我国行政管理改革的市场化取向研究

我国行政管理改革的市场化取向研究摘要在改革开放政策的推行下，为更好的匹配经济社会的发展，我国政府开展了行政管理改革工作，并确定了市场化改革方向，以此来更好的为经济社会的发展提供服务。因此，文章当中主要就我国行政管理改革市场化开展了研究，在开始部分，阐述了国内行政管理改革的一些特征信息，从而初步认真这项工作，随后介绍了发达国家这方面的一些经验和观点，然后介绍了此项工作的必要性，最后综合这方面实践、理论知识设计出了具体的改革建议，以此来加快我国行政管理工作的市场化发展。关键词：行政管理；改革；市场化

ResearchonMarketOrientationofAdministrationReforminChinaAbstractUndertheimplementationofthereformandopening-uppolicy,inordertobettermatchtheeconomicandsocialdevelopment,ourgovernmenthascarriedouttheadministrativereform,anddeterminedthedirectionofmarket-orientedreform,inordertobetterservetheeconomicandsocialdevelopment.Therefore,thispapermainlystudiesthemarketizationofChina'sadministrativereform.Inthebeginning,itexpoundssomecharacteristicsofdomesticadministrativereform,soastoinitiallytakethisworkseriously.Thenitintroducessomeexperiencesandviewsofdevelopedcountriesinthisaspect,andthenintroducesthenecessityofthiswork.Finally,itsummarizesthepracticeinthisaspectTheoreticalknowledgedesignedspecificreformproposals,inordertospeedupthemarket-orienteddevelopmentofChina'sadministrativework.Keywords:Administration;reform;marketization目录TOC\o"1-2"\h\u1298第1章绪论 绪论论文选题背景在改革开放政策的推行下，国内的经济社会快速发展，同时政府行政体制也暴露出了许多问题，这对经济社会发展形成了阻碍作用。对于政府职能，主要有两方面，其一为社会管理，其二为公共服务。从行政体制改革的研究工作来看，不同学者开展了不同视角的研究，由此也形成了多样化的研究成果。如，一些学者根据公共选择理论，一些学者基于分权方面开展行政体制改革的研究工作。整体来看，我国的行政体制改革研究比较多元，同时改革方向也在持续发探索中日益清晰化。对于今后行政体制改革的趋势，不同学者给出了不同的观点。但是，多数学者的意见是：政府行政体制改革工作，应朝着市场化的方向发展，与时俱进的更新，加快职能转变，持续完善这方面的法规。研究目的和研究意义研究目的在开发政策的推动下，社会主义市场经济高速发展，同时经济体制持续发展，进入新世纪来，国内的建设工作明显加快开展。在经济社会高速发展下，此时的行政管理体制出现了许多新问题，这些问题不利于经济社会的发展。在此种环境下，十分有必要开展行政管理改革的市场化研究，从而促进行政管理工作的发展完善，更好的服务于经济社会的发展。研究意义本文当中，主要就我国行政管理改革市场化开展了研究，在开始部分，阐述了国内行政管理改革的一些特征信息，从而初步认真这项工作，随后介绍了发达国家这方面的一些经验和观点，然后介绍了此项工作的必要性，最后综合这方面实践、理论知识设计出了具体的改革建议，以此来加快我国行政管理工作的市场化发展。研究意义主要有下面这几点：第一，有利于更好的服务于经济社会的发展。当下，国内的改革开放工作持续深入，此时如果政府行政管理工作还存在着许多问题，那么必然会阻碍经济社会的发展，而本文的研究结果，有利于解决这些问题，加快我国行政管理改革的市场化发展，由此更好的服务于经济社会的发展，发展社会主义市场经济秩序。