【NIFD季报】财政收紧化债加速-2023Q3地方区域财政

NIFD季报主编:李扬NIFD季报主编:李扬地方区域财政中国宏观金融殷剑峰王蒋姜殷剑峰张旸

王蒋姜2023年

10月2022年

4

月《NIFD

季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《

N

I

F

D

季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD

季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD

年度报告于下一年度

2

月份发布。财政收紧，化债加速本报告负责人：殷剑峰本报告执笔人：摘

要⚫殷剑峰第三季度全国财政收支空间缩减。一是一般公共财政减收减支，赤字提升。第三季度一般公共财政收入增速回落，剔除

留抵退税因素后，一般公共收入累计同比-2.4%，税收收入和非

税收入累计增速持续下滑，第三季度一般公共财政支出累计增速与第二季度末持平，一般公共财政收支逆差进一步扩大，财政

空间收窄。二是政府性基金收支增速持续负增长，政府性基金支

出累计降幅收窄，政府性基金收支逆差进一步扩大至

2.8万亿元，仅次于去年同期规模。财政收支逆差扩大主要集中表现在地方政府，地方财政空间收缩更快，中央财政支撑力度加大。中央财政支出增速持续高于地方，同时中央对地方转移支付力度超

10万亿元，大力支持地方基层政府“稳三保”，减轻基层财政压力

。第三季度财政重点在于地方政府债务风险化解提速。一方面，第三季度政府显性债务发行提速，“稳经济”和“防风险”并举。第三季度多地地方政府债券发行提速，助力基建投资增长，同时地方政府债券中再融资债券发行维持较大占比，用于

缓解存量债务偿还压力。另一方面，第三季度地方政府隐性债务化解提速。自

2018年隐性债务清零工作部署以来，截至

2022年末地方隐性债务化解超

1/3，部分地区广东、北京已经实现隐

性债务清零。针对部分地区尤其中西部省份和东北等隐性债务风国家金融与发展实验室副主任⚫王蒋姜国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员【NIFD季报】全球金融市场人民币汇率国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行地方区域财政房地产金融债券市场股票市场银行业运行保险业运行机构投资者的资产管理I险较高的地区，2023年

7月中央政治局会议提出制定实施一揽子化债方案来缓解投融资平台的债务风险，截至

10月末，24个省市均发行特殊再融资债券超

1

万亿元，用于置换存量隐性债务，其中云南、内蒙古、辽宁发行再融资债券规模均超千亿元

。第四季度积极财政信号明显，财政空间会明显改善。一是随着第三季度经济底部基本确立，消费、需求边际改善，第四季度税收收入回升的概率较高。二是中央财政积极发力，第四季度增发

2023年灾后重建特别国债

1万亿元，增发国债全部

通过转移支付方式安排给地方，可以拉动水利建设相关的基础设施投资的大幅增长，有效弥补财政对基建投资的支撑力度下滑，促进需求回暖和经济增长。三是特殊再融资债券置换化债、灾后重建特别国债及央行等金融机构支持化债的“一揽子化债

”政策落地，缓解地方政府债务偿还压力，积极助力财政发挥稳增长作用。II目

录一、财政空间收窄，中央发力..........................................................................1（一）全国财政收支空间缩减.......................................................................1（二）地方财政压力加重，中央支撑力度加大.............................................4（三）多省市财政收支逆差进一步扩大.........................................................6二、第三季度重点在于地方政府债务风险化解................................................7（一）第三季度政府显性债务发力................................................................7（二）第三季度地方政府隐性债务化解提速.................................................8三、第四季度中央发力，积极助力财政稳经济................................................9一、财政空间收窄，中央发力（一）全国财政收支空间缩减1.

一般公共财政减收减支，赤字扩张第三季度一般公共财政收入增速回落。2023

年

1-9

月一般公共财政收入累计增速

8.9%，较第二季度末回落

4.4个百分点，剔除留抵退税因素后，一般公

共收入累计同比-2.4%。其中税收收入累计同比增长

11.9%，剔除留抵退税因素后，1-9

月累计税收收入同比-2.1%1，其中

8月份税收收入当月增速-2.2%，为

2023年首次负增长，实体经济基本面整体趋弱，第三季度仅增值税、城市维护建设税、房产税、契税、车辆购置税累计同比实现正增长，消费复苏缓慢，消费税累计

同比持续负增长，内需不足、投资下滑拖累税收增长。另一方面，第三季度非税

收入增速持续下滑，累计同比下降至-4.1%（图

1），较第二季度末下滑

3.5

个百分点，其中第三季度中

7月、8月、9月非税收入当月同比增速均为负增长，主要原因在于去年非税收入整体增长较快，基数较高，同时可用于盘活国有资产等方面的非税收入空间逐步缩小。30.0025.0020.0015.0010.005.0012.0010.008.006.004.002.000.000.00-5.00-10.00-2.00-4.00非税收入增速税收收入增速（剔除留抵退税）图

