行政法学课件

行政法学第一章行政法概述

第一节行政法的基本概念一、行政行政有一般行政和国家行政之分。（一）一般行政是指各种组织（包括机关、团体、单位等）的执行、管理职能。执行就是执行组织领导层的决策及其确定的目标、纲领、方案的行为。管理是指对组织的运作进行规划、控制、对组织成员的活动进行组织、指挥、协调、监督。（二）国家行政是指国家这样特殊组织的执行、管理功能。执行即执行国家的法律、政策、及其法律、政策所确定的目标、规划；管理即对国家的内政外交事务的组织、指挥、协调、监督。行政法学所要研究的是国家行政。（三）国家行政的分类：形式行政与实质行政1.形式行政：界定的标准是该机关是否行政机关。凡是国家行政机关行使的只能即为行政，不管该只能的内容是实施具体行政行为还是抽象行政行为（如制定行政法规、裁决公民、法人或者其他组织之间的争议）2.实质行政:界定的标准是行政的实质内容。凡是国家机关实施的具体的执行、管理行为即为行政。不管该具体行政行为是行政机关、立法机关或者司法机关。

按照形式行政的标准，立法机关和司法机关对其内部人、财、物的管理是否属于行政？按照实质行政的标准，行政机关制定行政法规、行政规章和裁决行政、民主纠纷的行为是否属于行政？

行政法学研究的行政主要是形式行政。二、行政关系1、概念：是指作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织，因行使行政职权或接受法制监督而与外部国家机关、组织、个人发生的各种关系以及各种行政主体相互之间，行政机关与所属国家公务员及被委托的组织、个人之间，法律、法规授权的组织与其工作人员之间发生的内部关系。2.特征：（1）存在双方后者双方以上的当事人（2）其中一方必定是行政主体或其工作人员（3）相应关系是因行政主体行使职权后者接受法制监督而发生的。需要说明的是：某种社会关系具备以上三个特征，就可以认定是行政关系。但是，某些特定的行政关系除了要具备以上共性特征之外，还要具备个性特征。如：行政管理关系的一方当事人是行政主体，另一方当事人必须是作为行政相对人的个人、组织，而不能是行使行政职权的行政机关或者是法律法规授权的组织。

行政法制监督关系的一方当事人是行政主体及国家公务员，另一方是作为行政法制监督主体的国家机关、公民个人或者组织。前者处于被监督地位，后者处于监督主体地位，具有主导权。3.行政关系的分类（1）根据发生的领域：外部行政关系和内部行政关系。前者是最基本的行政关系，后者是从属关系。行政法学主要研究外部行政关系。外部行政关系是指，行政主体因行使行政职权和接受行政监督而与外部国家机关、个人、组织所发生的关系。

内部行政关系是指，行政主体内部相互之间的关系。包括：A.上下级行政机关关系、B.平行行政机关的关系、C.行政机关与所属机构和公务员之间的关系、D.行政机关首长与工作人员之间的关系、E.行政机关与受委托的组织、个人之间的关系、F.法律法规授权的组织内部之间的关系、G.法律法规授权组织与其执法人员之间的关系。(2).外部行政关系根据其性质，分为：行政管理关系和行政法制监督关系。行政管理关系：是指行政主体因对外行使行政管理职能而与作为行政相对人的个人、组织发生的关系。

如：公安机关因维护社会秩序而与违反治安管理的人发生的关系—治安管理处罚关系；

税务机关因征收税款而与纳税人之间的关系---税收关系；

工商行政机关因打击不正当竞争而与其他经济组织发生的关系—检查、监督关系。

行政法制监督关系：是指行政主体因接受法制监督而与作为监督主体的国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关以及社会组织、公民个人而发生的关系。如：行政机关的行政法规、规章因与宪法、法律相冲突而被权力机关撤销所发生的关系；行政机关的具体行政行为违法、显示公平而被人民法院撤销、变更所发生的关系；行政机关公务员因被公民个人、组织认为侵犯其权益而提起的申诉、控告、检举所发生的关系。

