一个行政区，白云区位于广州主城区靠北位置，地处粤中低山与珠江三角洲平原的过渡地带。与增城相邻，西南方向与南海接壤，北部则直通花都和从化两区，东南方向则通往黄埔和天河等区。白云区形状规则，总区域占地面积在795平方千米左右。单从地形地貌这一层面上看：白云区的西南部地势较低，而东北部、北部的地势较高，属于丘陵地带，北部地形主要为丘陵，最高峰为天堂顶，区内名气最大的则是白云山；中部分布的是丘陵、盆地广州市白云区图4.1-1白云区区位图从农业这一层面上看，2017年，白云区全区农业增加值和农业总产值分别为37.21亿元、63.4亿元，与上一年度相比分别下滑了4个百分点、2.8个百分点。其中，种植业产值、畜牧业产值、农林牧渔服务业产值、渔业产值、林业产值分别为：39.02亿元，10.78亿元，9.98亿元，3.49亿元，0.13亿元，而同比增长的有农林牧渔服务业和林业，具体为：9.4个百分点、51.8个百分点。同比下滑的有种植业、畜牧业、渔业，具体为：3.5个百分点、7.2个百分点、6.6个百分点。图4.1-22017年白云区农业总产值数据来源：《2017年广州市白云区国民经济和社会发展统计公报》年末种植的蔬菜、水果面积分别为：40212公顷、1676公顷。而全年蔬菜、水果和水产品的产量分别为89.06万吨、0.61万吨、4.27万吨；同期相比蔬菜、水产品的增长幅度分别为：3.8个百分点、5.3个百分点，而水果则下滑了9.7个百分点，另外，花卉产量为3197万枝，同期向其下滑幅度为1.8个百分点。表4.1-12017年白云区区主要农产品产量及增速数据来源：《2017年广州市白云区国民经济和社会发展统计公报》指标计算单位全年累计同比增长（%）蔬菜产量吨8905913.8水果产量吨6142-9.7年末家禽存栏量万只481-26.3年末家禽出栏量万只2795-4.4水产品产量吨427025.3花卉（鲜切花）万枝3197-1.8由图表可知，白云区农业产值呈现逐年下滑趋势，该现象是否与宅基地政策相关，或是否因乡村建设开发而挤占了农用地资源，或另有其他原因需要实地考察一探究竟。4.2.选择对象的方式方法广州市行政区总共有11个，分别为：南沙区、增城区。其中属于是老城区的有：越秀区等，其由街道和社区组成，天河区与海珠区为广州较为发达的区域，同样没有镇与行政村的区划，黄埔区下设1镇14街道28行政村，而番禺区、花都区等地域一共分布的村镇有25个，而行政村总计达486个，但属于广州的卫星城。因此将分析的重点放在广州白云区。结合有关数据和资料调查统计显示，白云区划包括：江高镇、人和镇、均禾街道等，共计4镇、18街道、250社区、118行政村。为深入调查真实的农村宅基地使用现状，需要深入村庄进行实地调研。如何从白云区的118个行政村中选择调研目标需要考虑诸多因素。除所掌握有限的社会资源外，综合考虑行政村地理位置、村庄面积、常驻人口等因素。村庄地理位置关系到行政村镇与城市之间的关系，村庄面积直接关系到宅基地面积大小，而常驻人口与调研和访谈结果直接挂钩，若村庄内常驻人口较少，则难以进行足够的样本取样。4.3典型行政村镇选择综合考虑村镇区位（与市中心或地标建筑的距离）、村落面积以及交通可达度等多方面的因素，进行典型村镇的选择。太和镇周边高校林立，且离地铁站较近，因此归类到近郊村镇；人和镇离白云机场较近，交通便利度较低，且周边街道繁华度较低，因此归类到远郊镇区。江高镇各项指标介于太和镇和人和镇，因此归入中郊村镇行列。详见图4.3-1白云山白云机场广州北站越秀区白云山白云机场广州北站越秀区白云区人和镇江高镇太和镇4.3.1近郊村镇——太和镇白山村白云区太和镇白山村地处镇东部,位于太兴公路两侧，东与八斗村相隔，西与和龙、北与头陂相连，是一个山多耕地少的村庄。