论对我国食品安全监管机制的探究

2016/3/11杨玉梅思政与法律教研室论对我国食品安全监管机制的探究主要内容一、立项背景与意义二、国际食品安全管理情况三、我国食品安全的主要问题和开展的工作情况四、食品安全监管机制的创新点、预期效益一、立项背景与意义第一阶段：2003年之前，以卫生部门为主监管第二阶段：2003年之后，分段监管与综合协调相结合第一阶段：2003年以前，以卫生部门为主监管

第一时期是上世纪50年代到60年代第二时期是上世纪70年代到80年代第三时期是上世纪90年代至2003年第一时期：上世纪50年代到60年代

1953年政务院批准建立各级卫生防疫站，各级卫生行政部门在防疫站内设立食品卫生监督机构，负责食品卫生监督管理工作1953年卫生部颁布《清凉饮食物管理暂行办法》1964年国务院转发了卫生部、商业部等五部委制定的《食品卫生管理试行条例》第二时期：上世纪70年代到80年代1978年国务院批准由卫生部牵头，会同其他有关部门组成“全国食品卫生领导小组”1979年国务院正式颁发《中华人民共和国食品卫生管理条例》1982年五届全国人大常委会第25次会议审议通过《中华人民共和国食品卫生法（试行）》第三时期：上世纪90年代至2003年

1993年国务院机构改革撤消了轻工部，食品企业在体制上正式与轻工业主管部门分离，食品生产经营方式发生了较大变化1995年八届人大常委会第16次会议审议通过了《中华人民共和国食品卫生法》《食品卫生法》确定了卫生部门食品卫生执法主体地位，废除了原有政企合一体制下主管部门的管理职权，明确规定国家实行食品卫生监督制度。第二阶段：2003年以后，分段监管与综合协调相结合第一个时期：2003年到2008年，由食品药品监管局负责综合协调第二个时期：2008年到2010年，由卫生部负责综合协调第三个时期：从2010年至2011年，食品安全办承办国务院食品安全委员会交办的综合协调任务第四个时期：从2011年12月至今，将卫生部的综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息职责划入国务院食品安全办2003—2008年：食品药品监管局负责综合协调国家食品药品监管局（食品安全综合监督、组织协调和组织查处重大食品安全事故农业部（初级农产品生产环节）质检总局（生产加工和进出口环节）工商总局（流通环节）卫生部（对食品生产经营企业（包括餐饮业）卫生许可及相关日常监督、新品种许可、标准、监测）2008年—2010年：卫生部负责综合协调2008年，国务院机构改革将食品安全综合协调和组织查处重大食品安全事故职责由国家食品药品监管局划入卫生部，并将该局调整为卫生部管理的国家局。2009年2月，《食品安全法》发布，从法律上明确了分段监管和综合协调相结合的体制，并规定国务院成立食品安全委员会作为高层次议事协调机构。2008年—2010年：卫生部负责综合协调卫生部（食品安全综合协调、组织查处重大食品安全事故、制定食品安全标准，风险监测评估和预警，制定食品安全检验机构资质认定条件和检验规范，统一发布重大食品安全信息）农业部（农产品生产环节）质检总局（生产加工和进出口环节）工商总局（流通环节）国家食品药品监管局（餐饮业、食堂等消费环节）第三个时期：从2010年至2011年，食品安全办承办国务院食品安全委员会交办的综合协调任务2010年2月6日，国务院印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发〔2010〕6号）2010年12月6日，中央编办印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》（中央编办发〔2010〕202号）国务院食品安全委员会框架图国务院食品安全委员会（三位副总理任主任、副主任，19个部门组成）国务院食品安全委员会办公室（国务院副秘书长兼任主任、正部级，编制55人）综合司协调指导司监督检查司应急管理司政策法规司宣传与科技司第四个时期是从2011年12月至今2011年11月9日，中央编办印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》（中央编办复字[2011]216号）决定将卫生部的综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息职责划入国务院食品安全办。二、国际食品安全管理情况国际组织典型国家

CAC负责制定食品安全国际标准保护消费者健康和确保食品贸易公平促进各国政府和非政府组织所有食品标准工作的协调确定标准制定优先次序，制定、修订、公布国际标准国际食品法典委员会（CAC）世界卫生组织（WHO）联合国粮农组织FAO（一）国际组织（二）国外食品安全的政府管理模式17分类特点典型国家多部门管理由若干个政府部门如卫生部、农业部、环境部、商业部、贸易及产业部、旅游部等共同负责美国单一部门管理建立在一元化的单一部门负责基础上的食品安全监管体系德国、丹麦、英国、西班牙等欧盟国家综合型体系建立在国家综合方法基础上的食品安全监管体系加拿大18典型国家的食品安全管理模式德国美国加拿大中国印度历史传统基本国情发展阶段美国19食品安全监管农业部的FSIS负责肉禽蛋及其相关制品的安全监管以及动植物防疫食品药品管理局（FDA）负责肉禽蛋以外食品及进口食品的安全管理其他相关部门财政部，商务部……环境保护署EPA负责农药和饮用水安全事务，，。总统食品安全委员会负责制定联邦食品安全战略，为总统提供决策咨询意见德国联邦食品与农业部风险评估研究所