行政管理关系与行政法制监督关系相比较，前者是基本的、第一层级的行政关系。因为行政主体存在的目的是实施管理，而不是接受监督。当然接受监督对行政管理也不是可有可无的，因为行政监督是保证行政行为廉洁、勤政的保障。三、行政法1、概念是规定国家行政主体的组织、职权、行使职权的方式、程序以及对行使行政职权的法制监督、调整行政关系的法律规范系统。2.行政法的三大组成部分：（1）行政组织法主要规定行政主体的组织、性质、地位和职权。（2）行政行为法主要规定行政主体行使职权的方式、程序。（3）行政法制监督、行政救济、行政责任法主要规定对行政主体行使职权行为如何实施监督；对受到违法行为侵犯的行政相对人如何进行法律救济；行政主体及其工作人员对其违法失职行为应承担怎样的法律责任。3.行政法的职能（1）效率保障职能：建立行政主体的组织机构，赋予其行政职权，确定其行使职权的方式、程序，使之有效的对社会实施管理，保证国家法律和政策确立的目标的实现，保障社会秩序，促进经济、社会、文化发展。（2）控权职能：建立法治监督机制，控制行政行为，防止行政主体滥用职权，以维护国家社会公益和个人、组织的合法权益。

说明：第一：行政法的两种职能，应该根据各国的具体国情有所侧重，在过分重视行政效率，对公民权益保忽视的国家，行政法的应更多地发挥其控权职能，以控制行政机关权利的过分使用导致对公民权的侵犯；而在过分重视个人权利、个人自由的国家，行政法则应更多地发挥维护行政权有效职能的功能，以提高行政效率。

法律的价值在于追求公平。当前在我国建设“法制政府”“阳光政府”的时期，行政法应该更多地发挥哪一功能？第二、“调整行政关系的法律规范系统”，是行政法最重要的特征。我国的民法、刑法都有一部完整系统的法典，但是行政法只是由大量的各种分散的单行法律文件构成的法律系统，其行使包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及规章等。行政法没有、也不可能有一部包含全部规范的完整法典，是由行政活动的范围的广泛性、活动内容的变动性以及行政关系的复杂性、多层次性决定的。

目前，我国的行政法系统，主要由以下几部分组成：行政组织法、公务员法、行政程序法、行政执行法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、行政赔偿法，以及法律解释等。

4.行政法的基本原则（1）含义是指指导和规范行政法的立法、执法以及行政行为的实施和争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念的准则。（2）行政法基本原则的意义:A法律的基本原则没有强制约束力。但是立法机关一旦将其精神贯彻于立法中，使之体现于制定法，它就具有了强制性的规范作用，行政主体和行政相对人均应遵守。B有利于保障各不同立法主体制定的不同法律文件在立法精神上的统一，防止矛盾和冲突。C有利于补充和协调制定法、规范行政执法、行政裁决、行政复议和行政审判行为。补充法所不及和调整疏漏之处。（3）行政法基本原则A：行政法治原则。主要内容为四项：依法行政：是指行政主体实施任何行政行为都应遵守法定权限、法定实体和决定程序。否则便是无效或者可撤销的行政行为。控制滥用自由裁量权：是指通过法律机制将行政主体实施的自由裁量行为控制在适度、合理的范围内。分为事前、事中、事后控制。事前主要是授权控制，事中主要是程序控制，事后主要是行政复议和司法审查。政府对侵权行为承担法律责任：行政法要求政府和公民一样，要承担相应的违法后果。保护人权、维护公民的合法权益：包括尊重和保护公民的人身自由、人格尊严，维护公民的其他人身权利和财产权利。B：行政公正原则包括6项内容。办事公道，不徇私情；平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人；合理考虑相关因素，不专横武断；回避原则；在处理涉及两个或两个以上的相对人利害关系的事务时，不得在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触；不在事先未通知或听取相对人申辩意见的情况下做出对其不利的行政行为。C行政公开原则主要包括5项内容。行政法规规章和其他规范性文件的制定要采取一定的方式让公众参与，了解群众的意见、建议。已经制定的法规、规章等要通过刊物公布。行政机关收集、保存的涉及相对人的文件、资料，应允许相对热查阅、复制。除了法律、法规规定应当保密的除外。有关行政执法行为的条件、标准、手段等应通过一定方式公布，使相对人事先知悉。行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，应允许新闻媒体在真实、准确的前提下予以公开报道。

