古时候公共卫生管控的困难简述

第第页古时候公共卫生管控的困难简述作者：刘雪怡单位：四川大学历史文化学院

1943年，成都开始建设第一个现代意义上的自来水厂[11]，并于1946年6月开始销售自来水。然而，这个自来水厂规模较小，而且管网不入户，只在全市设置售水站9处（1948年增加至17处），故而难以普及“，居民仍主要饮用井水”。[12]在不可能完全用自来水代替井水和河水的情况下，治理水井和河水的污染遂成为更加现实的方案。其中，河水污染的治理主要是要解决沿河的垃圾堆放及清运问题，这方面的实践情况在后文关于环境卫生的部分我们将会介绍，此处仅提及其实践结果，即政府远远未能履行计划的垃圾清运职责，而河水污染的问题也始终没能得到改观。结果，当1945年成都发生水灾的时候，一场惨烈的霍乱便席卷全城，导致了至少3300余人死亡。[12]就水井管理而言，政府的确颁布了一些关于水井的选址、工程构造及使用规范方面的法规。例如，1939年，一个由“省新运会发起、并邀请市党部、市政府、市商会、省会警察局及所辖各分局共同组织”的“成都市清洁运动委员会”在其制订的《成都市清洁运动实施办法》中，即对水井的使用进行了如下规定：1.不得于附近洗脏物；2.附近不得倾到（倒）污水；3.附近不得设置厕所便池；4.不得在附近小便；5.厉行消毒。[13]不过，由于这个清洁运动委员会并非常设的政府机构，故上述规定仅在新生活运动会组织清洁检查时进行过一些宣传，自不可能产生足够约束力。到1942年，成都市政府决定将水井管理纳入日常性市政管理，并颁布了《成都市政府卫生事务所卫生稽查员服务规则》，其中规定：1.井口须有木盖。2.井口周围必须清洁，不得堆积垃圾及有污水囗囗。3.井口附近不准洗濯衣服。4.非饮用水不准汲供饮用。[14]然而，这个规定很大程度上只是一纸具文。因为市民为图一时方便，在井边倾倒污水甚至随意污染井水的行为已成积习，而负责管理包括水井在内的全市各种卫生事务的成都市卫生事务所仅有一个员额为8人的卫生稽查队[15]，实不可能管理全市近四千口水井。[16]结果，在瘟疫爆发期间，有市民仍然在水井旁边洗衣、倾倒污水。例如，1945年霍乱大规模流行，一名居住在中山街的常太婆竟然多次“收集染霍乱病死衣服于本街吸井傍濯洗”[17]，且“街民阻挡无效”，导致这条街的居民“受霍乱传染已死者十有余人”。[18]不仅水井的日常管理无法落到实处，对临近污染源及构造不当的水井的改造工程也未能普遍开展。本来，卫生事务所一度雄心勃勃地计划要将全市所有不合卫生的公井加以改造，私井则“饬令井主速行改建”，并“派员严加稽查”。[19]然而，到1943年，卫生事务所发现根本不可能得到相应的经费。当时该所的一份工作报告称：“本所本年度环境卫生费预算为50000元，以战时物价之奇昂，及水井数量之众多，实不足以言改建”。[8]不得已之下，市政府决定“从最小范围逐渐推广”，即以骆公镇为卫生实验区，先行改造骆公镇辖区的六口公井。[20]骆公镇是当时成都所辖的32个镇中的一个。对骆公镇六口公井的改造工程于1944年2月完成。[21]然而，在骆公镇的六口公井改造完毕后，政府再也没有财力将此工程在全市推广———整个四十年代，政府再也未能改造过骆公镇之外的第七口水井，改善全市井水水质的计划最终成为空中楼阁。

环境卫生管理

成都的市区清扫及垃圾搬运素由省会警察局负责。由于清洁队伍规模不足，市区清洁工作长期未能彻底进行。1945年，全市“共有清道夫二百余名”，这些清道夫待遇菲薄，“不足以维持正常生活”，而且连扫运工具也“概属清道夫自备”。[22]按照卫生事务所的估计，全市“每日约产垃圾三十三万市斤”。[23]这些垃圾通常被运往城外的临时堆放地点，那里“有农民自备垃圾船四、五艘，经常将城外临时垃圾场之垃圾运至乡间作肥料等应用”。[24]这就是说，如果要将全市每日产生的三十三万斤垃圾全部清运出城，平均每名清道夫每天得用落后的工具清运1600斤左右垃圾———这是显然不可能的任务。本来，清道夫的职责既包括市区公共场所的清扫，也包括将市区垃圾运送至城外的堆放地点。结果由于人手不足，不但不能彻底清运垃圾，清扫工作也几乎被省略，以至于市民抱怨说，“成都市显然没有清道夫。只有一种运垃圾的人。他好像其他的运输行业一样，有权拒绝载运他所不乐于运的东西，因此街面要居民负责打扫，而扫起来的垃圾不一定全被运走，剩下那些东西当然渐渐囗起来”。[25]垃圾无法及时清运的后果之一就是使清扫工作失去意义。当时舆论批评说“，把街面上的垃圾扫在街旁边堆着，或是把城里的垃圾送到城墙缺口旁边堆着，这样和三岁的小孩子把嘴唇上的鼻涕揩在袖管上有何分别。然而我们成都市却习以为常。”[25]这样一来，市区各处的污秽脏乱不但到了令人难以忍受的程度，并且引发了严重的公共卫生隐患。1938年夏，一位市民便致信《新新新闻》，力陈“街头垃圾堆积”导致“全城饮水均带病菌病疫，将因此传染”的危险。不过，指责政府没有尝试改善这种环境卫生状况并不公正。川政统一后，新生活运动促进会的活动曾对成都的环境卫生起到过一定的改善作用。1936年9月，新生活运动促进会联合省民政厅、省会警察局和成都市政府等机关制订了《整顿市容办法大纲》，规定“取缔横街破布标语，行路时禁止吸烟、吃食、吐痰，禁止随地便溺，不许乱倾渣滓泼洒污水”等，并由“军、宪、警三机关派小组巡逻，随时负责监督纠正”。这些规定在发布之初的一段时间内得到了比较严格的执行，如发现“有随地便溺者，则罚其跪地”。[6]然而，这些工作未能持之以恒。日常管理很快被简化为一年一两次的清洁卫生大扫除。大扫除的时间通常安排在夏季流行病高发期和年底。例如，1941年，成都市新生活运动促进会发起“纪念民国成立三十一周年除夕大扫除”活动[27]；1943年，省新运会组织“夏令卫生运动清洁竞赛”[28]等等。这种一年一两次的突击式清扫看起来轰轰烈烈，但实际上显然无法从根本上解决整个城市的环境卫生问题。整个四十年代，政府颁布了多个改善环境卫生的方案。最终，这些方案均因缺乏财力而流产。例如，卫生事务所成立之初，一度计划在所内再建立一支清洁队，“将全市划为东西南北四区，每区置一清洁队……每队约需工人60人，共计240人”。[29]最终，这项计划因为缺乏经费而未能启动。1944年，成都市参议会提议在市内遍设垃圾箱，以供市民倾倒垃圾之用。[30]由于经费奇缺，市政府遂决定“先从骆公镇区开始，放置公共垃圾箱二十个”。然而，卫生事务所还没来得及将这20个垃圾箱制备好，就因为“物价上涨，致未能如限完成”。[9]此外，政府还曾于1948年计划在城外“修建房屋二幢，焚化炉一座，购置木船三只，俾能经常清除运输之目的”[31]，然而，其时已届国民党政权崩溃的前夜，这项耗资不菲的工程已经没有时间和机会尝试了。