全村总面积和耕地面积分别为9.7平方公里、650亩,全村常住人口有2055人，但是有1230人都是农业人口，而外来人口总计达到了360人。从白山村委会达到市区、太和镇的路程分别有18公里、7公里，兴太公路可穿越整个村庄，全村从东头到西头的路程大概在10里地，与帽峰山森林公园南部接近，本村的实体经济效益较低，最近几年来上级领导的大力扶持建设新农村建设，其余农田土地还是以种蔬菜、果树为主，是保持完好的原生态地块。4.3.2中郊村镇——江高镇大石岗村大石岗村处于广州高镇的西南侧，其中耕地面积达361亩，而村落占地面积为4.3平方公里，农业人口和户籍人口数分别为：101户、3560人，农民主要以种植菜、苟杞、韭菜等蔬菜为生。除农业外村里还有少量工业，主要为防水材料厂、包装制品厂、纯净水厂、蚕药厂。乡村布局形态较为分散凌乱。4.3.3远郊村镇——人和镇凤和村根据村庄摸查，截至2017年底，凤和村现状户籍人口5115人，1764户。农业户总人口4080人，农业户总户数1223户。村域占地总面积为419.16公顷，其中建设用地和非建设用地分别达187.47公顷、231.09公顷，分别占比为44.73个百分点，55.27个百分点。在村域建设用地中，城市建设用地、村庄建设用地分别为：57.28公顷、130.19公顷；而分别占村域总面积为：13.67个百分点、31.06个百分点。村庄建设用地大多分布在高速路、机场的东侧或西侧。本村村庄建设用地主要涵盖的有：交通或生产设施用地等。其中以村居住用地为主，占地总面积为75.08公顷，占村建设用地面积的57.67%。其次为村生产设施用地，占地35.42公顷，占村建设用地面积的27.21%。其他用地还有村道路用地、商业服务业设施用地等。图4.3-3凤和村区位第五章调研结果梳理5.1可信度分析克隆巴赫系数是公认的检验问卷数据可信度的指标之一。Cronbachα系数值在0-1之间，如果系数α<0.6，通常认为内部一致信度较低；当系数α处于0.7-0.8左右时则意味着量表的信度较高，而在α达到0.8-0.9时说明量表有非常高的信度。结合克隆巴赫系数计算规则，首先应检查是否有反向命题的数据。将问卷结果数据结构化并查验后，借助SPSSStastic软件进行检验，操作得出下图结果：图5.1-1问卷可信度分析结果由图可知，本此问卷得出克隆巴赫系数达0.895，说明问卷调查的可信度较高，问卷结果的数据样本具有分析价值。隧进入下一环节。（注：因Q1’、Q4、Q10、Q13题有部分样本填选“其他”选项，在数据结构化过程中易引起争议因此予以排除，问卷详见后文附件一部分。）5.2调研结果分析本次调查因在乡村进行实地调研，调查对象为在乡村中的常驻居民。受访者年龄集中在40岁到70岁之间，因平时少阅读文字或视力欠佳，因此调研采用访谈形式，通过询问沟通与交流，将问卷内的信息代填并在后期整理。问卷共设计题目25道，涵盖基础信息、村民认知摸底、宅基地资格权和宅基地使用权四个部分内容，平均一份问卷访谈时间在25-30分钟左右，调研小组由笔者和两位师兄组成三人团队，分头行动，调研时间总计3天（平均一天一村）。调研时间从4月24至4月26日。最终统计整理出有效问卷404份，其中，太和镇白山村115份，江高镇大石岗村58份，人和镇凤和村231份。各村问卷数量之比与各村常住人口之比吻合。表5.2-1问卷调查数据统计题号选项A选项B选项C选项D其他选项总计1077%21%2%-100%1`25%74%0%1%-100%223%31%32%11%-100%392%4%5%--100%491%3%3%2%-100%520%70%10%--100%697%3%100%763%29%8%--100%827%30%43%--100%912%84%4%--100%1019%73%0%8%-100%1143%45%12%--100%1298%2%100%1317%42%41%--