国债法律制度

第四章国债法律制度第一节国债法概述第二节国债职能的法律化第一节国债法概述一、国债的概念

国债，是指国家为满足公共欲望和实现其职能而负有的债务，故又称国家公债或公债。它是国家信用最主要、最典型的形式，是国家筹集财政收入的手段。第一节国债法概述一、国债的概念

国债作为国家的债务，其举债的目的是满足公共欲望和实现国家职能，因而它不同于民间的一般私人债务。国债举借的特殊目的性使它不仅成为国家筹集财政收入、弥补财政赤字的重要手段，而且也成为国家用以进行宏观调控的重要手段。第一节国债法概述一、国债的概念

国债作为一种国家债务，其举债需遵守一般的诚信原则，因而具有偿还性；同时，它一般还具有认购的自愿性，使之不同于税收和罚没收入等其他财政收入形式。第四节财政主体与财政行为一、国债的概念

国债作为国家信用最主要、最典型的形式，它符合国家信用的一切特征。所谓国家信用，或称财政信用，是指国家作为债务人或债权人，以信用形式来筹集财政收入和使用财政支出。第一节国债法概述一、国债的概念

国家信用作为一种特殊形式的信用，同商业信用、银行信用、消费信用一样，也是一种借贷行为，但也具有不同于其他三种信用形式的特点，表现在：（1）它是以国家（政府）为债务人或债权人的借贷关系；（2）它以政府信誉为担保；（3）它以信用形式取得财政收入、使用财政支出，在重视宏观经济效益的同时兼顾微观经济效益。第一节国债法概述一、国债的概念

国债与银行发行的金融债、公司发行的企业债相比有其特殊性，表现在：（1）国债的信用度高在市场上的各类债券中，国债的信用度是最高的，因为它的发行主体是国家，国家有雄厚的经济实力，因而国债的投资者无须担忧或怀疑国家的清偿力。况且，即使国家缺少还本付息的能力，它还可以运用其垄断的货币发行权来增发货币。因此，国家在发行内债时不存在无力清偿的问题。第一节国债法概述一、国债的概念

（2）国债的流动性高流动性是与变现能力联系在一起的。在证券市场上，由于国债的发行量大，信用度高，人们乐于购买，因为国债兑现容易，变现力强，这是一般的公司债券和金融债券不可比拟的。第一节国债法概述一、国债的概念

（3）国债的抵押代用率高国债是一种有价证券，它可以用作抵押物来进行融资，当国债的持有人需要现金，又不愿将所持国债售出兑现时，便可将债券作为抵押物，以取得借款。由于国债的信用度最高，变现能力强，因而它的抵押代用率也比其他债券高。例：国债回购交易第一节国债法概述国债回购交易，也称国债的现货交易，是指进行国债回购交易的市场，即卖出债券，并附加条件，于一定期间后，以预定的价格和收益，由最初出售者买回债券。假设：一年期定期存款利率3.0%，半年期回购利率5.01%，半年期回购交易佣金0.075%，10万元流动资金做182天回购。国债回购收益比较以券融资收益比较第一节国债法概述经计算，同一笔资金，做国债回购的收益率在零风险的情况下相当于同期银行定期存款收益率的200%，相当于活期存款利率的350%，因此成为机构管理现金，提高收益的重要工具之一。第一节国债法概述一、国债的概念

事实上，在国家职能日渐扩大、经费支出日益增加的情况下，仅靠税收已不足以保障国家职能的实现，因此，国家不得不以举债方式来解决财政困难。但举债需要社会上有足够的闲暇游资，并且要有商品经济和信用的充分发展。第一节国债法概述二、国债法的概念