第二，加快行政管理工作的市场化改革，有助于加快服务型政府建设工作。当下，国内的经济发展进入到了转型关键期，此时行政管理必须加快市场化改革，从而提升行政管理工作的科学性、有效性，同时，也可以加快政府职能转变，促进服务型政府的建设工作。第三，有利于丰富这方面的理论。本文的研究内容，虽然已有不少学者开展了这方面的探析，但是，本文结合了西方发达国家在行政管理机制改革方面的经验、观点，此时分析视角更加多元化。由此可见，本文的研究有利于丰富国内行政管理改革研究的理论。国内外研究现状国内研究现状对于行政管理体制改革工作，国内不少学者都开展了研究，总体而言，多是集中于下面这4个方面。其一，政府职能转变方面。对于行政管理机制改革，其最为核心的内容是职能。有关政府职能，其展示出的是政府是不是为人民服务。而职能转变的成败情况，会对行政管理体制改革产生重大影响，同时也关系到民众的利益。这方面的研究有，汪玉凯的《中国行政体制改革30年回顾与展望》、曹闻民著的《政府职能论》、唐铁汉、陈福今主编的《转变政府职能促进改革发展》、李军鹏的《建立与完善社会主义公共行政体制》等，都剖析了政府职能转变的重要价值，同时也关系到行政管理机制的改革的顺利推行。这些研究成果，有着多样化的研究视角，有利于人们加深对行政管理机制改革工作的认知。其二，政府机构改革方面。当下，国内学者普遍认可大部门体制，构建出拥有综合管理职能的部门体系，此时可充分展示出政府职能，给民众提供便捷的公共服务。这方面的研究也不少，如，李军鹏的《建立与完善社会主义公共行政体制》、张文辉的《为什么要进行大部制改革》等。其三，运行过程中相应制度建设方面。这方面的研究有不少，如，刘丹的《法治政府：基本理念与框架》、刘旭涛著的《政府绩效管理：制度、战略与方法》等。其四，政府治理模式方面。这会方面的研究，大体上有服务型政府、责任枕骨、透明政府等，大家认可度最高的是服务型政府治理模式，这体现出了以人民为中心的发展理念。这方面的研究成果不少，如，李传军著的《管理主义的终结：服务型政府兴起的历史与逻辑》。国外研究现状西方发达国家，其经济社会发展起步早，在经济社会高速发展的环境下，为更好的匹配和服务经济社会发展，此时西方各国开展了大量的政府行政制度改革。西方各国，其国情存在着差异性，此时改革行政制度的内容、方式也都存在着差异性。在经济全球化的深入发展下，此时全球范围内的信息、技术交流非常频繁，同时也让西方各国的行政管理制度暴露出了许多问题。总体而言，国内在行政管理制度改革方面的研究，多集中于下面这几点。(1)以市场为导向的行政职能在公共服务供给领域，市场交换制度融合政府权威制度势，形成一种供给公共服务的新的制度安排。实行合同出租的方法则是公共服务市场化的普遍做法。(2)行政性分权对于西方国家的权力下放，这展示出了政府行政管理权力的分散，由此来更好发服务经济社会发展。在中央政府、地方政府间，二者属于不同层级，都掌握了一些行政管理权力。其中，英国的“下一步行动方案”(thenextsteps)最具典型意义。在20世纪80-90年代澳大利亚、丹麦、爱尔兰、瑞典也有类似英国的这种行政权力调整方式。(3)公共服务的社会化总体来看，未来社会需要的是高质量的服务型政府，由此来帮助解决一些社会问题，给民众提供便捷、高效的服务。当下，西方国家政府在探索利用市场力量，让更多的市场主体参与到公共服务提供当中，从而促进公共服务的市场化发展。当下，美国政府治理的信息化建设快速展开，这将政府连接起了一个整体系统，并加快了政府的运作。例如，美国的州政府，将一些公共服务对外招标，从而引导市场主体参与其中。构建电子化政府，制定并开始实施政府治理电子化的规划己成为美国、英、法、德、日等西方国家发展的一个战略性任务。我国行政管理体制改革的特点在上世纪八十年代，我国实施了政企分开，这标志着行政管理工作改革的开启，同时社会主义市场经济体制也初步建立起来，随后各种行政管理体制的改革逐步实施，如，分税制、审批制、职能转变等。从西方国家的行政改革工作来看，其在改革当中面临着诸多挑战，然而，改革依然推进。从国内行政管理体制改革来看，当时处于农业向工业转型发展的阶段，而那个时期西方国家已进入到了后工业社会发展阶段，此时改革环境有着显著的区别。国内的行政管理体制改革工作，一直是经济社会发展的推动下开展的改革，利用改革来促进发展，由此形成了良好互动。