对食品等行业的卫生管理

民国后期，成都地方政府并没有忽略这个城市历来活跃的商业经营活动对于公共卫生的重大影响。在政府文件中，官员们习惯于把他们认为影响城市公共卫生的行业称为“有关卫生商业”，其中包括：餐馆、肉店及各种副食品店铺、街头小吃、茶馆、浴室、理发店、旅舍、影剧院、游泳池等。理论上，这些行业的所有经营者都属于政府公共卫生管理的对象。成都市政府卫生事务所的一份不完全统计显示，民国后期，被纳入卫生管理的各业商家共计4097家[23]，这还不包括遍布大街小巷的流动小吃摊贩。如此庞大和复杂的经营群体，即便在政府的社会控制能力已经非常强的现代社会，也是巨大的挑战。那么，对于民国时期成都的公共卫生管理部门来说，这如何可能呢？四十年代，成都地方政府曾制订了一套从原料、营业操作、从业人员健康等方面针对每个行业的管理规则。[23]不过，这套法规尽管内容完备，然而政府对有关卫生商业的管理能力实际上却是极为薄弱的。首先，政府的管理机构规模严重不足。四十年代，成都市政府对于全市卫生商业的管理全靠卫生事务所下属的卫生稽查组。前文已经提到，这个稽查组员额为8人。然而实际上经常不足此数，人数最少的时候甚至仅有4人。[32]凭如此有限的人力管理全市四千多商家显然是不可能的。于是，政府仅能对少部分商家进行粗略的抽查。例如，1943年4至12月这大半年中，全市总共有六百多户商家被抽查，按照每户的卫生状况，卫生稽查员分别在其门口贴上“清洁”或“不清洁”的标识，数十家卫生情况特别恶劣的商家受到停业、申斥或罚石灰等处分。[8]然而，由于商家缺乏卫生习惯乃是根深蒂固的普遍情形，这种抽查实不足以促使众多商家遵守卫生规范。1942年，一名成都市民即反应，他在市内见到的面馆和食堂无非“都是为了警察局的卫生人员，要出来检查，才加以清洁扫除，桌几揩拭的表面工作”，并建议政府要加强日常性管理，“随时随地，作检查工作”。[33]然而，这样的建议显然已经超出了政府的管理能力。其次，由于商家对于政府的管理并不热心配合，甚至抱有相当抵触，政府政令执行起来极为困难。1945年5月，卫生稽查人员在复查受停业处分的商家时就发现，不止一户商家在停业期间私自开业。在稽查人员对其进行质询的时候，受罚商家掬春楼茶社称“封条遗失”，另一家桂园茶社则出来一名自称“供职市政”且“身佩三一四号证章”的陈姓男子，面对检查人员的质询，该男子竟“自顾找保甲长到场，然去后约二小时未返”。[34]有的时候，政府的管理甚至导致了官商关系的紧张。1946年自来水开始售卖之后，政府鉴于“本市各茶社业向用河水烹茶……极不适合卫生”，要求“一律改用自来水”。[35]结果，省会警察局很快就发现，“每日清晨，或将晚之际，即有茶馆业不肖之运水夫等，时常偷运该河河水充作饮料”。[35]在政府要将违规茶社进行处罚时，茶社业一片反对之声，并通过成都市商会出面向政府提出交涉，质疑政府的卫生检查未有行业公会人员在场，“似未根据决议办法步骤实施”。[36]此后，茶社必须用自来水烹茶的命令便不了了之。

结语

尽管政府进行过丰富的尝试，然而，考诸其结果，则执行情况与官方计划之间存在着巨大的差异，并未能够在全市范围内普遍实行有效的管理，实不宜将其视为一套完备的制度。这绝非是要否定当时公共卫生管理实践的价值和正面意义。从前面的分析中