【城乡一体化对S市耕地的影响探究12000字（论文）】

城乡一体化对S市耕地的影响研究摘要随着城乡一体化进程的快速推进，农用土地尤其是耕地资源越来越会成为经济社会发展的稀缺资源。文章选取了S市近年的耕地面积等方面的统计面板数据，分析了S市耕地面积的整体变化状况，探讨了S市耕地面积减少的若干影响因素，提出了一系列加强S市耕地资源保护的对策和建议。旨在对于科学合理解决S市耕地资源保护与建设用地扩张之间的矛盾，促进S市耕地资源的有效保护和土地资源的合理开发利用、保证粮食安全有所裨益。关键词：城乡一体化；耕地；影响因素AbstractWiththerapidprogressofurbanandruralintegration,agriculturalland,especiallyarablelandresources,willincreasinglybecomeascarceresourceforeconomicandsocialdevelopment.ThearticleselectedstatisticalpaneldataofShenyangcityinrecentyearstheareaofcultivatedlandandotheraspectsoftheanalysisoftheoverallchangeofcultivatedlandinShenyangCityarea,discussedsomeinfluencefactorsofShenyangCity,thedecreaseofcultivatedlandarea,putforwardaseriesofstrengtheningtheprotectionofcultivatedlandresourcesinShenyangCity,countermeasuresandsuggestions.TheaimistosolvethecontradictionbetweenthescientificandreasonableprotectionoffarmlandresourcesandconstructionlandexpansioninShenyang,promotecultivatedlandresourcesofShenyangcitylandeffectiveprotectionandreasonableexploitationofresources,ensurefoodsecuritybenefit.Keywords:urbanandruralintegration;cultivatedland;influencingfactors目录TOC\o"1-3"\h\u一、绪论 （一）研究背景 （二）选题目的及意义 （三）研究现状 1国外研究进展 2国内研究进展 （四）研究方法 1实证分析法 2总结和归纳法 二、相关概念和理论基础 （一）城市化的概念与内涵 （二）耕地保护内涵和意义 1耕地在农业中的基础地位 2耕地对农民的保障作用 3耕地对农村的稳定性作用 （三）研究的理论基础 1城市化进程的发展阶段理论 2人地关系理论 3投入产出理论 4外部性理论 5可持续理论 三、我国城市化进程和耕地变化过程 （一）我国城市化进程 （二）我国耕地变化的过程 四、S市耕地资源存在的问题及耕地变化的影响因素 （一）S市目前的耕地现状 1土地利用现状 2耕地数量变化 （二）S市城市化进程对耕地变化的主要因素分析 1S市的城市化水平 2人口变化对耕地变化的影响 3经济发展对耕地变化的影响 五、城市化进程中S市耕地保护工作存在的问题及对策 （一）S市耕地存在的问题 1城市用地松散的“历史旧帐”难以在短期内解决 2土地集约利用程度不够 3农民双重占地,加快了耕地减少速度 （二）解决对策 1加强城市用地的科学规划与集约利用 2制定并实施农村建设规划 3积极推进农村土地流转 4实施最严格的耕地保护制度