1

2023年

1-9

月全国税收收入和非税收入累计增速（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。1

根据

2022年财政部公布的扣除留底退税后的收入累计同比增速测算出

2022年扣除留抵退税后的收入，再计算

2023年同比增速，下同。1第三季度一般公共财政支出进度较慢。2023

年

1-9

月全国一般公共预算支出

19.8

万亿元，仅完成预算进度的

71.9%，同比增长

3.9%，与第二季度末支出累计增速持平，支出增速较低。第三季度重点支出方向依旧在保民生，社保就业、卫生健康及教育支出等民生类支出累计同比增速维持较高水平，其中社保就业支出增速提升至

8.2%，保就业依旧是财政支出的主要方向。9月份基建支出占比逐渐提升，9月交通运输支出当月同比大幅提升至

18.6%，同时城乡社区事务支出、农林水支出当月同比持续增长，可以预计第四季度基建投资将大幅回升。同时第三季度债务压力持续加重，1-9

月债务付息支出累计同比增速

4.4%，增速排名第二（图

2），债务集中到期的还本付息压力依旧在财政中突显。1086420-2-4社会保障和就业债务付息教育农林水事务科学技术卫生健康节能环保文化旅游体育与传媒城乡社区事务交通运输图

2

2023年

1-9

月全国一般公共支出项目累计增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。第

三

季

度财政空间

收窄，一般公共财政收支逆差进

一步扩大。第三季度财政收入增速回落，支出增速稳定，1-9

月财政收支逆差累计

3.1

万亿元，仅次于去年同期逆差规模。其中

8月

、9月一般公共收入增速均大幅低于支出增速（图

3），8

月、9

月当月财政收支逆差达到

0.7

万亿元、1.2

万亿元，均为历史同期高峰，可以看出，第三季度后期财政逐渐开始发力，大幅缩减一般财政空间。280.0070.0060.0050.0040.0030.0020.0010.000.00-10.002023-032023-042023-052023-062023-072023-082023-09公共收入当月同比公共支出当月同比图

3

2023年全国一般公共收支当月增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。2.

地方政府性基金收支逆差进一步扩大政府性基金收支增速持续负增长，土地市场和房地产市场政策效果尚未显现。第三季度政府性基金收入累计同比增速不断下滑至-15.7%，政府性基金支出累计降幅不断收窄至-23.3%，其中国有土地出让收入增速-19.8%，国有土地使

用权出让金收入安排的支出增速-18.7%。第三季度政府性基金收入当月同比持续下滑，由

7

月-6.0%下滑至

9

月的-20.44%，而政府性基金支出当月同步在不断回升，9月当月同比上升至

26.14%（图

4），高于政府性基金收入增速

46.5个百分点，第三季度政府性基金支出的回升主要源于专项债发行加速带来基建投资的快速增长，而受房地产市场持续低迷影响的土地出让收入和土地相关支出依旧大幅下滑。因此，第三季度政府性基金收支逆差进一步扩大至

2.8万亿元，仅次于去年同期规模，政府性基金收支空间也在进一步缩减，难以支撑基础设施建设投资以及政府专项债券的还本付息。330.0020.0010.000.00-10.00-20.00-30.00-40.00-50.002023-02

2023-03

2023-04

2023-05

2023-06

2023-07

2023-08

2023-09政府性基金收入

政府性基金支出图

4

2023年全国政府性基金收支当月同比变化（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。（二）地方财政压力加重，中央支撑力度加大第

三

季

度中央和地

方财政收入增速同步回落。自然口径下，第三季度中央政府和地方政府财政收入同比增速相当，1-9

月中央和地方累计增速分别为

8.5%和9.1%，剔除

2022年留抵退税因素之后，中央和地方一般公共收入增速均负增长，1-9

月累计同比增速分别下滑至-3.7%和-1.3%（图

5），原因在于第三季度消费税、车辆购置税、关税等中央税种累计增速均为负增长，而税收收入大幅增长的城市维护建设税、房产税、契税均为地方税种，因此地方政府一般公共收入增速略高于中央。6.004.002.000.00-2.00-4.00-6.002023-02

