行政组织改革与发展

第十一章行政组织改革与开展第一节行政组织改革一、含义与特征所谓行政组织改革，是指行政组织系统为了适应内外环境的开展与变化，对组织系统的结构与功能进行调整，改变旧的管理模式，建立新的组织管理形态，以维系组织的生存与开展，并借此提高组织效能，提升为公众效劳的能力和水平的一个过程或行为。实质——组织与环境的互动，适应环境的平衡过程。有以下特征：1、组织改革是有意识、有目的的。是组织管理主体主动地、自觉地使组织系统适应组织环境的过程。2、组织改革是一个不断循环与开展的过程。3、组织改革是一个有方案的变革过程。如此才能有序的进行，不致引起混乱和动乱。4、组织变革是一个克服阻力的过程。必然会遇到很多阻力。二、行政组织改革的必要性1、是全球化的必然要求全球化：市场经济的普及；政治文明的传播；文化的交融。2、是促进社会经济协调开展的需要3、是促进民主建设的需要。4、是提高政府绩效的必要途径。三、行政组织改革的动力是指推动行政组织改革的领导者和执行者制定和执行改革方案、实现改革目标的力量。这种力量既可以来自行政组织环境，也可以来自行政组织内部系统。1、来自政治系统的动力政治体统变动的输入〔包括行政组织与其他机构的关系调整，行政组织主要任务的转变，执政党的重大方针政策的出台〕是对行政组织改革的要求和支持。2、来自经济因素的动力经济制度〔政府与市场、政府与企业关系的变动〕和经济体制〔更加富有开放性和竞争性〕的变动。3、来自公众观念转变的动力公民权利义务观的增强；对政府认识的改变等。参与行政组织、监督行政组织的愿望增强，认为公民是纳税人，政府应当向公民提供满意的公共效劳，要求政府提高绩效，解决社会问题，实现善治。管制型向效劳型转变。4、来自政府官僚的动力政府内部使命感和创新意识较强的成员，在成就感、荣誉感以及积极的行政伦理的促使下，往往愿意提高政府绩效、增进公共利益，同时实现自己的价值和合理的个人利益。这是改革能够自上而下进行的重要原因。5、来自行政组织技术系统革新的动力行政组织提供公共效劳的方式增多了；行政组织增强公开性和透明性的可能性大大提搞了；处理政务的能力提高了等。——必然推动管理制度的更新。四、行政组织改革的阻力是指开展行政组织改革的反对力量。1、人们心理上的抵抗。表现在：不平安感；心理平衡的破环；权力或地位的丧失感；人际关系紧张。2、既得利益者的利益受损会使他们反对改革。〔尤其是政治权力的最高掌握者是否支持改革很大程度上会决定改革的成败。〕3、组织的结构惯性。组织从本身来讲是保守的。4、行政组织改革的本钱。主要包括既有制度、政策和机构中的沉淀本钱，推行和设立新制度、政策和机构的初始本钱和维持费用。5、社会主导的价值观念。6、改革的策略、配套措施是否完备。我国社会保障制度的薄弱和就业形势的严峻对机构改革构成一种制约。五、行政组织改革的模式1、行政组织改革的根本类型〔两种分类〕a.调适型、转轨型、开展型〔1〕调适型改革是指西方兴旺国家在原有政治、经济制度条件下进行的适应型改革，主要是适应政治、经济制度的非根本性变动给行政组织环境带来的变动。〔2〕转轨型改革是指原先实行方案经济体制的国家在向市场经济体制转轨的过程中进行的行政组织改革。主要是适应经济制度的根本性变动给行政组织环境带来的变动。〔3〕开展型改革是指第三世界的欠兴旺国家进行的行政组织改革。主要是实现行政组织的现代化和科学化。b.外延型与内涵型1、外延型改革。是指以改变政府行政机构的外部规模为主要内容的改革，如行政机构的撤销、合并，行政单位的增减，人员的增减等等。这种改革主要解决机构臃肿、人浮于事、行政经费开支过大、资源浪费等比较单一的问题。改革的目的在于控制行政组织规模，实际并未触动行政权力结构和管理体制。