国债法是调整在国债的发行、使用、偿还和管理的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。由上述定义可知，国债法调整的是在国债的发行、使用、偿还和管理的过程中所发生的社会关系；而国债的发行、使用、偿还和管理的主体都是国家，因此国债法的主体有一方始终是国家。这与财政法的主体有一方始终是国家的特征是一致的。第一节国债法概述二、国债法的概念一般来说，当国家（政府）因发行国债而成为债务人时，作为债权人的另一方是不确定的，既可以是国内的法人或者自然人，也可以是国外政府、国际组织、外国法人或者自然人。当一国政府因外国政府发行国债而成为债权人时，与其相对应的债务人是外国政府。第一节国债法概述二、国债法的概念国债法与民法债权债务之间的区别：由于国债发行主体是国家，发行国债的目的是满足公共欲望，实现国家职能，从而使发行国债成为国家非强制地取得财政收入的一种手段。第一节国债法概述二、国债法的概念国债法与民法债权债务之间的区别：因此，国债的发行同一般民事主体的举债、私人经济中各类主体间相互借贷在主体、目的等方面都是不同的，加之发行国债是国家取得财政收入的重要手段，通过国债的发行、使用、偿还和管理可以进行宏观调控，而普通民事主体之间的债务不具备上述功能。因此，国债同普通民事主体之间债务具有质的区别，不能认为国债是民法的部门法。第一节国债法概述二、国债法的概念国债法只能是财政法的一个重要部门法由于国债是财政收入的重要组成部分，国债法在其基本原则、精神、特征和目的、职能等方面均与财政法一致，并且其调整对象是财政法调整对象的一部分，其宏观调控职能也是财政法的宏观调控职能的具体表现。第一节国债法概述三、国债法的调整对象

依据国债法的概念可知，国债法的调整对象是在国债的发行、使用、偿还和管理的过程中所发生的社会关系，此类社会关系可简称为国债关系。依据上述调整对象中所涉及的国债活动的四个环节，可将国债关系分为：国债发行关系、国债使用关系、国债偿还关系和国债管理关系。第一节国债法概述三、国债法的调整对象

（一）国债发行关系国债发行关系是因国债的发行而产生的国家与其他相对应的权利主体之间的社会关系，它是国债关系中的基础性关系，是其他国债关系产生的前提。第一节国债法概述三、国债法的调整对象

（二）国债使用关系国债使用关系是在国家将取得的国债收入进行使用的过程中所产生的社会关系，以及在国债的权利主体行使其国债权利的过程中所产生的社会关系，上述关系是在实现国债的职能的过程中所产生的社会关系，也是在国家运用国债手段进行宏观调控的过程中产生的社会关系，因而它是国债法这一宏观调控法的重要调整对象。第一节国债法概述三、国债法的调整对象

（三）国债偿还关系国债偿还关系是在国家偿还国债本息的过程中而在国家和相应的国债权利主体之间发生的社会关系，它是在终结国债权利和义务的过程中产生的社会关系。由于国债具有良好的流动性，因而在国债偿还关系中与国家相对应的具体的国债权利主体，同国债发行关系中的与国家相对应的具体的主体极可能是不一样的。可见，国债发行关系与国债偿还关系是不同的，它们是相互独立的两种关系，并非单纯的一个问题的两个方面，这也是国债关系与一般的债权债务关系的不同之处。第一节国债法概述三、国债法的调整对象

（四）国债管理关系国债管理关系是在对国债流动进行管理的过程中所发生的社会关系，这种关系体现了国家干预的精神，与国家对经济运行的宏观调控是分不开的。这种关系作为国债法的调整对象，也使得国债法律关系必然不同于民法上一般的债权债务关系。第一节国债法概述三、国债法的调整对象

还可根据国债的发行地、使用币种和债权人的不同，将国债关系分为国家内债关系和国家外债关系。就我国情况而言，由国家在我国境内发行的、以我国的法人和自然人为发行对象的人民币债券，即为国家内债；由国家在我国境外发行的、以外国法人和自然人为发行对象的外国币种债券，即为国家的外债。第一节国债法概述四、国债法律关系在国债的发行、使用、偿还和管理过程中所发生的社会关系，当其由国债法调整时，便上升为国债法律关系。所谓国债法律关系，是指国债关系的主体根据国债法而形成的法律上的权利义务关系。第一节国债法概述四、国债法律关系国债法律关系同其他法律关系一样，也由主体、客体和内容三要素构成。所谓国债法律关系的主体，就是国债法律关系的参加者：在国债发行法律关系中，国债的发行主体主要是中央国债管理机关，一般为财政部，国债的承购主体主要是各类企业和居民；在国债管理法律关系中，国债的管理主体可能是财政部、中央银行或其他证券管理机构，而被管理的主体则主要是各类国债经营机构和参与国债购销活动的自然人。第一节国债法概述四、国债法律关系