2023-03

2023-04

2023-05

2023-06

2023-07

2023-08

2023-09中央财政收入增速（剔除留抵退税）

地方财政收入增速（剔除留抵退税）图

5

2023年中央和地方财政收入累计同比增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。4第三季度中央和地方政府公共财政支出增速均小幅提升，中央财政支出增速持续高于地方。1-9

月中央和地方财政支出累计增速上升至

6.6%和

3.5%（图6），中央政府财政支出增速持续高于地方，7月中央财政本级支出当月增速

3.8%，高出地方财政支出当月同比增速

5.4

个百分点，8

月、9

月中央财政本级支出当月同比也均高于地方财政，可以看出第三季度中央财政支出发力。同时，截至

8月底，中央对地方转移支付已下达

9.55万亿元，中央对地方转移支付安排

10.06万亿元，大力支持地方基层政府“稳三保”，减轻基层财政压力。综合来看，地方财政空间收缩较快。第三季度中央财政收支顺差4.9万亿元，仅低于

2020

年，而地方财政收支逆差大幅扩大至

8.0

万亿元，较第二季度末增长了近

3

万亿元，可以看出，地方政府财政空间缩减较快，地方财政压力较重。10.009.008.007.006.005.004.003.002.001.000.002023-02

2023-03

2023-04

2023-05

2023-06

2023-07

2023-08

2023-09中央财政支出增速地方财政支出增速图

6

2023年中央和地方政府财政支出累计同比变化（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。第

三

季度政府性基金收入减收减支对地方政府财政影响更大。一方面，土地市场低迷下土地出让收入下滑主要集中于地方。第三季度中央政府性基金收入增速持续高于地方，而地方政府性基金支出增速持续高于中央，1-9

月中央政府性基金收入累计增速-7.9%，高出地方政府性基金收入增速

8.4个百分点，而地方政府性基金支出同比累计增速-16.0%，高于中央政府近

30个百分点（图

7）。从政府性基金收支逆差来看，1-9

月地方政府性基金收支逆差

2.9

万亿元，仅次于2022

年收支逆差规模。另一方面，政府性基金收入在地方政府综合财力中占比5更高。9月底，中央政府性基金收入在综合财力中仅占比

3.9%，而地方政府性基金收入在地方财力中占比达

28.2%。地方政府性基金收入的大幅收缩和收支逆差的大幅扩张使得地方政府用于城市基础设施建设以及债务还本付息的空间进一步缩减。10.005.0030.0020.0010.000.000.00-5.00-10.00-20.00-30.00-40.00-50.00-60.00-70.00-80.00-10.00-15.00-20.00-25.00-30.00中央政府性基金收入地方政府性基金收入中央政府性基金支出（右）地方政府性基金支出（右）图

7

2023年中央和地方政府性基金收支增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。（三）多省市财政收支逆差进一步扩大多

数

省

市财政收支

持续维持紧平衡状态，收支逆差进

一步扩张。自然口径下，第三季度各地方政府一般公共财政收入均保持大幅正增长，且高于支出增速，主要受去年

4月至

6月的大规模留抵退税低基数因素影响，但剔除留抵退税之后，仅三分之一省市的财政收入实现正增长，多数地方政府财政收入均为负增长。华南地区财政支出累计同比负增长，除广东、广西、云南外，其余省市财政支出

均实现正增长，相较于第二季度，第三季度中

16

个省市的财政支出增速提升。剔除留抵退税因素后，除排名前三的西藏、吉林和四川以外，其余省市的财政收入增速均低于支出增速（图

8）。从财政赤字来看，17

个省市财政收支逆差达到历史同期最高值，其余地方政府除河南、云南外，均为仅次于

2022

年同期规模。这意味着，对于绝大多数的地方政府，受经济增长放缓的影响财政收入可提升空间较小，而财政支出呈刚性增长趋势，一般公共财政可利用空间会不断缩小。640.0030.0020.0010.000.00-10.00-20.00西吉四重上福贵天海北江内安黑辽浙江新湖湖河甘陕山广河广云宁山青藏林川庆海建州津南京苏蒙徽龙宁江西疆南北南肃西东东北西南夏西海古江收入增速（剔除留抵退税）支出增速图

8

2023年第三季度各省市一般公共财政收支累计同比增速（%）数据来源：财政部，各省市财政厅，CEIC，国家金融与发展实验室。二、第三季度重点在于地方政府债务风险化解（一）第三季度政府显性债务发力第三季度政府债务“稳经济”和“防风险”并举。一方面，政府债务发行提速，助力经济增长。一是国债发行规模较高。第三季度国债发行规模