100%1421%73%6%--100%1513%97%100%1620%80%100%1712%88%100%1892%8%100%1989%2%9%--100%2023%3146%0%-100%212333%42%2%-100%2253%42%5%--100%2380%13%7%--100%2492%2%6%--100%2594%6%0%--100%将统计结果梳理，分析得出本次调研中反应出如下问题：首先，就是否存在一户多宅现象，Q1直接提出、Q11、Q20、Q23则变相侧面的反映该问题。从第一题反馈，有近25%的受访者坦诚自己有超过一处甚至更多处宅基地，而第十一题则反应出有约45%的受访者涉嫌“一户多宅“。说明有相当一部分的受访者还是就个人宅基地使用情况上隐瞒了真实情况。再看相关的第20题和23题，虽然无法直接证明受访者是否隐瞒真相，但是可以肯定的是，存在超占的农民希望能够保留超占宅基地，并表示”愿意为此花费费用“。在对宅基地的认知层面，大部分受访者对于宅基地只有使用权是不明确的，亦认为目前自己使用的宅基地理所应当可以继承给自己的子女。至于农民群体对于当前宅基地制度不严谨的意见，主要是对农地划分、丈量和分配过程或行为不认同，或是农地利益分配不均或利益受损而引发的。再者，第12、13题则表明大部分受访者更倾向于住在城市商品房内，同时又希望如果自愿退出宅基地使用权后仍然能保留自身的使用权益。至于农村宅基地，大部分农民不愿意农村宅基地由外来人使用，究其原因，主要是受访对象年龄普遍较高，属于前文所提的“农一代”群体，有较深的土地情结，思维比较固化。但是第24题的回答超过九成的表示宅基地可以用于经营，因此说明农民主要关心的还是收益问题。第六章结论及建议6.1结论6.1.1确权清晰是活化基础乡村活化需要牢牢把握中央的指导要求和农民的真正所需。这就要利用法律保障宅基地的资格权。其中要以明晰产权、确权登记、统一颁证作为核心内容。在第四章举例的宅基地改革试点中，试点面临的改革难关表明，乡村活化必须要站在宏观的视角上对顶层设计引起充分的重视。实际上，与农村集体土地经营权分置法想法，农村宅基地的“三权分置”与之基本相似。这些都需在所有权不做任何调整的状况下，大力支持使用租赁等方式来加快宅基地的流转，以此来增加农民的宅基地收益或分红。宅基地改革和农村转型发展应该要相辅相成。一是要明确宅基地的用益物权，并借此对农村宅基地制度进行健全和修改。协调农户房屋所有权、农户宅基地使用权、宅基地集体所有权之间的关系。政府大力激活宅基地财产权可视为是改革的切入点。这样农民变可获得宅基地的用益物权。二是要全面的优化当前所推行的宅基地制度，使其实现资本化。不仅要通过税收监管对宅基地权力人的分配或无偿取得机制进行完善和补充，而且还要遵循公平分配的原则，将宅基地分至每个农户的手中。而对于新成员则可采取有偿的方式让其获得宅基地，不同区域不同地方的宅基地分配方法和获得方式也应该制定差别性措施，真正做到因地制宜，从当地农民的实际需求和问题为落脚点出发，分析制定宅基地分配方案。三是要对乡村进行改革规划和用途管制，进一步完善宅基地管理等制度。首先，要明确规划管制的在政府和农村居民委员会的分管责任。其次，要摸清农村的实际存量用地。再者将管理权下放到村委会或者村级相关单位，而政府要严格加大对村级部门的管理。6.1.2代际差异是活化核心对于乡村活化而言，农村的代际差异会对其产生重要的作用。“农二代”与其长辈们对农村土地有着不同的情感和行为方式。同样是离土出乡，“农一代”对土地的感情是浓烈渗入骨子不可磨灭的。打出生以来，土地是他们赖以生存的工具也是生命的归宿，离开乡村，最终还是要回归田园的。这一群“农一代”对宅基地的感情是纯粹的，希望能够牢牢把宅基地的权利握在手上。“农二代”则不一样，受到城市化发展的浸染，通常已经在城市中发展出了稳定的生活方式形成了一定的城市化的生活习惯。