绪论研究背景城市化的过程是一个城市地域空间不断扩展的过程,它的快速发展使得对建设用地的需求不断扩大,进而必然占用大量的耕地资源由于城市化的快速发展,加快了与城市化发展相互配套的社会公共基础设施建设的进程,城市社会公共基础设施的建设无疑也要占用大量耕地资源城市化的快速发展,也带动农村经济快速发展,富裕起来的农民首先想到是改善自己的居住条件,建新房一时成为农民投资的重点,所有这些都对耕地保护产生巨大压力。城市化水平的不断提高,不仅意味着城市面积的不断扩大,而且意味着城市发展对土地资源的需求日益增大,这一需求既包括城市发展对土地的“自然需求”,也包括由于某些原因引起的“人为需求”,前者使土地资源得到重新配置,而后者造成城市规模迅速扩大,从而使我国耕地保护雪上加霜。近年来,随着辽宁省委、省政府提出了“加快城市化”的目标的确立,以及加快经济建设战略的实施,在经济建设和城市化进程取得显著成绩的同时,带来了用地需求不断膨胀,这对S市耕地及后备土地资源造成了很大的压力与冲击。为此,对S市如何在人口众多、资源紧缺、环境脆弱的条件下实现社会经济的快速增长进行研究就显得十分必要了。选题目的及意义温家宝总理在第十届全国人民代表大会政府工作报告中强调:在土地问题上，我们绝对不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。温总理关于一定要守住1$亿亩耕地目标的指示包含两个方面的内容:一是要守住耕地的数量不能减少，二是要守住耕地的质量不能降低。本文从数量和质量方面研究城市化进程的耕地保护问题，试图解决城市化进程中“吃饭”和“建设”之间的矛盾，这对于经济快速发展的背景下保证粮食安全问题具有十分重大的参考价值。研究现状1国外研究进展从国外农地保护的发展历程来说，起初的农地保护主要源于人们不合理利用土地和自然灾害所引起的对自然生态环境保护的关注。如美国针对开发西部所引起的严重的生态问题，于20世纪30年代就制定了水土保持和国内生产配给法，对农业实行了限制性保护规划。到20世纪60年代中后期，由于城市化、工业化过程使大量优质农地损失，不仅对生态环境和世界粮食市场产生了较大的冲击，同时也进一步诱导了城市的无序扩展，以及对土地市场秩序产生了一定的破坏，从而引起了世界大多数国家对城市周边地区农地保护的关注，逐步形成了比较全面的以防止农地盲目非农化为主要目标的农地保护理论、技术和政策体系。以美国为例，20世纪60年代便着手制定了一系列公有土地管理法规，规范公有土地分类、评价利用和转化。1976年正式提出基本农田的概念，并对其内涵进行了严格界定。到20世纪80年代，美国农地保护更加深入，1981年美国联邦政府提出“农地保护政策法”，作为农地保护的法律依据。为相应联邦政府保护农地的行动，原美国农业部土壤保持局与州、县政府合作，提出“土地评价与立地分析”系统(LESA)，用以确定农地保护的类型和范围，并被广泛地应用到农地保护的实践中。随着农地保护工作全方位地展开，美国已经形成包括立法、规划、税收等手段在内的农地保护综合体系，具体内容主要包括:①划定农业区，规定区内仅能进行木材、谷物或其他植物生产；②税收政策，对非农用地，按土地价值和土地收益双重收税，而对农地则减收税款，鼓励和保护土地私有者进行农业生产的积极性；③政府出资购买土地私有者的土地发展权，限制农地的非农化利用；④将农用土地划分为保护带和过渡带，只允许土地所有者在过渡带改变农地用途。纵观国外农地保护实践，皆籍于规划和立法手段有效保护农地。加拿大某些省份划分农地保护区，有效保护农地，如在农地保护区内转变土地用途，必须经过复杂的法律和行政程序方可转变。英国在土地利用上，严格按照城市农村计划法，将城市、农村、农地都置于城市农村计划法下，追求土地利用的整体效益;1946年颁布的《新城法》，其具体规定是:在城市边缘地带增设城市绿带作为城市建成区的边界，以控制城市规模的不断扩张;在城市绿带之外，与中心城市保持一定距离的地区建立新镇，新镇强调自给自足、自我平衡，以防止城市继续蔓延。