所谓国债法律关系的客体，就是国债法律关系主体的权利义务所共同指向的对象，也就是国债资金，这些资金可以是不同的来源和不同的币种，因为凡由国家通过发行债券或借款所筹集的资金，均为国债法律关系的客体。第一节国债法概述四、国债法律关系

所谓国债法律关系的内容，就是国债法律关系主体之间的权利义务，它由国债法律、法规加以确定。只有依据这些规定进行活动，才能在国债活动中明确各主体之间的权利和义务，因此有关国债权利义务的规定，应是各类国债法律、法规的核心内容，各类主体必须据此正确行使法定权利，严格履行法定义务。第一节国债法概述四、国债法律关系

依据法理，一定的法律事实会引起法律关系的产生、变更和消灭。事实上，通过国债法律行为而使国债法律关系产生、变更和消灭的情况是大量存在的。（1）因发行国债而在国家与法人或自然人之间产生国债法律关系。第一节国债法概述四、国债法律关系

（2）因在市场上行使国债权利而使国债法律关系的主体、客体或权利义务的某些方面发生变化，如国债的买卖、抵押、贴现、赠与等均为在市场上行使国债权利的行为，这些行为可能会引起债券持有人的变化，即为主体的变更；也可能引起债券种类、数额的变化，即为客体的变更；还可能引起偿债期限的变化，即为权利义务的变化。（3）因国债的偿还或兑现而使国家与债券持有人之间的国债法律关系消灭。第一节国债法概述四、国债法律关系

由于法律事实包括行为和事件两个方面，因此，国债法律关系也可以因某种不以人意志为转移的客观事件的发生而产生、变更或消灭。例如：合法继承人可因被继承人死亡这一客观事件的发生而与政府发生国债法律关系；而在债券毁损灭、被盗或丢失等客观事件发生，同时又不符合法定救济条件的情况下，国债法律关系便自行消灭，等等。第一节国债法概述五、国债法律制度的主要内容既然国债法的调整对象是在国债的发行、使用、偿还和管理的过程中所发生的社会关系，因而与此相适应，国债法律制度也应该包括四类基本制度，即国债发行制度、国债使用制度、国债偿还制度和国债管理制度。第一节国债法概述五、国债法律制度的主要内容在上述四类国债法律制度中，一般应包括以下主要内容：（1）国债的分类与结构；（2）国债的发行主体、发行对象与发行方式；（3）国债发行的种类、规模或数额、利率；（4）国债的用途、使用原则；（5）国债市场与国债持有人在市场上行使国债权利的规定；（6）国债还本付息的期限、偿还方式、方法；（7）国债管理机构及其职权、职责；（8）违反国债法的法律责任；（9）争议的解决途径与救济手段。第一节国债法概述五、国债法律制度的主要内容我国目前正在进行国债立法，以上国债法一般应规定的主要内容，也应该在立法上有所体现，尤其应当注意国债立法的体系化，不应只是将现有的规定进行简单归并。而要实现国债立法的体系化，就需要关注各类国债关系的综合法律调整。第一节国债法概述第二节国债职能的法律化一、国债的职能（一）弥补财政赤字的职能国债用以弥补赤字，是发行国债的最初动因。由于财政赤字是财政收不抵支的差额，因而用国债来弥补财政赤字，实质上是把不属于国家支配的资金在一定时期内让渡给国家使用，它是社会资金的单方面转移。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（一）弥补财政赤字的职能一般来说，政府的公共预算是不列赤字的，在实行复式预算的情况下，经常性预算不能列赤字，但建设性预算中若存在资金的不足，则可通过发行国债的方式加以解决，以补充建设资金的缺口，弥补财政赤字。对此，我国的《预算法》已有类似规定。这些规定体现了国债的弥补财政赤字、增加财政收入的职能。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（一）弥补财政赤字的职能一般认为，弥补财政赤字方面还可有增加税收、增发货币等形式，但若增加税收，则会增加纳税人的负担，也会受到经济发展水平的局限，并可能会对经济发展产生不利影响；若增发货币，则会使社会上的货币供应量成倍增加，从而易引起物价上涨，导致通货膨胀，不利于经济和社会的稳定。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（一）弥补财政赤字的职能因此，人们多认为通过发行国债的方式来弥补财政赤字，比增加税收、增发货币或财政透支的方式要好，它产生的副作用小。这尤其表现为发行国债不会改变流通中的货币总量，因而一般不会导致通货膨胀；同时，它吸纳的是社会上的闲暇游资，故对经济不会产生较大的不利影响。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（一）弥补财政赤字的职能尽管如此，通过发行国债来弥补财政赤字亦可产生副作用。即如果财政赤字过大，则过多发行国债会因还本付息的巨大压力而进一步导致财政状况的恶化。另外，社会上的闲置资金毕竟有限，若大量被发行国债所吸取，则有时会使市场主体筹资困难，从而降低社会的投资和消费水平。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（一）弥补财政赤字的职能此外，国债的发行和管理方式也必须适当。例如，在发行方面，若采取由中央银行同意认购的方式，则往往会使中央银行的货币发行增加，从而引起通货膨胀；在管理方面，若国债上市的比重过大，在流通上又缺少必要的限制，有时可能会刺激物价上涨。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（二）进行宏观调控的职能国债是财政分配的组成部分，它在客观上具有经济调节的功能，运用国债可以进行宏观调控，从而使国债具有宏观调控的职能。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（二）进行宏观调控的职能一般认为，国债的发行体现了社会资源的重新配置，一方面，它能够使政府可支配的财力增加，而使国债的权利人的即时可支配财力减少；另一方面，国债收入投放的方向不同，对社会经济结构的影响也不同，它能够调节积累与消费的比例关系，从而有助于保障总供给与总需求的平衡。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（二）进行宏观调控的职能除了上述两方面以外，在国债的使用、偿还和管理过程中，国家均可运用国债手段进行宏观调控，从而整个国债运动过程中，也处处体现国债能够进行宏观调控的职能。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（二）进行宏观调控的职能国债作为财政信用的至为重要的形式，有别于银行信用，同时，它也是各种用以进行宏观调控的财政手段中具有有偿特征的一种调控手段，它具有财政和金融的双重特征和功能，是联系财政与金融的纽带。

