土地征用存在的问题及其对策思路

土地征用存在的问题及其对策思路随着我国工业化进程的加快，土地征用的规模也将越来越大。在此过程中，如果不能有效协调各利益主体的关系，必将导致大量的纠纷和矛盾，影响社会稳定。因此，深入分析土地征用过程中各种不良现象产生的成因，对于制定相关政策具有重要的意义。一、土地征用存在的问题及成因由于制度运行环境的变化，传统的征地制度越来越表现出了某种不适应性，从而引发了诸多的问题。限于篇幅，本文将只讨论土地征用过程中几个非常突出的问题，而对土地征用后引发的各类后遗症等问题则不予讨论。(一)农用地无序征用的问题尽管我国农用地资源已经十分稀缺，但是其无序征用的问题还是相当突出。以开发区土地征用为例，2003年国土资源部清查的开发区规划面积就达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，规划了近2万平方公里(3000万亩)土地，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，近1.73万平方公里(2600万亩)土地闲置荒芜，占规划总面积的86.5%。农用地无序征用的现象非常严重，而造成这种现象的原因也是多方面的。1.地方政府官员在利益驱动下有强烈的征地动机以GDP、引资额和财政收入等经济指标对政府官员进行考评的制度安排，为地方政府官员单纯追求经济增长速度而不管经济增长质量和不计资源消耗的增长模式提供了诱因。在经济增长与资源的保护利用发生矛盾时，政府官员优先考虑经济增长。开发区土地滥用的现象之所以非常严重也是因为政府官员的这种激励结构而引起的。首先，在征用土地设立开发区的过程中，政府通过土地征用就可以获得一部分收益。据国家有关统计资料显示，在当前土地收益分配框架下，被征地的农民仅得5%-10%，村一级得25%-30%，政府得60%-70%，征地收益成为地方政府财政收入的重要来源。其次，征用土地设立开发区吸引企业定位，将促进本地区经济的更快增长，政府也能够获得更多的财政收入，政府官员也因此获得了更多的升迁机会。在这种激励结构的诱导下，开发区建设在前几年贪大求洋中被推到极至。在吸引企业定位的过程中，各地方又接受企业的不合理要求，纷纷压低地价，结果造成土地的粗放利用。第三，由于征地价格并非市场价格，而国家有关法律规定的价格可变区间比较大，这为征地过程中地方政府官员为自己谋取利益留下了空间。地方政府官员作为理性的经济人，在制度限定的框架内做出有利于自己的选择是十分自然的事，改变这种现象需要对相关制度进行重新安排。2.对土地征用监管不力改变了各级政府对违法征地成本的预期在土地征用中，越权批地，边报边批，未批先征，未批先用等情况较为普遍，其中国家和省级政府重点建设项目的这类问题最为突出。即使事后被查出，也只是通过补办征地手续为不合法的征地行为批上合法的“外衣”。2004年，全国只有193人因土地问题受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。1对土地征用监管不力，向各级政府传递了一个错误的信号，对违法征地的行为不仅没有起到警示的作用，反而助长了违法征地行为。3.土地制度的不完善降低了对政府的外在约束首先，不合理的农地产权制度安排弱化了对农地的保护。我国城乡土地产权存在二元结构的问题，相对于城市土地所有权，农村土地所有权呈现明显的弱势。这不仅表现在法律对集体土地所有权有许多限制，而且表现在集体土地被征用时政府和集体经济组织的地位不对等。在传统的征地制度下，政府将集体土地征用为国有土地时，往往采取“通牒”的方式，集体土地产权人除了被动接受政府的交易价格和补偿方式外，基本没有讨价还价的余地。由于缺乏法律对集体土地财产权的保护，引发了大量的行政权对财产权的侵犯和公权对私权的侵犯，以至弊端丛生。再者，将拥有承包权的农民排除在土地征用过程之外，改变了该过程中成本和收益的结构，对集体经济组织和基层政府都构成负向激励，导致他们热衷于农用地转用，以便从中渔利。其次，对“公共利益”界定的模糊性为地方政府征地提供了较大的自由裁量权。虽然《宪法》规定国家有权因公共利益征用土地，但没有法律和法规对公共利益做出明确的界定。因此，各级地方政府就拥有很大的自由度来决定公共利益的含义，政府的任何征地行为都可以冠之以“公共利益”，结果导致土地的滥用。(二)侵害农民利益的问题土地征用过程中侵害农民利益的问题主要表现在以下几方面：一是农民的土地被征用后收入水平下降。