这一点从“以经济建设为中心”、“小康社会建设”等方面可以看出。为了促进大中型企业的发展，这加快了政企分离的改革，同时更早阶段的家庭联产承包制，也促进了农村行政管理工作的改革发展。在上世纪末期，为了加快发展社会主义市场经济，政府开启了机构改革，加快职能转变。为了更好的服务经济社会的转型发展，这也成为了行政管理体制改革的动力所在。对比西方发达国家的行政改革工作，我国的行政管理体制改革字历史背景、内在动因方面都展示出了差异性，总体特征有这样：改革与发展相互依存度高对于改革、发展，二者间一方面存在着促进的关系，另一方面也存在着制约的关系。例如，当市场体系不完善时，此时政府职能承担培育发展市场的责任，由此开启职能转变工作。又如，国企改革不到位，此时政府一方面需要扮演出资人的角色，另一方面也需扮演社会管理者的角色。因为经济社会发展不充分，这导致了不少政府角色问题。而此种错综复杂的环境，这是西方行政改革当中没有遇到过的。内部与外部的制约因素相互交织从国内来看，需理顺政府内部的关系，如，中央政府、地方政府的权责划分，各部分间的权力划分等，这些需进行进一步的明确。要想理顺这些内部关系，此时需将党政关系、立法权与行政权、行政权与司法权，还有政府与市场的关系进行明确。由此，当前我国行政管理体制的改革工作，具有内外部制约因素同时存在的特征。现代行政理念与传统社会文化互为影响官为民做主的思维意识，这阻碍了政府职能的市场化发展，此种思维源于传统社会文化的影响，公民对政府存在着依赖心理，由此也发展形成了政府理想化意识。从西方行政改革工作来看，根据现代行政理论，此时政府应逐步的减少对于市场的干预，由此形成了相应的冲突和影响。理想化政府、现代行政理念存在着冲突情况，由此对政府职能定位产生了影响，而这些是西方行政改革并未遇到的环境。西方市场化的行政管理改革的主要观点对于西方传统的行政管理理论，也就是科层制理论（其创立者是韦伯）、二分法（其创立者是古德诺），根据理论观点，此时政府需加强集权，加强监督工作，同时利用责任制来提升行政绩效水平，由此打造出等级化的封闭官僚行政体制。在上世纪八十年代，此时经济全球化快速发展，国际环境非常复杂，西方各国为加快自身的经济社会发展，开展了如火如荼的行政改革。对于改革工作，运用了工商管理的理论、方法，利用市场竞争，来促进政府服务水平的提升。对于此次改革，也被称作是“新公共管理”运动，主要是为了追求“三E”，也就是economy(经济)、eff-iciency(效率)、effectiveness(效益)，最终建立起市场导向的公共行政。总体而言，对于西方行政管理的市场化改革，其主要观点有下面这些：政府服务应以顾客或市场为导向在传统公共行政模式环境下，此时政府、社会，二者间是一种管理与被管理的关系，政府占据了管理的主动地位。根据新公共管理理论，此时政府应基于市场需求，来提供所需的服务，这实际上对政府、社会，二者间的关系进行了重塑。新公共管理还表示，市场在私营部门、公共部门都是真实的存在。如果市场出现在公共部门，此时称作是系统，如，教育系统、卫生系统、医疗系统等。如果市场出现在私营部门，此时就是金融系统、银行系统等。将市场导向理论运用到公用系统上面，此时就可以取得巨大成功。所以，此时政府并非封闭式的官僚管理机构，而是承担责任的企业家，而公民此时也就是市场上的客户。对于企业家式的政府，此时应基于客户民企的需求，来给他们提供高效、高质的服务。对于企业，其存在就是为了实现盈利，然而，在客户需求的影响下，此时企业需持续探索新途径来满足客户的需求。政府是为广大公民提供公共服务，此种“顾客导向”，这促进了政府行政改革的发展。政府应采用授权或分权的方式进行管理现阶段，政府组织是一个集权层级结构，在此种环境下，跨组织层次间的沟通很是困难，这导致政府机构无法快速的应对新情况。在社会发展当中，会出现许多问题，此时政府决策机构需快速做出反应，从而保障社会发展的稳定性。从企业运营来看，经理往往会将一些权力分给下面的部门、人员，从而达到分权的效果，在遇到问题时，大家可以快速反应，由此及时解决各类问题。所以，政府发展当中，也可采取分权策略来更快的应对社会变化。政府可将一些社会服务、管理权力下放给社会的基层单元，如，社区、志愿者组织等，从而让大家开展自我管理，自己给自己提供服务。根据奥斯本、盖布勒的观点，当家庭、学校、志愿组织、企业非常完善时，此时政府最核心的作用是引导它们的健康发展。