第二节国债职能的法律化二、进行宏观调控的职能国债的宏观调控职能主要表现在：第一，调节国民收入的使用结构，促进总供给与总需求的平衡。国家通过发行国债，可以吸取闲暇游资，把消费基金转化为积累基金，从而有利于增加社会总供给。由于国债发行是国债活动的基础环节，因而它可以带动国债活动的其他环节，共同对经济运行进行调控，以求实现总量的平衡。

第二节国债职能的法律化一、国债的职能（二）进行宏观调控的职能国债的发行、使用、偿还及管理等各环节在调节社会总需求与总供给方面均有积极作用。例如，当总需求膨胀的时候，发行国债可以吸取居民个人和企业的收入，减少社会购买力，从而减少总需求膨胀的压力；与此同时，国家可以把国债收入投入生产领域，通过有效地适用国债，以增加总供给，从而有助于解决总供给与总需求失衡的矛盾。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（二）进行宏观调控的职能反之，当总需求不足时，国家可以购买国债，使居民个人和企业持有的资金增加，以提高社会购买力，以解决总需求不足的问题，这实质上是国债的偿还过程；与此同时，由于国家偿还国债本息需一定数量的资金，因而国家用于投资的财政收入减少，总供给随之下降，从而有助于实现总供给和总需求的平衡。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（二）进行宏观调控的职能第二，调节投资方向，促进经济结构合理化。一般的企业投资都倾向于利润较高的项目，因为企业是以利润最大化为目标的。银行企业也偏重于把资金投向回收期短、微观效益高的项目。至于符合社会公共利益、但微观效益不高的项目，则主要由国家来投资。第二节国债职能的法律化一、国债的职能（二）进行宏观调控的职能一般来说，在正常财政收入有限的情况下，通过发行国债的方式来筹集资金，可以增加对微观效益低、但宏观效益高的项目的投资，这对于国计民生和国家未来发展都至关重要；第二节国债职能的法律化一、国债的职能（二）进行宏观调控的职能同时国家的公共投资也改变了通常的企业的投资方向，对于调整经济结构，尤其是产业结构的合理化也具有重要意义。事实上，上述活动实质就是通过国债的发行和使用、管理等，来调节投资的方向