法国1960年制定农业指导法，决定哪些土地可以提供给非农利用，并规定所划入农业区域的土地保证至少在土地规划公布十年内，不会受到非农化的威胁。韩国划分农业地域，包括耕地地区和聚落地区，作为土地用途管制的依据。同时，在西方国家，规划建设体系中的公众参与是一个不可或缺的重要环节。在英国，地方规划局必须举办多次公众调查会，听取当地民众的意见，并及时修改规划，政府工作人员、社会团体、私人企业和个人，凡愿意参加规划的。都有机会对规划提出评论性意见;公众的评论意见亦是环境事务大臣批准规划的重要依据;在法国，以立法的形式来保证公众参与城市规的权利:德国在政府最后形成规划以前，规划方案必须交由当地市民讨论。2国内研究进展2005年，中国重新提出严格土地管理，其中，第一条措施就是切实落实耕地保护目标责任制。为贯彻好各项政策，国务院办公厅2006年发布了52号文件，其中有两个新要求:一是把耕地保护目标责任，由原来的仅有耕地保有量一个目标，增加为耕地保有量、基本农田面积和补充耕地数量质量相当等3个目标;一是要求在行政首长任期内，由上级组织对耕地保护目标责任考核两次。中国国家层面正式提出基本农田概念是1989年，第一个颁布于1994年，该条例1998年与“土地管理法”同步修订。“基本农田保护条例”针对一些地方占用基本农田进行植树造林、挖塘养鱼等使基本农田面积不断减少的问题，2004年3月国务院发出了《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》，强调实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，提出“五个不准”，即“不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动;不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设;不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围;除法律规定的国家重点建设项目以外，不准非农建设项目占用基本农田”。目前，被确定为基本农田的农用地面积近1.07亿hm2o“十一五”期间，中国明确提出了“以建设促保护”的耕地保护新思路，要求按照“四化”标准实施基本农田整理，建设周期大约为30年。2006年，中国提出建设116个国家级基本农田建设与保护示范区，这些示范区以县为单位，以土地整理为手段，对基本农田建设与保护制度进行全面探索。研究方法1实证分析法以S市为实证,通过实地收集数据资料,运用与城市化和耕地保护有关的综合理论及大量数据,分析了S市城市化进程中耕地保护面临机遇与挑战,并提出政策建议。2总结和归纳法通过对新沂市实证分析,研究分析新沂市城市化进程中的耕地保护问题出现的原因,总结经验教训,归纳出有针对性的建议。相关概念和理论基础（一）城市化的概念与内涵我国对城市化的定义：人类进入工业社会时代后,与农业活动比重逐渐下降、非农业活动比重逐步上升的变动过程相适应,社会经济结构出现乡村人口比重逐渐降低、城镇人口比重稳步上升、居民点的物质面貌和人们的生活方式逐渐向城镇转化和强化的过程。它不仅包括城市人口和城市数量的增加,也包括城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。为了表示城市化进程的快慢,常常用城市化率或城市化水平这一指标来说明。城市化率是指一个国家或城市中城镇人口的数量与它的总人口数量之比。其实,单纯用这一指标是很难说明城市化发展水平的,因为还有一个些经济社会发展水平方面的内容。