他们对农村土地的感情是依托对长辈的养育之恩。反而不会对宅基地有太多固执的感情。代际差异和农村人地关系影响着活化乡村的改革的节奏。“农一代”对土地的感情一定程度上会阻碍改革的进程。他们希望维持乡村的本来面目，这是他们血脉亲缘联系的载体，一丝一毫的改动都会触动他们的神经。相反，“农二代”则是改革的主力军，他们没有根深蒂固的土地血脉相传的观念，反而受到都市进步科技的影响，他们更加渴望自己的家乡能够快速发展，乡村与现代化相容。不同的村落，代际差异对改革的影响程度也是有差异的，乡村活化要灵活把握乡村的具体情况，不能给群体贴标签，而是做好疏通引导工作，让无论是“农一代”还是“农二代”都能够成为改革的推动力。代际隔离会进一步的加快乡村的现代化发展进程。在该轮改革中，最为关键的是现代化是“农二代”对乡村的认知与其长辈们存在差异，而并非是纯粹的乡村复古，“农二代”要想大力推动乡村经济的快速发展，更要求乡村面貌焕然一新，在保留乡村绿化环境，淳朴风情之下，更加规模化、科学化、合理化。6.1.3市场资本是活化推手乡村振兴，最为关键的则是推动“三农”的发展，而并非是坚守农村不做任何改变，农村的本质即耕作、栖息与农地之上的农民，而不仅限于那块既定的土地。随着我国的改革开放政策进入第40个年头，我国以经济建设为中心，优先发展工业的发展方略在执行上导致了城乡差距扩大，城乡资源分配倾斜等现实问题，这使得多年来与计划经济体制相适应的土地制度和宅基地使用权体制在当今社会经济条件快速发展，农民生活水平需进一步提高，农业发展水平需进入下一个发展高峰的诉求难以靠原有的制度结构满足，活化乡村既有资源，引入发展力量进入乡村迫在眉睫。我国在研究涉农相关内容时则将“三农”问题有效的区分开。只是从三农中来探索具体的应对策略。虽然初衷是为了保护农民的权益，但是实际操作的沟通工作等存在纰漏，往往使实际效果与目标背道而驰。一些研究的学者会地址城市的资本投入到农村，他们认为资本的盈利性会侵害到农民的利益，罔顾农村环境恶化。而有时候恰恰是这种二元治理思维，导致农村单向往城市输送资源，农村资源损耗完之后，损伤的还是农民的利益。6.1.4政策引导是活化护盾人们对宅基地的认知通常存在一些误解。即认为农民最大的财产即宅基地，其是不能变动的；如果动了宅基地，就相当于是扰乱了农村的发展秩序，并且会阻碍社会的进步；认为在短时间内不得调整宅基地制度，否则会动摇政策的稳定性。现实中，有关的部门也因此措手无策，他们往往以不变应万变，放任农村宅基地依照旧制度放置；也有部门下狠功夫一刀切地改动宅基地的制度。其实这两种都没有切实的关视农村的现实状况和村落之间的普遍性和特殊性。很多时候，这些粗糙的政策导向会使得制度落后于现实改革需要或者超前于改革需要。但是其灵活的结构改革才是现实和乡村需要的。没有灵活的结构改革，宅基地改革依旧还是一滩死水，乡村依旧会按照旧有的习惯，以地为生、以农为业、安土重迁。结构性改革需要灵活，要求考虑三方面的问题。第一是改革设计制度如何小心谨慎。宅基地是农民安身立命的依托，制度的不谨慎，会出现“私权”的出现，伤害到大部分农民的利益。第二是宅基地到底要不要把自住的和多余的宅基地区分开来，多余的在基地如何处置。第三是如何安排废弃、闲置的宅基地退出，以及退出的处理程序等。宅基地改革事关国家和人民的切身利益，所以，中央对该问题一直高度重视。2017年在所颁发的文件中已经针对宅基地权力的分置而设立了较为完善的框构体系。在该体系下，首要步骤则是对宅基地的使用权、资格权和所有权这三者之间的关系进行协调；第二步则是从试点中归纳在改革中所取得的成果和教训，以此而更加全面的了解有关农民宅基地的相关规定或要求。以试点为基础，推广到乡村宅基地改革的大浪潮中。