负责食品安全有关风险的评估，并提交评估报告和政策建议。食品安全局负责风险管理，应对突发事件，协调国内各州食品安全事务以及与欧盟有关机构的联系。20加拿大食品检验署（CFIA）负责联邦食品安全政策和标准的实施，统一行使包括食品、动物和农作物在内的食品安全监督执法权，制定并管理食品检验、执法、监督及控制计划卫生部负责制定食品卫生安全及营养质量政策和标准，评估食品安全风险，开展食源性疾病监测，并对CFIA与食品有关的活动效果进行评估省级政府立足省内实际，在不违背联邦食品安全相关法规基础上制定本省的法规及食品安全规划，并监管省内注册企业市政当局负责监督餐饮企业国外食品安全管理的基本原则22生产经营者全面承担产品安全责任食品安全和消费者健康至高无上，食品安全全面接受社会和媒体监督食品安全监管建立在科学和风险分析的基础上，注重监管的有效性和透明性一二三三、我国食品安全的主要问题和开

展的工作情况

（一）我国食品安全的主要问题（二）开展的工作情况（三）进一步完善食品安全体制机制（一）主要问题和原因分析问题微生物造成的食源性疾病种植养殖方面的农药残留和兽药残留生产经营者守法意识淡薄违法添加非食用物质食品生产新技术应用和新的包装材料所带来的食品安全问题环境污染对食品安全的影响假冒伪劣食品国外主要食品安全事件举例英国、德国、美国等相继出现疯牛病、“二恶英”、沙门氏菌污染鸡蛋美国密歇根州立大学食品和包装欺诈研究专家约翰.斯平克估计，美国市场大约有5%-7%的食品存在安全隐患，并且承认实际数字可能更高2011年1月到4月底，美国有85万磅牛肉受到了H7大肠菌污染2010年美国因食品导致的疾病情况为：70万人感到不适，30万人住院治疗，5000人死亡2011年5月我国台湾地区发生了起云剂被邻苯二甲酸二酯（也称塑化剂，不能用于食品生产）污染事件国外同样在问：我们还能吃什么？！食品安全问题已经成为无国界的话题我国食品安全面临最为突出的问题（1）生产经营过程中的故意违法违规行为，故意的违法违规行为是我国与世界上发达国家存在问题的明显区别（2）监管队伍问题监管队伍数量相对很少2010年，专兼职人员为17.2万人，专职人员70114名。平均每个市级监管机构有5名、每个县级3名专职监管人员。有证有照的生产流通消费企业有700万户。（平均每个专职监管人员负责134户企业的监管）抽检经费不足2010年，24%的市级、30%的县级食品安全监管机构无抽检经费监管装备落后51%的监管机构没有配备快速检测设备，且多数因无经费补充试剂而长期闲置（3）产地环境污染环保不达标、排放的“三废”造成了一定程度上的土壤、水体和大气污染，成为造成食品安全隐患的重要原因，也是短时间内难以消除因素（4）微生物也是引发食品安全事件的重要因素危害分类生物性化学性物理性2010年第二季度全国食物中毒事件2010年第二季度全国食物中毒事件德国的肠出血性大肠杆菌污染食品事件截至2011年7月26日德国宣布疫情结束，确认导致3469人感染，852名感染者出现严重并发症（尿毒症），至少50个德国人和欧洲人死亡，该事件波及到14个欧洲国家。上海毛蚶事件1988年初在我国上海发生的因市民食用受到污染的毛蚶而爆发的甲肝大流行事件，就是很典型的微生物污染引发的。当时患者达31万例，直接死亡病例31例。由于劳动力减少，1988年第一季度上海减少产值2亿元。（二）国务院食品安全办开展的工作情况（1）开展食品安全整顿（2）严厉打击食品安全领域的违法犯罪活动（3）组织开展重点整治专项行动（4）认真实施乳品综合治理，加强乳品质量安全工作（5）编制《“十二五”期间国家食品安全监管体系规划（2011-2015年）》（6）积极研究实施治本之策（1）开展食品安全整顿2009年2月，国务院决定在全国范围内开展为期2年的食品安全整顿工作。重点在违法添加非食用物质和滥用食品添加剂等七个方面进行集中整顿。