城市化的内容概括为以下几方面：第一,人口职业的转变。即由农业转变为非农业的第二三产业,表现为农业人口不断减少,非农业人口不断增加。第二,产业结构的转变。随着工业的不断发展,第二三产业的比重不断提高,第一产业的比重相对下降,工业化的发展也带来农业生产的现代化,农村多余人口转向城市的第二、三产业。第三,土地及地域空间的变化。农业用地转化为非农业用地,由比较分散、密度低的居住形式转变为较为集中成片的、密度高的居住形式,从与自然环境接近的空间转变为以人工环境为主的空间形态。杨万钟认为城市化使得城市人口增加,无论是绝对人口数量,还是城市人口占总人口的比重都在增长城市数目增多城市规模扩大等。目前一般用城市人口占总人口的百分比来衡量和评价城市化水平。在我国统计口径里,通常用下面两个指标来衡量城市化水平一个为非农业人口占总人口比重,另一个为城镇人口占总人口的比重。由于城市中除非农业人口外,还有一部分暂住在城市里的外来人口,而城镇人口则包括了城镇范围内的农业人口和非农业人口。所以前者通常低估了城市化水平,而后者有时又高估了城市化水平。（二）耕地保护内涵和意义对于一个国家和地区而言,一定的耕地生产能力或潜力不仅仅意味着维持一定数量的耕地,而应该是维持一定数量、一定质量和良好的生态环境相统一的耕地。因此完整意义上的耕地保护政策应该是促进耕地数量、质量和生态相均衡的政策。目前,耕地不仅在一定程度上扮演着农村社会保障替代者的角色,还具有生态保育、清洁空气、涵养水源、关化景观等作用。拥有足够的耕地资源才能使后代人的衣食之源得以保持,从源头上保证农业可持续发展的物质基础。因此,耕地保护的意义至少包括以下几个方面：1耕地在农业中的基础地位农业是国民经济的基础,耕地是农业的基础。亿人口的吃饭问题无论何时都是头等大事,当前,我国粮食生产虽然出现了阶段性、结构性过剩,但农业靠天吃饭的局面并未从根本上改变,粮食产量和需求之间的差距还很大,为保证国家粮食安全,必须以稳定一定数量和质量的耕地作保障。2耕地对农民的保障作用我国有9亿农民，农民问题始终是中国的一个基本问题和基本国情。在现阶段，耕地仍然是广大农民赖以生存的基本生产资料、生活资料和社会保障。在现阶段，多数农民还离不开农业生产，离不开农村生话，离不开耕地保障。3耕地对农村的稳定性作用土地乃国脉所系,民生所依。土地是关系到人民群众切身利益的敏感性问题,是关系到社会稳定和国家安全的大问题。农村的稳定来自于农民的稳定,农民的稳定又来自于农业的稳定。因粮食危机引发的恐慌心理和社会震动将是非常可怕的,后果不可收拾。近几年,一些地区急功近利,大搞“形象工程”和“政绩工程”,大肆征占耕地,侵害了农民的利益,造成大量种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民。据测算，每征用1hm2土地，将造成21个农民失去土地。根据国务院发展研究中心统计，1987--2001年，全国非农建设占用了159.64万hm2耕地，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展速度，2000--2030年占用耕地将达到363.33万hm2以上，失地或部分失地农民将超过7800万人。农民失地又失业，生存困难，对社会稳定带来极大负面影响，任其下去将是后患无穷。保护好耕地，等于为农村社会的稳定打下了坚实的基础。（三）研究的理论基础1城市化进程的发展阶段理论美国经济地理学家诺瑟姆把城市化进程划分为四个阶段起步阶段、快速发展阶段、基本实现阶段和完全实现阶段。城市化过程的各个阶段有如下特征：起步阶段:城乡社会和经济结构主要表现为以限制劳动力流动为特征的二元社会结构，城市化水平增长缓慢。这个时期，城市人口占总人口的10%左右。例如，美国在1790--1840年的半个世纪中，城市化水平只提高了6%。快速发展阶段:城市化水平达到30%时进入高速增长期，直到65%以上。