6.2农村宅基地盘活建议6.2.1人地观念应正确树立盘活农村宅基地，其中最为关键的是则是梳理现阶段国内农村地区宅基地机制的设定跟农户对宅基地认知程度之间的关系。目前农村宅基地制度的使用所呈现出的特点即：面积限定、无偿分配等。该项制度的推行可在一定程度上减少土地资源的浪费，实现土地的合理、公平分配，并为社会的高效、稳定发展而提供更为有利的条件。农民群体对土地的认识，应该通过宣传教育正确树立，由“无偿使用、做土地的主人”转型成为“一户一宅，定额使用”。这项工作长久以来存在疏忽，没有在村民集体中普及，因此，普法的观念教育的缺失就农村宅基地改革期间来看，以农村宅基地纠纷，无效交易，宅基地使用不规范等问题为代价。不过经过多年的改革和整治，据统计，2018年底全国试点各地共腾退宅基地14万户，腾退面积总计高达8.4万亩。可见农民正确的土地使用权观念正在普及，也有越来越多的农民群体投入到配合宅基地改革的大潮中。从农民群体切身利益出发，以人为本，切实保障农民权益，从而为农村宅基地改革工作的顺利进行而奠定坚实的根基。6.2.2制度主疏导忌反复宅基地监管机制划分清晰是宅基地改革能够井然有序快速高效的保证。在管理制度上要求县政府于农村自治相结合。县政府要把控总量而审批的任务则可以下放到村级。一方面政府把控总量，能保证耕地不被占用；另一方面，乡镇审批可以防止乡村个别出现的导致违建占用等问题。而在这之前，关于宅基地制度的监管通常面临诸多的困难和阻力，尽管耗费了很多的人力和资金，但是取得的成果却并不乐观。20世纪八十年代随着土地管理规定的颁发与落实，使得大量的耕地被占用。其中占绝大部分的重点问题就是农村房屋盖建。虽然后来土地管理系统自上而下进行严管，但是我国疆土辽阔，村落更是数不胜数，导致监管的成本非常高，占用了较大比例的财政支出。因此，要监管好几亿的农户就要处理好政府管控和村庄自理之间的平衡。否则单靠系统的严管、拆违、不批指标、违建不予登记发证等，解决不了宅基地管理的根本问题。。6.2.3改革要做到抓大放小纵观宅基地改革试点中所暴露出的一系列问题和阻力得知，要想确保该项工作顺利进行，前提是要对顶层设计予以充分的重视。从本质上看，相比之前提出的农村集体土地承包经营权分置，农村宅基地的“三权分置”与之基本相似，即在确保宅基地集体所有权不做任何调整的状况下，大力支持农村住宅以租赁等方式而实现相关收益或分红的一种方式。宅基地改革必须要与乡村的转型保持一致。第一，对宅基地用益无权予以清晰的划分，对农村宅基地权力机制进行健全和改进，这是顺利推行宅基地制度改革方案的重要前提，而要想使农民的宅基地用益物权得到充分的保障，则需要为农民赋予更多的权力，这样农民方可获得财产性收入。对农户房屋所有权和使用权及其宅基地集体所有权之间的关系予以协调。第二，对当前所实施的宅基地制度进行优化和调整。对宅基地无偿取得机制、成员分配机制予以合理的规划，通过以某个时间点作为界限，集体成员同时平等的获得宅基地，而有新成员要想获得宅基地时，则需要支付一定的费用来获取。基于此，针对各大区域的实际状况而有目的性的激活宅基地。第三，对乡村进行合理的规划，并对宅基地的用途进行严格的监督。首先，要科学规划管制的在政府和农村居民委员会的分管责任。其次，要摸清农村的实际存量用地。再者将管理权下放到村委会或者村级相关单位，而政府要严格加大对村级部门的管理。宅基地改革需要活化乡村，最终目的是富民活村。要用“三权分置”来激活农业农民农村。要让农村要素活起来，就要改革宅基地制度；要让农民财产收入增加，就要改革集体资本。现行的宅基地制度保障了农民的居住，但是缺陷是没能体现对宅基地财产权和使用权的保障。改革就是要赋予农民宅基地的财产权和使用权，让他们充分行使这些权利，让农民把宅基地的活力释放出来，真正做到强村富农。6.2.4村庄活化与城市发展息息相关我国主流的涉农研究常常犯下把三农问题独立开来孤立讨论的错误。单纯在三农内部寻找解决三农问题的方法。