根据国家统计局2003年对2942个被征地农户的调查，耕地被征用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被征用后年人均纯收入为2739元，约下降了1%。其中土地被征用后年人均纯收入增加的占总调查户数的43%，降低的占46%，其余的11%基本持平。土地征用后收入降低的农户，大多数是传统农业地区的纯农业户。二是土地被征用后农民的社会保障受到威胁。农村土地的社会保障功能在农村社会保障体制还不健全的情况下扮演着非常重要的角色。近年来，尽管在一些经济发达地区和大中城市为农民建立了社会保障，但是农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障待遇。而在经济欠发达的农村地区，部分失地农民不得不面对“种田无地、就业无岗、社保无份”的尴尬局面。农民利益受侵害主要导源于以下几方面的原因：1.传统征地补偿标准偏低尽管1998年新修订的《土地管理法》提高了补偿标准，但相比较还是偏低。有学者曾经做过估算，要将失地农民纳入城镇社会保障体系，以全国的平均收入水平测算，每安置一个失地农民需要缴纳约5-10万元的保险费，才能实现盈亏平衡，但按政策规定，凡采取货币安置者可以领取的一次性补助费在1.5-3万元不等，远低于农民获得与城镇居民同等待遇的社会保障标准。在计划经济体制下，失地农民可以通过“农转非”和被安置到征地企业就业获得非货币补偿，相当于一次性解决了失地农民的生活、医疗和就业保障。在市场经济体制下，政府保障失地农民的就业功能被弱化了，劳动力市场成为解决农民就业问题的主要渠道，失地农民由于多方面的原因在劳动力市场上的竞争力不强，许多农民因此失地又失业。而政府提供的主要是货币补偿，传统体制下解决就业的非货币性补偿的替代功能在现有补偿标准中基本没有体现，造成失地农民生活水平下降，由此引发了一系列的社会矛盾。针对这种现象，国内许多研究认为应该强化土地对农民的社会保障功能，提高土地补偿标准。这实际上就是要求将传统经济体制下将失地农民的收益显现化。2.征地补偿费的测算方法不合理按照土地原有用途的产值作为计算土地补偿费的基础，低估了土地的社会保障功能和其它功能，也没有反映土地市场的供需状况，不符合市场经济的规律，不符合国际惯例。国际上对于土地征用补偿费测算的方法，大多数国家是以被征土地和相关资产的市场价格作为主要的参考标准，不同的只是市场价格的计算时间，有的以政府征地通告正式发布的时间为基础，有的以最终裁决日的价格为基础，有的以正式征用日的价格为基础，有的以若干年前被征地的市场价为基础等等。同时，这种征地补偿费的计算方法也导致了“同地不同价”，引发了各种争议。3.征地收益分配不合理征地收益分配不合理表现在两个层面，一是征地收益在中央政府、地方政府和集体经济为减少土地征用的纠纷和矛盾，维护失地农民的利益，需要妥善处理失地农民的问题。为此，需要探索建立健全失地农民的社会保障体系，开拓多种形式的安置渠道，妥善处理土地征用中的历史遗留问题，以此为基础，切实解决失地农民的长远生计问题。7.强化公众参与力度为有效协调各利益主体的关系，协助政府的决策由封闭转向开放，减少土地征用中的寻租活动，降低交易成本，需要强化公众参与力度。为此，要对公众参与的范围、参与的内容、参与的形式、参与的手段做出具体的规定。(二)具体层面方面的考虑1.明确界定公益事业的范围根据其他国家和地区的经验和我国的实际，现阶段可以《国土资源部划拨用地目录》为基准确定公共事业用地的范围。待条件成熟后，可对公共利益用地的范围做出具体的规定。2.提高土地征用补偿的标准借鉴国外的经验，结合我国的实际，为兼顾维护农民利益和降低社会经济发展成本，防止土地投机，我国土地征用补偿应以市场价格为基础，不过，可以将计算的时间界定为土地被征用若干年的某一时点。为防止社会矛盾激化，土地征用补偿价格的提高也要循序渐进，第一阶段要求土地补偿的最低费用应能够满足农村社保的需要，第二阶段要求保证失地农民生活水平不降低，第三阶段农民变为市民后生活水平有较大幅度提高。3.进一步完善征地程序为维护失地农民的利益，规范政府行为，需要完善征地程序。征用农民承包的土地，应当与拥有土地经营权的农民直接协商，征地方案及具体的补偿安置方案应当公示，提高土地征用过程的透明度。同时，要建立补偿标准听证制度，充分听取征地过程中各利益主体的意见。4.完善相关法律体系根据社会经济发展的需