D行政效率原则主要包括3项：行政主体实施任何行政行为，应严格法定步骤、顺序和时限，不得违法增加手续、拖延时间。行政机关应严格遵循法定编制，不得严格增人扩编。行政主体实施行政行为应进行必要的成本效益核算和分析，从多个方案中选择最佳方案，保证行政行为的经济效益和社会效益。第二节行政法律关系本节内容：一：行政法律关系的概念二：行政法律关系的种类三：行政法律关系的产生、变更和消灭一、行政法律关系的概念1.概念：是指行政法所调整的行政关系。也就是行政主体因行使职权和接受行政法制监督而与外部行政相对人、行政法制监督主体发生的关系、以及行政主体内部相互之间的关系。2.行政法律关系与行政关系行政关系是一种事实社会关系，未经法律调整；前者是根据法律而产生的关系。行政关系只有进入行政法调整之中时才能成为行政法律关系。在行政领域也有一些关系并非法律关系。如行政机关的许多内部行为在没有行政法规范的情况下，仍然只是行政关系，而不是行政法律关系。二、行政法律关系的种类1、行政管理法律关系：其主体是行政主体和行政相对人。

行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。行政机关行使行政职权的行为是通过国家公务员实施的，必要时，行政机关也可以依法将某些行政职权委托给非国家机关的社会组织及非公务员的个人行使。法律法规授权组织行使行政职权的行为是通过其执法人员实施的。

行政相对人包括个人和组织。个人主要是公民，也包括外国人、无国籍人。组织主要是法人组织，也可以是非法人组织。见下图：

行政主体行政相对人行政机关个人被授权组织的执法人员法人组织被授权组织被委托组织、个人其他组织国家公务员公民外国人无国籍人2.行政监督法制关系主体包括监督主体和监督对象。

监督主体包括：权力机关、司法机关和行使法制监督职能的行政机关以及人民群众（组织、个人）。人民群众作为监督主体不能对被监督对象直接采取具有法律效力的监督，而只有通过作为监督主体的国家机关才能实现。国家公务员不是独立的监督主体，他们是行政主体的代表，代表行政主体实施行政行为。监督对象包括：行政主体和国家公务员。如下图：行政法制监督主体行政主体及其公务员权力机关司法机关行使法制监督职能的行政机关人民群众（个人、组织）3.内部行政法律关系内部行政法律关系主要是指国家行政机关系统内部上下级行政机关、平行行政机关之间，行政机关与所属国家公务员之间，行政机关与被委托组织、个人之间以及被授权组织与所属执法人员之间发生的各种法律关系。如下图：行政机关国家公务员被授权组织行政机关被授权组织、个人被授权组织的执法人员三、行政法律关系的发生、变更和消灭（一）发生法律关系的发生不是自然的，而是基于一定的法律条件和事实条件。行政法律关系的发生的条件主要包括：1.具有明确的法律关系主体。行政主体与行政相对人；法制监督主体与监督对象；行政机关与公务员。一方当事人找不到对方当事人或者弄不清对方当事人是谁，就不能发起相应的行政法律关系。如提起诉讼的前提是必须知道是谁侵犯了自己的权利。2.具有明确的法律规范依据。法无明文规定不违法。3、具有引起相应法律关系的法律事实。法律事实包括行为和事件。引起法律关系发生的主要是行为，而且主要是行政主体一方的行为。如：行政主体对行政相对人实施的处罚行为、强制行为、征收行为等。

有的行政法律关系也可以由行政相对人的行为引起，如申请许可证的行为、申请行政复议的行为、行政诉讼、控告、检举行为等。

事件作为引起行政法律关系发生的情形较少，其中主要包括战争、自然灾害、公民的出生、死亡等。2.变更主要包括内部和外部两种因素会导致变更。（1）外部因素变化A作为行政法律关系发生的根据的法律、法规、规章和其他规范性法律文件的变更导致的变更。B法律事实的变化，引起法律关系主体或者内容的变化。(2)行政法律关系自身的变化A行政法律关系主体变更。如，作为一方当事人的公民死亡、丧失行为能力，其近亲属接替或代理其参加相应行政法律关系。B客体变更。客体包括物、行为、智力成果等C行政法律关系内容变更。双方当事人的权利、义务关系也随之变更。（三）消灭主要情形有：1、双方当事人发生法律关系的目标实现，相应行政法律关系结束。2、主体一方消失，如公民死亡。3、作为行政相对人的公民丧失劳动能力，且无法定代理人代其继续参加相应行政法律关系。4、客体灭失。5、根据新的法律、法规、规章或者其他规范性法律文件，相应行政法律关系终止。思考题一、单项选择题1．下列组织或个人不是行政主体的有()。A．行政机关B．法律法规授权行使行政管理权的组织C．国家公务员D．行政机关的派出机关2.行政主体最主要的职能是()。