虽然初衷是为了保护农民的权益，但是实际操作的沟通工作等存在纰漏，往往使实际效果与目标背道而驰。如一些三农人员没有真正的认识到城市资本下乡的目的和作用，认为国家应该对其进行严格控制和管理，以防止对农民的切身利益构成严重的威胁。基于这种落后的治理理念，只有让资本从农村单向输送到城市这也是为什么尽管国家政府不断通过助农支农计划输送资源到农村却仍然收效甚微。乡村振兴，归根到底是农民的振兴，农业的振兴，而不是狭隘地固守农村。分离开农村与城市的关系探讨解决方案无法盘活农村资源，最受伤害的终归还是农民。应利用乡村现有资源，开展回乡运动，不仅鼓励出生在乡村的人才回乡建设，更鼓励社会上各界资源到乡村中进行以技术密集型或劳动力密集型为主的创新创业活动，用农村的绿水清山和舒适宜人的环境欢迎城市要素的进入。其次充分发展乡村现有企业厂房或兴办物流企业，支持扩大经营规模，吸引人才，有人流向乡村才有发展的希望。传统观念总认为农村是城市的支持者，为城市生活提供物质条件，如农村种植、畜牧等，为城市提供食物。而农村的功能远不止于此，不仅是打破制度壁垒，更应发挥农村特色，发展乡村旅游，乡村教育，从城市缺失的角度，利用城市人的心理，突出乡村的竞争力，打造高附加值的乡村产业。

参考文献[1]刘鑫,董继刚.宅基地“三权分置”中“使用权”的辨析[J/OL].河北农业科学,2018(05)[2019-05-05]./10.16318/ki.hbnykx.2018.05.015.[2]韩立达,王艳西,韩冬.农村宅基地“三权分置”:内在要求、权利性质与实现形式[J].农业经济问题,2018(07):36-45.[3]温彩璇,许月明,胡建,李晓鹏,张红勋,李晋.乡村振兴背景下宅基地“三权分置”权能实现路径研究[J].世界农业,2018(10):243-247.[4]赵艳霞,李莹莹.乡村振兴中宅基地“三权分置”的内生变革与路径研究[J].财经理论研究,2018(05):1-8[5]王力,于潇.农村土地制度改革背景下的宅基地确权之策[J].农村金融研究,2018(11):12-16.[6]刘圣欢,杨砚池.农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径——基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2018,57(05):45-54.[7]王超.农村宅基地“三权分置”面临的困境与出路——湖南郴州为例[J].世纪桥,2018(09):79-80.[8]温世扬,梅维佳.宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现[J].法学,2018(09):53-62.[9]林依标.农村宅基地“三权分置”的权能界定与实现路径[J].中国土地,2018(09):24-26.[10]肖卫东，梁春梅.农村土地“三权分置”的内涵、基本要义及权利关系［J］.中国农村经济，2016（11）：17-28.[11]孙佼皎.城镇化进程中集体土地资本化的难点与对策研究[D].北京:首都经济贸易大学，2012.[12]孙小雄.序化、活化、转化象山宅基地改革奏出“三部曲”[J].农村经营管理，2019(02):38-39.[13]徐忠国,卓跃飞,吴次芳,李冠.农村宅基地三权分置的经济解释与法理演绎[J].中国土地科学,2018,32(08):16-22.[14]杨劲.农村土地资本化：理论、实践及政策选择[D].广东:华南农业大学，2008.DOI:10.7666/d.Y1278152.[15]宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018,36(04):142-153.[16]吕成.如何实行宅基地“三权分置”?[J].