2、内涵型改革。是指以调整行政职能、调整行政权力结构以及由此而引起的行政管理体制变化为主要内容的行政改革。改革主要着眼于政府职能的合理配置、行政权力结构安排的合理化、管理活动本钱的降低与行政效率的提高。内涵型行政改革需要经历比较长的时间，所取得的成果也比较稳固。现实生活中的每一次改革都有可能同时具有几种类型的特征。2、行政组织改革的根本方式〔1〕渐进式改革是指在较长的时间内对行政组织体制的诸方面进行逐步的、阶段式和试点——普及式的调整和改革。这种方式较为稳妥，容易被人接受。如果总体目标明确，突破口选择恰当，进度适中，可在局部改革的情况下循序渐进，直至最后到达改革的目标。改革时间长，变化比较慢，如果总体目标不够明确和坚决，可能会在改革的过程失去明确的方向，难以到达期望的效果，另外这种模式容易使热心改革的人失望。〔2〕突变式改革。是指改革者制定全面的改革方案，在较短的时间内对整个行政组织体制进行大幅度的调整和改变，并在改革的最初阶段就全面推行的一种方式。有利于获得期望改革的人民的强烈支持，有利于缩短行政体系转轨带来的社会“阵痛期〞和“混乱期〞。但可能会招致过多的反对，阻力大、风险高。成熟的兴旺国家很少出现这种模式。采取何种模式要根据不同国家面临的实际情况来权衡。3、行政组织改革的国别模式a.英语国家模式这种模式深受市场经济理念和个人主义思想的影响，对韦伯的科层制理论进行了较为深入的批评。理念：强调公私部门管理上的类似性，主张在公共部门中广泛引入私人部门的管理经验，主张行政组织的市场化改革，提倡公私竞争，推崇结果导向和“花钱少办事好〞的政府模式。b.法德模式这种模式深受科层制传统和管理主义的影响，不主张对政府进行根本性改革，而是要求政府服从较为严格的政治和管理控制，在改革上奉行渐进主义。c.新兴工业国家模式背景：全球化与外乡化的交融。主要特征：政府始终将自身的改革与生存紧密结合起来，政府与企业的关系比较紧密，传统行政文化与现代行政文化有机结合，改革的政治根底一般是一党执政模式。d.开展中国家模式这种模式具有强烈的“外生性〞特征，主要改革理论来自于对国外行政组织改革理论的借鉴。主要特点：改革起点比较低，模式性很强，往往是在外部压力的推动下进行，目前，全球化给开展中国家带来的冲击是这些国家进行行政组织改革的主要动力。六、西方国家的行政组织改革1、改革的背景第一、政府自身的困境。财政危机〔凯恩斯主义的负面后果〕、管理危机〔官僚制带来的官僚作风〕、信任危机〔媒体的广泛普及〕。第二、理论界的推动。针对弊病，出现了一些新的理论思潮，公共选择论、市场失灵论、政府失灵论、治理理论、交易费用理论、代理理论。3、私营企业管理的示范。私营企业应对竞争而进行管理机制、管理技术、管理方法持续的制度创新。私营企业的优秀业绩，提高了公众对高水准效劳的认识和期待，也为政府改革管理方式，提高公共产品质量提供了强大的示范效应。4、全球化竞争的催化。各国政府为适应这种一体化以及由此而形成的竞争规律和态势趋势，必然要调整国内原有的公共管理模式。5、信息革命的影响。信息时代，数字化生存方式，打破政府对公共信息的垄断。2、改革的内容第一、优化政府职能，强调宏观调控和综合协调职能。当代西方各国政府优化政府职能、减少政府干预的根本途径是通过采取民营化、放松管制以及压缩式管理等途径，将政府兴办和管理的大局部公共企业交还给市场和社会，尽可能地将公共部门承担的社会效劳出租和承包出去。调整了政府与企业的关系〔私有化〕；政府管理方式的企业化；政府提供公共效劳的社会化；强化宏观调控和综合协调职能。第二，调整中央政府与地方政府的关系，实行重心下移。第三，精简机构和人员，提高公务员队伍的素质。