2.96

万亿元，为本年度季度发行规模最高，同比增长

1.3%，9月财政部新增计划外

5年期附息国债

1150

亿元，为历次计划外国债发行新高，9月末国债存量余额

27.9

万亿元，同比增长

13.5%。二是地方政府债务发行提速。2023年

7月中央政治局会议要求加快地方政府专项债发行，第三季度地方政府债券总发行

2.7万亿元，同比增速增至

146.8%（图

9），其中专项债发行

2万亿元，占比达

73.6%，2023年1-9

月发行进度为

86.7%，第三季度发行速度加快弥补了第二季度专项债发行滞后的进度。多地第三季度地方政府债券发行提速，其中西藏、吉林、上海、天津、安徽第三季度地方政府债券发行规模占前三季度总发行的一半以上，北京、上海、安徽、浙江、青海、甘肃专项债已完成今年专项债发行限额（图

10）。另一方面，地

方

政

府债券中再

融资债券发行维持较大占比，化解

存量债务风险。第三季度再融资债券发行

1.3万亿元，为历史发行规模最大，占第三季度地方政府债券总发行的

49.3%。可以看出，第三季度地方政府债券是补充地方政府财力的主要支撑力，在刺激基建投资稳定经济增长和化解存量债务余额两个方面都发挥着非常重7要的作用。40,00035,00030,00025,00020,00015,00010,0005,0000350300250200150100500-50-100一般债券规模专项债券规模总发行增速图

9

地方政府债券发行规模及发行同比增速（亿元，%）数据来源：财政部，CEIC，国家金融与发展实验室。180160140120100806040200辽河四云陕上新安浙青浙甘北广江广山河内山重辽福广天海福江新宁湖吉贵西宁北川南西海疆徽江海江肃京东西东西南蒙东庆宁建西津南建苏疆夏南林州藏古生产建设兵团宁波深圳大厦连门图

10

2023年第三季度各省市地方专项债券发行完成进度（%）数据来源：CEIC，国家金融与发展实验室。（二）第三季度地方政府隐性债务化解提速2018年财政部在完成“地方隐性债务的清查统计”基础上，要求各地方政府用

5-10

年将政府隐性债务化解完毕。自

2018年隐性债务清零工作部署以来，截至

2022年末，地方隐性债务化解进度在

1/3

以上，今年为隐性债务化解第

5年，地方政府隐性债务化解进度不一。8一

方

面

，部分

地区已经实现隐性债务清零，2021年广东、北京、上海纳入隐性债务清零试点范围，其中广东

2022

年已经实现全域隐性债务清零的目标，北京于

2023年

1月实现隐债清零，上海虽未全域清零，但多数辖区如浦东新区、松江区隐性债务已经化解完毕，主要依托于地方政府强大的经济发展能力和综合财力。另一方面，部分地区尤其中西部省份和东北地区的隐性债务风险较高。2023年

7月

24日中央政治局会议提出要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案来缓解投融资平台的债务风险，同时

31

省份陆续公开去年财政决算报告，对防范化解地方政府债务风险进行重点部署，总的来看，主要包含短期内的债务置换（发行特殊再融资债置换地方政府隐性债务和银行对存量平台类贷款的展期）和中长期的地方政府融资平台转型以及地方政府债务体系管理建设等。受财政收入和经济增长限制，吉林、天津、甘肃、云南、内蒙古、辽宁、广西、重庆、福建、江西、青海、宁夏均为隐性债务高风险地区，截至

10

月末，24

个省市均发行特殊再融资债券超

1

万亿元用于置换存量隐性债务，其中，云南、内蒙古、辽宁发行再融资债券规模均超千亿元。根据财政部公开通报的隐性债务问责案例，地方政府隐性债务主要包含通过平台公司融资违规举债、政府购买服务名义违规举债、违规

PPP、拖欠工程款等违规举债方式所积累，其中主要以城投公司债务为主，在隐性债务清查化解加速过程中，对城投公司的债务发行也产生了一定影响，第三季度城投债发行

1.4万亿元，同比增长

25.9%，净融资规模

0.3万亿元，同比增长

36.4%。“一揽子化债方案”持续落地，城投债违约风险降低，尤其特殊再融资债券的发行会缓解地方政府的还本付息压力，10月偿债压力较大的地区城投债收益率快速下行，云南、天津、河南、黑龙江、辽宁、重庆等地的利差大幅下行，如云南城投债利差在

10月下降了近

150个百分点。三、第四季度中央发力，积极助力财政稳