中国发展,2018,18(03):49-52.[17]韩文龙,谢璐.宅基地“三权分置”的权能困境与实现[J].农业经济问题,2018(05):60-69.[18]晓叶.宅基地“三权分置”的政策效应[J].中国土地,2018(03):1.[20]周晓娟.超大城市乡村振兴模式与制度性供给研究[J].科学发展,2019(02):61-70.[21]朱明芬.农村宅基地产权权能拓展与规范研究——基于浙江义乌宅基地“三权分置”的改革实践[J].浙江农业学报,2018,30(11):1972-1980[22]叶申武.以“活化”为目标的农村居民点精致化重构研究[J].乡村科技,2018(33):120-121.[23]刘奇.新农村建设需要活化传统精华[J].中国发展观察,2016(21):45-48.[24]杨正万.农地三权分置:政策变迁、理论前沿和规范设计[J].贵州民族大学学报(哲学社会科学版),2018(04):112-174.[25]ChangLI,ZhihongTU,ChaojinCAI,MingweiDOU,XiangyiWEI.AStudyontheRighttoUseRuralHomestead:TakingChangchunCityandtheSurroundingAreaastheExample[J].FrontiersofLegalResearch,2015,2(2).[26]XiangjunYI.ResearchontheDevelopmentDirectionofChineseCollegeStudentVillageOfficials'GrowthandTalentationFromthePerspectiveofRuralRevitalization:BasedontheEmpiricalAnalysisoftheThreeMainInterestsofCollegeStudentVillageOfficials,VillagersandManagers[J].CanadianSocialScience,2018,14(12).[27]TokuyaKawate.RuralRevitalizationandReformofRuralOrganizationsinContemporaryRuralJapan[J].JournalofRuralProblems,2005,40(4).[28]YuzheWu,ZhibinMo,YiPeng,MartinSkitmore.Market-drivenlandnationalizationinChina:Anewsystemforthecapitalizationofruralhomesteads[J].LandUsePolicy,2018,70.

致谢本次论文的撰写首先要感谢我的导师周为吉教授，从定题到终稿，不仅时时给予我耐心的解答和指导，还提供了白云区不少村镇的信息，为本文深入了解白云区典型村的农村宅基地现状的真实性大有助益。其次要感谢翁楠杰师兄，为文章的推理思路，实地调研等提供了莫大帮助。最后，要感谢每一位在完成论文过程中提供帮助和支持的各位亲友，感谢他们在我忙于工作深感无力时给予我无私的鼓励和支持！

附件A：村民调查表《广州市白云区宅基地现状调研问卷》您好！首先感谢您接受我们的问卷调查！根据党中央乡村振兴战略及开展宅基地制度改革等工作的意见，为激活农村宅基地经济效益，增加居民收入水平，加强农村宅基地管理，现对白云区宅基地现状情况进行问卷调查。请您如实填写，并提出宝贵意见，谢谢。填写说明：如无特别说明，填写时在相应的选项上打“√”即可。基本情况1.家庭拥有几处宅基地：A、没有；B、一处；C、两处、D、三处及以上如果您家的宅基地超过一处，请问具体原因是什么？A、建新不拆旧；B、继承或接受赠与；C、购买他人宅基地；D、其他