政府制定政策，来引导经济社会朝着正确的方向发展。政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验根据传统理论的观点，行政管理、企业管理是不同领域，由此也决定了二者的管理手段也不同。根据新公共管理理论，此时政府应学习和吸收私营部门的先进管理理念和手段，如，人力管理、成本管理、质量管理等。此外，新公共管理理论还表示，政府应基于服务的内容、性质的差异性，由此实施差异化的供给。政府运营将官僚机组织进行分解，由此形成许多的半自主性的执行机构，此时需将商业功能、非商业功能进行严格区分，将决策、执行实现分离。移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。要对政府官员实行雇佣制，并非终身制，政府应在公共管理中引入竞争机制根据传统管理理论，对于微观经济领域，此时民企发挥主导作用，而对于公共服务领域，此时政府应进行垄断。根据新公共管理理论，政府在管理当中，应实行市场竞争机制，此时让更多社会主体加入到公共服务的提供当中，通过此种竞争来让私企成为公共管理的竞争者，由此倒逼政府持续提升服务的质量与效率。因此，引入市场竞争，此时可提升服务的效率，也就是在一定投入下可以获得更多的产出；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。所以，政府要引导社会主体加入到公共管理工作当中，从而促进政府管理水平的发展。政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制根据新公共管理理论，此时应放松严格行政规制，设置绩效目标，从而控制组织、个人目标，对它们开展评价。对于任一组织，都需设置规章，然而，如果规章过于刻板，此时起到的只能是反作用。所以，对于政府行政规章，此时要保持适度的灵活性，不能设置的过于严格，要利用绩效目标来引导公务员、部门来完成相应的工作任务，同时给予他们适当的创新发展权力，让他们明白自身的工作使命是什么。对于企业家式的政府，此时要将权力进行一定的下放，从而激发员工的创新创造工作，提升工作的质量与效率，此时政府发挥着的只是目标引导作用，让员工去开展创新工作。综合可知，新公共管理理论，此时需消除传统的官僚管理模式，学习和吸收企业管理的先进理念与方法，从而提升行政管理工作的整体水平。布莱克维尔曾经表示，“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费(或收税)，而不是把税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向”。对于新公共管理思想，其是西方社会环境下的产物，展示出了西方行政改革的方向所在。在20世纪末期，此时新公共管理改革在西方各国如火如荼的开展，这从整体上提升了西方各国的公共管理水平，加快了各国经济社会的发展，同时也使得民众享受到了更加高效的公共服务，提升了各国的国际竞争力。我国行政管理改革市场化的必要性总体来看，自新中国成立后，总体上经历了7次行政机构的改革，在1998年，此时开启了第7次机构改革，这加快了政府职能市场化发展。例如，政府与企业、市场与社会间的关系都展示出了很大的进步；建设出了公务员制度的基本架构；依法治国开始被全国民众所接受和认可。然而，此次行政改革工作，还存在着一些局限性，指导思想还传统行政注重呢，也就是管理体制准则。在此种环境下，国内的行政体制，对比成熟市场经济体制还存在着很大差距，所以，此时面临着大量的紧迫性问题。如，一些方面，政府管制过多，此时市场机制无法发挥作用；政府职能定位不准确，此时行政权力还是对市场进行了过多的干预，这不利于市场的发展；政府决策、执行并未实现分离，由此使得难以进行制约；地方政府部门缺乏公共服务意识，同时在责任感方面也表现的非常差。基于市场经济层面分析，政府的行政改革，之所以存在上述缺陷，主要有三大原因：其一，政府改革更多是被动开展，缺乏主动的前瞻性改革。对于改革目的，是为了将当下行政管理当中的问题进行解决，并未对成熟市场经济所出现的新要求开展细致分析，由此难以主动去利用改革来解决未来的一些问题，这种环境下，改革工作缺乏前瞻性；其二，政府改革过于狭隘。对于改革工作，主要集中于机构改革，此时只是对机构、人员的调整优化，并未关注到改革的市场化发展。从西方行政管理改革分析，组织重建，这只是行政管理改革工作中的一个方面而已。