A．行政处罚B．行政许可C．行政强制D．行政管理。3.下列国家机关属于专门行政监督机关的是()。

A．国家审计机关B．国家财政机关:C．国家工商行政管理机关D．国家税务行政管理机关4.下列公权力中，哪些属于行政权？（）

A．全国人民代表大会制定法律的权力

B．全国妇联依法对妇女权益进行维护的权力

C．全国总工会依法维护劳动者权益的权力

D．公安部门依法拥有行政拘留的权力

E．海关依法对进出关境的商品、货物征收关税的权力本题主要涉及行政权是国家公权力中行政执行职能运行、行政机关行使权力问题。搞清楚行政权与公权力、国家公权力之间的相互关系，理解行政权的法律执行功能，则能准确把握行政权与其他公权力的区别。本例题中各项都属于公权力范畴，A项是国家立法权，B、C属于社会群众团体的公权力，D、E属于行政执行权，故本题正确选项是D、E。5．下列国家公务员中属于非领导职务的公务员是()。

A．巡视员B．科长C．乡长D．镇长

案例分析案例1：

为庆祝某自治州建州20周年,该州政府所在地的市政府要求市政府办公室做好有关工作。为此,市政府办公室以自己的名义发布了有关市容卫生、文明礼貌和清理、整顿秩序的通告,要求全市各行各业各单位和全市市民切实遵守执行。[问题]：该通告行为合法吗?为什么?[答案与分析]该通告行为不合法。因为:州政府办公室不具有行政主体资格,不能对外部相对人实施行政行为。1.该市政府办公室只是其所在市政府的内部机构或办事机构,不具有行政主体资格,没有以自己的名义对外实施行政行为的权利能力和行为能力,不能针对外部相对人实施行政行为。因此,以自己的名义发布的要求全市各行各业各单位和全体市民遵守执行通告的行为是主体不合法的行政行为。2.该通告行为是针对外部相对人的,并为其设定了义务,其合法主体应当是该市人民政府。当然，市政府可委托其办公室实施该行为,但该市政府办公室在实施该行为时应以市政府的名义而不是以自己的名义进行。该市政府办公室的通告行为,即使有市政府的委托，因未以市政府的名义进行，也是不合法的。作为内部机构的市政府办公室，如果有法律、法规和规章的授权，也可以以自己的名义对外实施行政行为，但在这里没有这种授权。因此，从这一角度看，市政府办公室的通告行为也是不合法的。[小结]行政机构是构成国家行政机关的内部各单位，是为行政机关行使行政权服务的，不能以自的名义独立对外行使行政权。但是行政机构可以根据法律、法规的授权，成为行政主体。案例2.行政处罚应依法定程序进行。

郭某是运煤司机,一日运煤经过309国道某交通检查站时,执勤人员宋某(身着交通警察制服,佩带执勤袖章)向郭某走过来,递给了郭某一张处罚决定书,说:“交20块钱再走。”郭某接过处罚决定书,见上面印的全部内容是:根据有关规定,罚款20元。决定书印着某省某市交通大队的印章。郭某对宋某说:“为什么要罚我?”宋某说:“你超载。郭某辩称:”我只拉半车煤,怎么就超载?“宋某不耐烦地说:”让你交你就交,罗嗦什么。“郭某说:”不说清楚,我就不交。“这时,宋丙又递过一张处罚决定书,并说:”就你这态度,再罚20块。“郭某怕争辩下去,又要罚款,只好交了40块钱离去,宋某未出具收据。

[问题].本案中的行政处罚行为哪些地方违反行政处罚法的规定?

[答案与分析]

本案中交通检查站执勤人员宋某对司机郭某所实施的罚款的行政处罚违反了行政处罚法的规定,具体体现在以下几个方面:1.罚款决定没有事实根据。行政机关实施行政处罚,是以当事人确实存在违法行为为前提的,违法行为的构成又以存在违法事实为条件。因此,作出行政处罚,必须首先查明当事人是否有违法事实。《行政处罚法》第30条明确规定,对于违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清,不得给予行政处罚。本案中宋丙对郭甲所实施的罚款行为,没有对事实进行查实,是在没有事实依据的情况下作出的处罚。2.未向当事人郭甲说明理由和告知权利,直接给予处罚。《行政处罚法》第31条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出处罚决定