这时城市化与工业化互动，大量农村剩余劳动力涌向城市，形成“拉动效应”。表现为城市地域的扩大、城市数量的增加以及城市人口的上升。例如，美国在1840--1970年城市人口上升到73%。基本实现阶段:当城市化水平达到65%之后，就基本上进入了成熟的城市社会。城乡联系逐渐进入城乡融合，劳动力出现了双向流动，城市化和国民经济保持缓慢增长态势。例如，美国在1970年后，年平均城市化速度不到0.5%，有的年份甚至出现负增长。完全实现阶段城市化率达到70%以上,这时城乡差别基本消失,城乡融合进一步向城乡一体化发展。2人地关系理论保护耕地的目的是协调人地比例关系以不断满足人口增长对农产品的需要,而控制人口增长,可以协调人地比例关系,减轻农业人口对耕地的压力,以利于合理利用和开发耕地资源,从而起到保护耕地资源的作用。当人口增长与经济发展相适应时,人口有利于经济发展,当人口增长超过自然的承载能力时,人口会阻碍经济发展。在我国,控制人口与节约耕地和改善生态环境具有殊途同归之效果,都可以起到有效制止土地的环境恶化、推进经济发展的作用。3投入产出理论耕地保护的出发点是一定区域的土地承载力能否适应人类的需求,即土地的生产能力能否满足在适当的自给率条件下的人口的需求。把握耕地保护的实质和出发点,有助于从提高土地整体生产能力的角度去认识耕地保护问题。近年来,虽然耕地不断减少,人口不断增加,人均食物消费水平不断提高,但对耕地资源的压力并没有随之恶化,原因在于耕地生产率的提高。这启示我们,依靠增加投入和科技进步不断提高耕地生产率,是保证粮食安全之耕地资源基础和满足工业化、城市化对土地需求的根本途径。因此,从这个意义上讲,土地生产力是制定耕地保护数量的科学依据。4外部性理论耕地不仅具有经济产出价值,还有重要的社会承载和生态服务价值。耕地保护,作为一项具有“积极的”或“正的”外部性经济活动,单纯依靠市场机制,其产品的供给是严重不足,或供给本身可能是微不足道。当然,耕地保护的实施,农户可以获得一定的“经济效益”,但作用更多的还是其社会和生态等外部效益。后者被周围和其他地区的人们无偿地享用了,这样,耕地保护作为一项有明显外部特征的经济活动,在耕地保护的个体需求和社会社会成员需求之间就存在一个边际外部效益问题。正是这种外部性的存在,市场机制才不能自动引导以效益最大化为目的的农户“理性经济人”假设有效地进行耕地保护。由于农业比较利益低下以及“搭便车”的存在,明显地抑制了农民进行耕地保护的积极性。因此,应寻找一些有效的方法或途径以消除外部性。市场条件下,产权的初始界定在于要解决外部性问题。就目前我国农地产权而言,赋予农民清晰而完整的农地产权,从耕地保护来讲,具有积极作用。但是,由于我国目前市场体系还不健全,还不存在有关的生态产品交易市场,实际上,发达国家也还没有完全意义上的这种市场,在这种情况下,我国政府建立耕地保护补偿金等制度将有效调动耕地保护的积极性。5可持续理论所谓可持续发展,就是既满足当代人需求,又不对后代人满足需求的能力构成伤害的发展。实现可持续发展,其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调,以实现经济和社会的长期稳定、持续发展。就我国目前情况而言,表现出耕地数量减少、质量下降、环境恶化,虽然人口出生率降低,但人口总量却不断增加,人地矛盾加剧。这说明,在我国经济和社会发展过程中,人口、资源、环境的关系尚未协调好。耕地资源能否可持续利用,不仅关系我国农业的发展,还关系着我国经济社会能否可持续发展。随着我国经济的进一步发展和人口的不断增加,人多地少的矛盾将更加突出。为了维持耕地资源与人口之间的平衡,使有限的耕地资源兼顾各项用地需求,实现经济和社会长期稳定、持续发展,有关部门应通过“开流、开源”等各项措施,控制耕地总量不减少,并努力保护生态环境,提高耕地质量,全面实现耕地总量的动态平衡。