第四、引入现代企业管理技术被广泛应用的工商管理方法有战略管理、全面质量管理、本钱管理、标杆管理等。同时，利用信息技术尤其是网络技术开展电子政务，创新政府治理模式。私营企业的人力资源管理模式也被引入人事行政管理，西方兴旺国家在这方面采取的主要措施有：〔1〕放松管制、增强灵活性。西方各国在人事录用、报酬、职位分类、培训等方面放松管制，消除繁杂的规那么，减少繁文缛节以及办事拖拉的毛病。〔2〕公共管理者的非职业化。文官终身雇佣受到猛烈冲击，强制性裁员和日益增多的短期合同动摇了职位永久性原那么，合同雇佣制和临时聘用已经成为公共部门用人常见的方式。〔3〕重视绩效评估，采用灵活的付酬制度。西方公务员制度改革的另一个根本取向是注重结果而非过程控制，注重绩效评估，并采取灵活的付酬与奖励措施。第五、公共效劳市场化即政府充分利用市场和社会的力量，推行公共效劳市场化和社会化。采取的形式主要有：〔1〕政府业务合同出租，即利用合同承包的形式把政府的一些工作业务推向市场，政府将需要或者适合出租的公共工程向私营企业以及社会中介组织招标投放。〔2〕以私补公，打破政府垄断。为弥补政府能力和财力的缺乏，西方各国政府打破政府垄断一切公共效劳的传统，建立公共部门与私营企业的伙伴关系，实现二者的良性互动。〔3〕公共效劳社会化，即政府授权社区并鼓励各社区建立各种公共事业如老人院、收容院、残疾人效劳中心等，政府机构如社会保障部门等出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会效劳和控制犯罪活动。英国撒切尔夫人在其执政期间，开展了英国历史上规模最大、范围最广的私有化运动，期间出售了40多家大型国有企业。3、改革的特征第一，坚持有方案、渐进式的改革，确保行政组织改革稳步推进。第二，坚持依法改革，建立一整套法律标准。第三，注重市场化导向。第四，注重降低政府运行本钱，提高公共效劳质量。第五，注重发挥参谋咨询机构的作用。4、对西方国家行政组织改革的评述〔1〕“顾客〞比喻的不恰当性。公共伦理问题。政府的顾客掌握的政治资源差异很大，按照市场逻辑，政府会对顾客区别对待，甚至抛弃没有价值的顾客，这在经济市场上是可以理解的，但在公共部门却行不通。相对于公民这个称谓，顾客显得很狭隘。〔2〕对市场化的过分推崇市场机制的根本动力是对个人利益的追求，这必然把政府引向对短期目标的关注，可能会放弃对战略目标的追求。因此，布隆克认为：“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可疑心的力量，但是它仍缺乏以确保许多牵扯到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现。〞七、中国行政组织改革1、改革的主要内容从政府职能角度，主要是转变职能，政企分开；从组织结构角度，主要是加强宏观调控部门，精简、裁撤专业经济部门，加强执法、监管部门，合理调整中央政府与地方政府的事权；从运行机制角度，主要是改善管理方式，转变作风，加强廉政建设，提高行政效率；从行政规制角度，主要是按照依法治国、依法行政的要求，健全行政法制，标准行政行为，实现政府机构职能、机构编制程序的法制化。2、改革的主要特征第一，坚持立足国情，理论联系实际，因地制宜。第二，以开展为主线，坚持与经济体制改革配套进行。第三，采取重点突破、有所侧重、全面推进的改革策略。第四，正确处理改革、开展和稳定的关系。3、现阶段中国行政改革的重点不变因素：国家的社会主义性质，中国共产党的领导，人民代表大会制，混合型地方政制，根本国情。