2010年共查处违法违规行为13万起，整改安全隐患问题50余万个，取缔和停产违规企业单位10余万家，消除了大量食品安全风险隐患，效果显著。（1）开展食品安全整顿2011年，国务院办公厅《2011年食品安全重点工作安排》在全国范围内陆续组织开展了严厉打击食品非法添加和滥用食品添加剂、“瘦肉精”、“地沟油”违法犯罪等专项工作和乳制品、食用油、肉类、酒类、保健食品等重点品种综合治理（2）严厉打击食品安全领域违法犯罪2011年，最高法、最高检、公安部、司法部出台《关于严惩危害食品安全犯罪活动的通知》，明确了对涉嫌食品安全犯罪活动的立案、侦破、起诉、审判等环节的要求2011年，《刑法修正案（八）》对食品安全犯罪的定罪量刑作出了从严判处直至死刑的新规定。2011年5月，最高人民法院再次发出通知，要求各级人民法院进一步加大力度，依法严惩食品安全及相关职务犯罪。2011年9月最高法等四部门，重申了上述措施，并要求对危害食品安全犯罪分子的定罪量刑，要充分考虑犯罪分子的主观恶性、犯罪手段、犯罪行为对市场秩序的破坏程度、恶劣影响等；要加大财产刑的适用，彻底剥夺犯罪分子非法获利和再次犯罪的资本。对与食品安全相关的职务犯罪分子一般不得适用缓刑或者判处免予刑事处罚。瘦肉精案件2011年，共抓获犯罪嫌疑人989人，涉及17个省的105个县，涉案瘦肉精39.5吨，收缴瘦肉精2500公斤。河南一名主犯被判死缓，一名判无期。打击“地沟油”违法犯罪2011年公安机关首次在山东侦破了特大“地沟油”犯罪案件，成功摧毁了涉及14个省份的犯罪网络；目前全国已侦破利用“地沟油”制售食用油的犯罪案件128起，抓获违法犯罪嫌疑人700余名，打掉犯罪网络60余个。打击制售假酒犯罪活动2011年，在公安部统一部署指挥下，浙江、福建、山东等12个省市公安机关同步行动，共摧毁制售假酒和商标、包装材料犯罪团伙19个，打掉犯罪窝点97个，抓获犯罪嫌疑人184名。查处问题乳粉违法犯罪案件75起。严惩各类食品安全犯罪情况2011年1-10月份，各级人民法院以制售有毒有害食品罪，生产、销售伪劣产品罪，以危险方法危害公共安全罪，非法经营罪等罪名，共审结危害食品安全类案件173件，生效判决255人。2011年上半年全国检察机关共立案侦查涉及食品安全的国家工作人员职务犯罪３７件、５７人。（3）组织开展重点整治专项行动学校和建筑工地食堂蔬菜禁限用高毒农药乳品标准生产加工和进出口食品农村食品市场企业诚信一次性塑料餐盒（4）加强乳品质量安全工作严格生产经营许可、强化检验检测、完善追溯制度、强化婴幼儿乳粉监管、加大惩处力度、加强诚信体系建设全面完成生鲜乳收购站清理整顿，关停不合格的收购站，清理后的总数为1.35万个，数量下降了34%严格执行乳制品工业产业政策，1176家企业通过审核，45%的左右的乳品生产企业没有通过审核。开展问题乳粉清查清缴工作截至2011年2月，全国共清查出问题乳粉2334吨，全部为2008年问题乳粉和使用2008年问题乳粉生产的原料乳粉没有发现三聚氰胺超标的婴幼儿配方乳粉查处违法犯罪案件75起，2人被判处无期徒刑，对查明负有责任的191名领导干部和监管部门工作人员给予了党纪政纪处分、行政问责和诫勉谈话。（5）编制“十二五”监管体系规划全面推进综合协调、法规标准、监测评估、检验检测、过程控制、应急管理、科技支撑、交流培训等方面工作基础上，集中力量抓好重点项目建设，解决突出矛盾和问题。（三）进一步完善食品安全体制机制监管体制还不完善监管能力比较薄弱立法与执法的制约食品安全工作还缺乏合力1.监管体制还不完善总体上是适应我国现阶段国情多部门容易造成职能交叉、责任不清地方的综合协调体制建设还比较滞后，个别地方甚至连形式上的综合协调机构也没有。2.监管能力比较薄弱标准不完善、覆盖面不宽，不能满足监管需要风险监测、评估、预警工作还处于