我国城市化进程和耕地变化过程（一）我国城市化进程我国的城市化发展主要分为三个阶段：（1）第一阶段是强调种工业发展的时期（1952-1965）。在这种发展战略下，许多农村劳动力加入国有企业，工业城市得到发展，尤其是内陆地区。在此期间，中国的城市化稳定发展。资料显示，城市人口由1952年的7163万增长到1965年的13045万，增长率为82.1%。城市人口所占比重由1952年的12.5%增长至1965年的18%。（2）第二阶段是“文化大革命”时期（1966-1976）。此期间城市的发展停滞不前，甚至倒退。除严格的户籍制度之外，另一个主要原因是政府要求数百万的青年上山下乡。（3）第三阶段是改革开放后，城市化迅猛发展。城市化水平由1978年的17.9%提高到目前的46%，城市化年均增速是改革开放前30年的3倍多。1978年以来，我国城市人口从1.7亿增加到5.6亿人；全国城市总数由193个增加到661个。在城市数量增加的同时，城市规模不断扩大。1978年—2003年，100万以上的特大城市从13个增加到49个，50万人至100万人的大城市从27个增加到78个，20万人至50万人的中等城市从59个增加到213个，20万人以下的小城市从115个发展到320个。（二）我国耕地变化的过程自改革开放，恢复土地管理工作以来，中国对耕地动态始终高度关注。“六五”期间耕地净减少3529万hm2，“七五”期间耕地净减少328.87万hm2，“八五”期间耕地净减少70.2万hm2，“九五”期间耕地净减少285.07万hm2，“十五”期间耕地净减少616万hm2。“八五”期间耕地减少328.87万hm2，“九五”期间耕地减少484.07万hm2，“十五”期间耕地减少758.67万hm2。相对应，“八五”期间补充耕地258.67万hm2，“九五”期间补充耕地199万hm2，“十五”期间补充耕地142.67万hm2。耕地数量变化的趋势是明显的，“两增一减”:耕地减少量增加、耕地净减少量增加、耕地补充量减少。不仅如此土地管理部门发现了更加严重的问题:“占多补少、占优补劣”。这是自1997年以来，中国提出要建立了世界上最严格的土地管理制度的重要依据。S市耕地资源存在的问题及耕地变化的影响因素（一）S市目前的耕地现状1土地利用现状S市国土面积5.37万平方公里，在全省排名第七。据2014年《S市发展年鉴》，截至2013年年底，人均耕地面积2.563亩，高于全国1.41亩的平均水平;全省共有农用地126.45万公顷，建设用地1.94万公顷，未利用地186.50万公顷，分别占土地总面积的43.59%、1.97%和54.44%。其中，农用地中有耕地12.56万公顷(占28.47%)，园地2.00万公顷(占1.40%)，林地53.46万公顷(占37.68%)，草地48.43万公顷(占31.91%);建设用地中有城镇村及工矿用地6.10万公顷(占89.66%)，交通运输用地0.92万公顷(占7.50%)，水利设施用地0.53万公顷(占2.84%)。S市耕地以旱田(＞99%)为主，水田(＜1%)较少。并且S市大部分耕地质量较差，生产力水平低下，其中粮食产量低于150公斤/亩的低产田占68.83%，150～300公斤/亩的中产田占21.64%，300公斤/亩以上的高产田仅占9.53%。2耕地数量变化S市城市化水平从2007年的23.71%上升到2014年的32%(见表1)，在这8年中总共上升了8.29个百分点，年均上升1.04个百分点;而耕地面积由2007年的80140.OOhm2减少到2014年的79200.00hm2(表1)，在这期间总共减少了940.00hm2,年均减少117.5hm2时。在这8年中S市的城市化水平有不断上升的趋势，耕地面积呈不断减少的趋势。