而国内的经济正处于转型发展阶段，此时一方面需进行组织重建工作，另一方面也需对职能、管理模式进行革新发展，只有这样才可以构建出一个匹配市场经济发展的行政管理体制，更好的服务于经济社会的发展；其三，片面的突出行政效率。对于行政改革工作，只是为了提升行政效率。虽然行政效率的提升是重要工作，然而，如果过于侧重这方面，这也会让改革工作出现不少问题，存在缺陷，如，忽视了民主、社会公平、公民参与等。在21世纪，这是一个全新的世纪，这是一个经济全球化发展的时期，此时各国竞争，并非单纯性的企业间竞争，此时更像是政府间的竞争，这是由于竞争实际上是制度、管理的竞争。在加入世贸组织后，国内政府所面临的挑战更多，此时需认真对待经济全球化的发展，利用改革来获得发展的突破。江泽民曾表示，未来要加快政府职能的转变，完善管理模式，加快电子政务的建设工作，从而提升行政效率，使得成本持续下降，给经济社会发展提供高效、高质的公共管理服务，促进行政管理工作的与时俱进发展。这为国内的行政管理改革工作指明了方向，也就是要基于社会主义市场经济发展的需要，来构建出匹配性的行政管理体制。我国行政管理市场化改革措施虽然我国的GDP已连续多年保持全球第二的位置，然而，我国还是发展中国家，这是国际社会的共识，同时也是现实情况。在新时代环境下，政府需利用市场方法来加强行政管理工作，提升行政效率与质量，加快行政管理工作的市场化发展，这是当下我国政府所面对的一个紧迫性的问题。对此，可学习和吸收西方发达国际的行政改革经验，同时结合本国的实际情况。对此，本文提出了下面这些行政管理市场化改革措施，逐一阐述如下：重塑政府的行政观念从国内来看，政府是权威性的存在，理应承担行政管理工作，此时在经济社会发展当中，政府行政管理占据了主导地位，政府对经济社会的发展开展全面管控，此时民众只是被动接受政府发公共服务。在市场经济环境下，此时需赋予民众很大的自主性，此时政府需积极转变行政管理观念，不可以对市场过度干预。为保障市场秩序的稳定性，此时政府应将民众视作为“顾客”，将自己看做是企业，全心全意的给客户提供他们所需的服务。在此种要求下，此时政府应转变行政观念，由当下的“权威行政”发展到“服务行政”。在行政管理中引入一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等对于政府的公共管理，其与企业管理在管理的目的、对象、方法等层面存在着不同，所以，政府如果完全照搬企业管理模式、方法来开展行政管理工作，这显然是不科学的，也会展示出很大的不适应性。在此种情境下，政府和学习、吸收企业管理的理念、方法，关注于其科学性方面。今后，政府在行政管理工作当中，可适当运用一些企业管理方法，如，目标管理法、成本核算法等，以此来提升行政管理的效率与质量。允许私营部门参与政府公共服务领域竞争对于公共服务，政府可引导私企加入到公共服务的提供当中，从而形象竞争环境，这样可节约不少的财政资金，同时也可以提升公共服务的效率与质量。尤其是基础设施行业的管理工作，此时引入市场竞争机制，可学习西方做法，加强宏观管控工作，开放部分公共服务市场，从而引导民企加入到公共服务主体当中。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，由此改变这方面的“瓶颈"问题。通过市场竞争的引入，可增加公共服务供给，从而促进经济社会的发展。注重依法行政的同时，也注重工作实绩和向顾客提供优质服务当下，国内的法规还不完善，制度供给不足，所以，需加强法制建设工作，wasn't发展规章制度，这是后续行政改革的一个关键任务。当下，在行政管理工作当中，存在着一些问题，如，有法不依、执法不严；有令不行等。所以，今后的行政改革，应加强依法行政，设置工作业绩目标，引导公务员的工作，给民众提供高质量的公共服务。创新行政管理体制，与其他方面的改革结合进行现阶段，行政管理工作的市场化改革，要加强对决策体制的改革，避免决策的利益行为。当下，深圳市开展了“行政三分制”的改革试点工作，也就是将政府的行政权划分成三类，一个是决策权，一个是执行权，还有一个是监督权，此种改革，可以使得三者行政制约关系，突破传统管理模式的一些谋取利益的弊端，让公共权力成为服务民众的工具，不是谋取私利的工具。同时，也需改革公务员制度，打造出进出灵活的用人机制，学习发达国家这方面的成功经验，调整公务员的工资，使其与同档次