变化因素：人民代表大会制的日趋完善，党的执政方式的改善，法制的日益健全；经济将持续增长，市场经济体制将日趋成熟；民众文化素质、民主素质、法治素质将不断提高；环境污染、资源短缺、贫富不均等问题有可能进一步恶化；国际竞争环境将更为严峻。面对未来的行政组织环境，在借鉴新公共管理理念中的可资利用的内容的根底上，现阶段中国行政改革的重点为：第一、转变行政观念。行政观念是政府在行政管理实践活动中形成的有关政府管理的根本价值取向，是政府行为的灵魂，是构建和改革行政制度的精神原料。更新行政观念应当实现三大转变。一是变万能行政为有限行政，把那些属于自己职责范围内的事情做得更好。二是变直接行政为间接行政，通过这种转变，使政府从微观层次管理中解脱出来，致力于对经济活动的引导和调控。三是变命令行政为效劳行政，使公共权力回归到为公众提供效劳的本来面目，由“官本位〞观念变为“以顾客为导向〞观念，使行政人员切实成为真正的“人民公仆〞。第二、调整政府职能。但凡市场和社会可以自行调节和自我管理、自我实现的事情，都交给市场和社会。政府只做那些市场和社会组织不愿做、做不好、做不了的事情，以弥补市场的缺陷和社会组织能力的缺乏。首先要理顺政府与市场的关系。充分发挥市场在经济开展中的作用，从“强政府〞变为“强市场〞。其次要调整政府与社会的关系，明确政府的权限。应逐步把一局部本该由社会组织承担的职能转移给社会组织，鼓励和扶持非政府组织的开展，增强社会自治能力。第三、合理划分权限。在行政系统内部，权限也需要有一个合理的划分。一是合理划分同级政府职能部门之间的权限。行政改革时应合理配置职能，消除政府部门之间职能交叉、重复的现象，提高行政效率。二是合理划分政府部门上下级之间的权限。上级权力过大、过于集中，不利于下级积极性的发挥。三是合理划分常设机构与非常设机构之间的权限。第四、健全运行机制。主要包括：〔1〕科学的决策机制。〔2〕高效的执行机制。〔3〕灵敏的反响机制。〔4〕有效的监督机制。〔5〕完善的行政鼓励和约束机制。第五、加强法制建设。依法行政是现代政府管理的根底和标志。必须加强机构建设的立法工作。一方面，是机构设置与管理的程序法，对机构的设立条件、机构编制的增加减少的程序等都应以法律的形式做出明确的规定。另一方面是机构自身各部门设置的实体法，对各个机构的规模、职能、职责范围、人员编制等分别予以立法、作为各行政机关依法行政的部门法律。建立起一套完整的行政管理法律体系，扭转普遍存在的“人治〞现象。第六、公共效劳市场化。一方面要尽量简化和优化政府的职能，另一方面，对政府范围内的职能也要充分利用市场和社会的力量，推行公共效劳市场化和社会化。4、改革的难点第一，政府机构和官僚的自身利益问题。第二，改革的配套与平衡问题。第三，人员编制问题。第四，依法行政的制度建设问题。需要行政主体具有依法行政的法律知识和主观意识；需要制定依法行政的法律法规和可供操作的制度；需要建立相应的监督机制和救济机制，对政府的违法行为进行查处和惩罚，同时弥补权益受到损害的行政相对人的损失。在中国，法制建设一直以来都是薄弱环节，行政权力和首长意志的力量十分强大，监督机制不够完善且作用有限，这都制约着行政人员形成良好的依法行政意识。第二节行政组织的开展一、组织开展组织开展是组织特性的必然反映，是组织谋求生存的必然选择。〔目标——环境〕所谓组织开展，是指组织围绕组织要素所做出的调整和变化。组织开展是一个持续不断的过程。二、行政组织的开展包括两个方面：内部开展和外部开展。内部开展：行政组织自身为更好地完成任务，实现有效、高效的行政目标，在组织内部根据社会变化而采取的各种调整、完善和改革措施。外部开展：在行政组织之外，国家为维护政治统治，根据社会开展形成的新需要，对行政组织采取的调整、完善和改革措施，使行政组织活动最终到达其根本目的。