（二）S市城市化进程对耕地变化的主要因素分析1S市的城市化水平考虑到S市城市化水平的主要影响因素和数据的可得性，用非农人口占总人口的比例(C1)，非农产业GDP占总GDP的比例(CC2)，2个指标来衡量S市城市化水平。运用特尔斐法分别赋予0.8和0.2的权重，进行加权平均得到综合指标C=0.8C1+0.2C2来衡量S市2007-2014年城市化水平。(见表1)表12007—2014年S市城市化水平和耕地面积变化年份C1//%C2//%C//%耕地面积//hm2200714.1162.1323.7180140.00200819.0964.4028.1580573.33200921.5566.4030.5279900.00201021.3966.8430.4879846.67201120.6769.8530.5179700.00201220.8671.0430.9079566.67201320.8673.1731.3279366.67201421.1375.4832.0079200.00运用趋势预测法，即按城市化发展趋势和速度测算。S市城市发展的历史数据表明，进入新世纪以来，随着我国城市化的健康发展，S市的城市化的健康发展也走上了正轨。从2007-2014年S市城市化水平可以看出，除2010,2011两年略有下降外，其余年份都是缓慢上升的。根据美国经济地理学家诺瑟姆城市化进程的发展阶段理论，S市现在正处于城市化进程中的快速发展阶段:城市化水平已经达到32%，进入高速增长期，同时结合S市国民经济和社会发展第十一个五年规划(2016--2020)，预计S市在2018,2020年的城市化水平将分别达到65%,75%，即在2020年中国实现全面小康社会时，S市已经进入诺瑟姆城市化进程的发展阶段理论中的基本实现阶段。城乡联系逐渐进入城乡融合，劳动力出现了双向流动，城市化和国民经济保持缓慢增长。但是通过对S市城市化水平和耕地面积建立一元线性回归模型(图2)可以看出，二者之间相关性并不紧密，也就是说城市化水平的提高对耕地面积的减少影响不大。这主要是由于S市在2009年前后向外扩张的空间太大。图2S市城市化水平与耕地面积变化关系2人口变化对耕地变化的影响当前“农村耕地撂荒情况颇为严重，个别村庄撂荒率高达35%以上，且耕地撂荒具有明显的集中性，如白银市会宁县头寨镇的中湾村整个村庄耕地大片撂荒”。农村土地撂荒的原因在于:一是由于S市耕地大部分为旱田，生产效益低，种植成本高，并且机械化程度较低，大部分的农田种植和收获要依靠人工劳作。二是随着近年来外出务工人数的增加，大部分农民外出务工，无人耕种导致耕地资源闲置；同时，由于城市化进程的加快，使得农村人口向城市转移。三是S市现有的土地流转机制不够完善，影响了大规模的土地流转，即使有部分土地流转，也大都采用口头协议进行流转或由村委会代替农民签订流转合同，或因流转期限过短，或因流转价格偏低，严重挫伤了农民土地流转的积极性。另外，在耕地撂荒中，由减少生产投资、降低复种指数等粗放式耕作方式造成的耕地隐形撂荒现象也较为普遍。而且农村土地撂荒，耕地闲置荒芜，野草灌木丛生，也会导致土地复耕率下降，耕地质量降低。3经济发展对耕地变化的影响（1）城市用地扩张侵占大量优质农田城市用地扩张和城镇化进程密不可分。当城镇化水平较低时，城市扩张的方式是以扩大土地面积的外延式发展途径为主，城市建设用地外延增长必然占用大量耕地，这通常意味着耕地总量的减少，耕地质量的下降。从表1可以看出2007—2014年S市城市化率从23.19%提升至38.75%，耕地减少50.71万公顷，由此可以测算出S市城市化率每提升1%，耕地减少3.24万公顷(48.57万亩)，减少了0.63个百分点。随着城镇化进程的加快，城市中的居住、公共设施、交通等用地相应增加，而用地的增加主要依靠国家征用土地获得，征用的土地多是城市或城镇周边优质的耕地和农田。（2）农村基础设施建设、村民住房建设等占用了部分耕地资源近年来，S市城乡建设呈现出城镇居民点、工矿、交通、城乡基础设施、村镇建设等各类建设用地全面扩张的态势。其中，居民点及工矿和交通用地的扩张等是导致S市耕地减少的直接因素。农村基建中由于缺乏统一的管理，项目盲目求大求全，不切合实际的增加占地面积，使得S市农村基建项目占用了大量耕地资源。农民住房建设中，大多数自然村落由于布局缺乏节约用地的意识，导致农村住宅建设中土地资源浪费严重。另外，农民建房政策的调整及农村建设规划由于执行不彻底，致使部分农村新建的居住点房屋错杂，无序建设占用了部分耕地资源;并且，由于没有得到很好的重视，很多房前屋后的土地无法有效利用。这些都造成了土地资源的浪费。（3）退耕还林还牧成为全省耕地资源总量大幅减少的重要因素从上世纪90年代末开始，S市为改善相对脆弱的生态环境，在省内牧区和林区推行了退耕还林政策。自1999年退耕还林工程实施，到2013年末，S市退耕还林面积达66.88万公顷。退耕还林在涵养水源、保育土壤、防风固沙和改善局部小气候方面发挥了很好的生态效益，提高了S市的森林覆盖率，在一定程度上改善了S市相对脆弱的生态环境，但同时也造成了S市耕地面积的减少。1997—2003年，S市耕地减少145475.76公顷，其中退耕还林还牧减少103473.9公顷，占耕地减少总量的71.13%。城市化进程中S市耕地保护工作存在的问题及对策在城乡一体化进程中，加强甘肃省耕地保护可以从加强城市用地的科学规划与集约利用，合理解决城镇化进程与耕地保护之间的矛盾;制定并实施农村建设规划，杜绝村民住房建设的无序状态;建立耕地资源动态监测系统，加强农村耕地资源保护;积极推进农村土地流转，不断提高耕地资源的集约化利用水平;实施最严格的耕地保护制度，坚守耕地保护红线等几个方面进行考虑。（一）S市耕地存在的问题1城市用地松散的“历史旧帐”难以在短期内解决在市场经济体制下,任何经营行为首先考虑的是经济利益问题。农用地相对于非农用地来说，存在着巨大的经济差异，非农用途的收益远远高于农业收益。这就使得开发商和农民在比较利益的驱使下，一方愿意开发郊区土地而不愿从事中心城市的旧城改造，另一方也愿意将农地变为非农地。受经济利益驱使和政府换届影响，致使2009年S市城镇规模迅速扩展、城镇内部用地严重松散。S市2007年的城镇建设用地面积为1297.33hm2,2008年仍然是1297.33hm2;但是到2009年，猛增到1868.27h了，比上一年度增加570.93hmz，增长率为44.01%;随后城镇用地主要以“内涵挖潜”为主，增长十分缓慢，到2014年增加到1877.2330hm2,5年(2009--2014年)中城镇建设用地的总面积仅仅增加了8.97hm2，年均增加1.79hm2。虽然历经以后多任政府领导连续6年的不间断努力，但是用地松散局面直到今天仍然未能彻底根治。2土地集约利用程度不够在城市化进程中，城市土地集约利用程度不够是一种普遍现象，S市土地集约利用还存在以下问题:①土地供应规模的控制还缺乏强有力的手段;②土地利用强度不够，尤其是工业项目普遍存在容积率不够，土地利用率低的现象;③存量闲置土地还有一定比例，没有全部有效处置;④违规占地现象时有发生。3农民双重占地,加快了耕地减少速度在城市人口快速增长和城市用地面积不断扩展的同时，S市农村居民点用地面积并未减少，反而呈现出不断增长的态势，这虽然一方面和一部分农民进城后原有宅基地没有得到及时的整理有关，但是也和中国离土不离乡的城市化发展模式关系密切。由于进城农民和城市居民在户口、身份、地位和福利待遇等方面存在着很大差异和不平等性，农民进城主要从事的是繁重的工资水平低的工作，他们没有能力承受得起城市昂贵的生活费用，农民年轻时在城里做工，年迈时则回到农村养老，因此，很多农民在城里挣钱的首要用途就是改善农村的住房条件。2007年S市的农民人均纯收入为10016.10元，2016年为14515.07元，8年总共增加了1