内部开展的重点和核心在于改善内部管理，提高工作效率，外部开展的重点和核心在于提高行政组织公共管理的社会效益。具体而言，二者的区别主要表达在以下几个方面：第一，目标不同。内部开展——提高行政组织的工作效率，为此而采取的手段措施，不涉及行政组织的根本问题。外部开展——提高行政组织的整体能力，追求更好的行政社会效益，涉及行政组织的根本问题〔原那么、体制变革等〕。第二，任务不同。内部开展主要是在既定的框架内解决因内部管理的落后而导致的效率低下问题，总是较为具体地从管理方式、管理手段、管理技术、管理程序等方面提出任务。外部开展通常是要对行政组织的结构和体制做出变革。第三、制约因素不同。外部开展——主要受到一般社会环境各种因素的影响。内部开展——主要受到具体工作环境的影响。第四、所需条件不同。外部开展能否成功很大程度上取决于社会政治因素的推动。内部开展那么主要取决于行政组织自身的决心，社会经济、文化的开展状况也会有一定影响。第五、可比较性不同。外部开展在不同国家虽然可能具有某些共同的趋势，但其开展的具体内容、途径、过程那么不同，不存在共同的的模式可以遵循。内部开展那么在许多具体内容上，各个国家采取的做法大同小异。第六，所需时间不同。外部开展的成效大都需要经历一个较长的时间才能间接的显现出来。内部开展的成效多数会在一个不太长的时间内直接地反映出来。第七，开展途径不同。外部开展的途径大多是一个渐进的、逐步推进的过程，经常性的局部调整和不断完善是其正常的形式，只有在特殊情况下才会出现急剧的变革。内部开展通常都是快速完成的。注意：二者之间同时也存在相互补充、相互促进的密不可分的联系。三、行政组织开展的特点第一，被动性。是指行政组织的开展是应某种需要、在某种压力下产生的。追求稳定和连续，遵循已有的程式与标准，是行政组织的一个特点，也是正常行政活动所必需的。第二，自觉性。是指行政组织的开展总是在有意识的安排下进行的。这表现为开展所采取的调整、变革措施是有方案的，有明确的开展方向和步骤，是在领导机关的主持下实施的。第三，顺应性。是指行政组织的开展必须顺从和适应行政组织环境变化所提出的要求。第四，长期性。是指行政组织的开展是一个长期存在的问题。行政组织开展是一个持续不断的过程，没有一个终点。行政组织始终面临开展问题，只是在不同时期所面临的问题不同而已。四、中国行政组织开展的趋势1、建设有效政府。不仅表现为提供公共效劳的有效性，还表现为政府推动行政组织改革的有效性。2、降低政府运行本钱3、树立民主政府的理念。4、迈向法治政府。5、重视公众参与，提高政府回应力。这种能力表达了政府对公共利益的回应能力以及发动能力。第三节行政组织管理的未来一、行政组织管理未来的挑战1、知识经济特点：第一，知识是组织根本的生产要素，成为组织唯一有价值的资源，成为一切组织在竞争环境中生存的关键。第二，符号商品增加。第三，生产的去密集化与协作。第四，虚拟工作场所。第五，个性化的产品和效劳。第六，即时性与变革的加速。第七，知识工作者的兴起。不同于农业经济和工业经济时代。如何适应，进行知识管理。2、信息技术的开展与网络社会信息科技改变了文化、时间和空间的意义，组织面临全新的环境，信息技术与经济活动的结合，成为组织和国家竞争力的关键。组织要生存和开展，需要有效而快速地回应顾客的需求，而这需要掌握信息与创新的能力。既是开展的时机，也是挑战。可以提高组织的效率，创新政府组织效劳的方式，增加开放和透明，促进民主参与。挑战：网络平安问题；个人隐私问题；法律标准问题；数字差距问题；如何有效地促进信息技术的开展和应用问题。3、民主的开展民主的价值。民主政治和民主观念的深入人心，