倡议联盟框架的理论验证与应用改进

倡议联盟框架的理论验证与应用改进

——基于典型邻避案例的分析

【摘要】倡议联盟框架自引进以来，作为政策分析工具，被应用到诸多领

域的政策分析中。然而，学界并未对倡议联盟框架理论本身的科学性以及

中国情境是否具有适用性进行深入探究。文章选取12个典型邻避案例作

为分析样本，采用比对检验与案例深描相结合的方法，对倡议联盟框架理

论本身进行验证。在比对检验中，遵循变量要素检验与变量关系检验相结

合的路径，发现倡议联盟框架在我国政策情境中存在框架要素缺位与内在

置换、框架逻辑异化与信念突变、子系统僵化与边界模糊的问题。案例深

描中发现造成上述问题的原因主要在于央地关系影响下的政策搪客与政

策主导联盟的变异、信念红线影响下的核心理念的角色替换、体制依赖下

的跨越政策子系统的利益表达与协商三方面。在此基础上，文章提出适用

于中国政策生态的倡议联盟框架政策子系统的政策新逻辑。

【关键词】倡议联盟框架；理论验证；应用改进；邻避案例；

【文章结构】

一、问题的提出与文献评述

二、研究进路与案例选择

（一）框架验证的模型构建

（二）案例选择

三、比对检验：案例的比照和提炼

（-）要素缺位与内在置换：中央层级的功能吸收与地方权威的彰显

（二）逻辑异化与信念突变：政策预测功能的弱化

（三）子系统僵化与边界模糊：政策子系统内部政策竞争空间压缩与外部

维度的扩张

四、案例检验：案例的深描与解释

（一）央地关系：政策据客与政策主导联盟的变异

（二）信念红线：核心理念的角色替换

（三）体制依赖：跨越政策子系统的利益表达与协商

五、框架改进：中国逻辑的理论修正

（-）体制内的政策竞争空间：区别于混合场域的政策竞争空间

（二）信念红线下的政策联盟：区别于纯粹信念体系驱动下的政策联盟

一、问题的提出与文献评述

理解政策过程需要考虑政策过程的复杂因素，寻找能将复杂政策过程进行

“简化情形"的分析视角，概念性框架（conceptualframework）提供给政策

研究者一个政策分析的视角，将复杂的政策过程进行简化以实现对政策形

势的深入理解和掌控［1］。在众多概念性框架中，政策阶段分析模型，又名

阶段启发法（thestagesheuristic）,将政策过程划分为清晰而又连续的环

节，该模型因与政策科学的理性方法十分契合而广受欢迎，影响深远。由

于阶段分析模型并不具备内在因果关系，不能为实证假设检验提供理论基

础，倡议联盟框架作为替代理论应运而生。倡议联盟框架起始于萨巴蒂尔

及其同事的研究，该框架把政策变迁看做三组要素的因变量：在政策子系

统中相互竞争的倡议联盟之间的互动；外部事件影响，包括社会经济、公

共舆论、主导联盟更迭等；稳定的系统参数。该框架以如下假设为前提：

理解政策过程需要十年乃至更久的时间；政策分析应该以政策子系统

(policysubsystem)作为政策分析单元；运用信仰体系来解释公共政策，

所谓信仰体系是指一些重要的价值观及其实现它们的因果关系假设［2］。

倡议联盟框架的研究内容围绕倡议联盟、联盟精英信仰体系、政策变迁以

及相关衍生角度，围绕倡议联盟的研究关注联盟的形成网(theformation

ofcoalitions联盟结构［4］(coalitionstructure)、联盟稳定性［5］(coalition

stability)等方面，具有基础性和广泛性。对联盟精英信念体系的研究集中

于共享信念(sharedbeliefs)和强加的相互依赖性(imposed

interdependencies)对重叠子系统的影响⑹、联盟信仰与联盟行为［7］

(coalitionbehavior),以及比较大众和精英信仰体系的不同，不仅研究精

英和大众信仰结构之间的线性关系，而且考察政策联盟形成前的信念组合,

深化了对联盟精英信仰体系的认知，以更广阔的视角明确了联盟信仰体系

与相关论点的异同［8］。对政策变迁的研究在于分析政策变迁(policy

change)与政策停滞(policystasis)的原因［9］；提出倡议联盟成员结构

变化、政治资源的再分配和新政策场地(policyvenues)的开放会增大政

策变迁可能性的观点［10］；认为政治资源的再分配、少数联盟的“取巧行为”

(skillfulexploitation)以及主导联盟对核心信仰的再思考的三个机制将外

部事件与政策变迁联系起来，通过对政策变迁影响因素多角度的呈现，有

利于政策行动者预测和推动政策变化［11］。倡议联盟是框架的形成基础，联

盟信念体系是框架的理论核心，而政策变迁是框架的适用目标，这三方面

的研究全方位地推动了倡议联盟框架的研究进阶。在框架验证与应用的过

程中，众多新思想的提出和相关理论的衍生极大地充实了理论，也提出了

许多新的研究路径。魔鬼转换(thedevilshift)探讨了政策精英对竞争对

手的信仰与资源的感知扭曲，认为感知扭曲的程度受到意识形态距离的影

响［12］。关于利益的研究也同样突出，主要在于个人利益(self-interest)

的研究［13］和利益相关者的分析(stakeholderanalysis)［14］,前者提出了

短期利益在解释重大政策变化方面的重要性，这一论点与倡议联盟框架的

预测相反，而后者对利益相关者分析扩大了政策分析对全系统范围动态的

关注。

倡议联盟框架的显著特点之一就是可验证性，自框架诞生以来，许多学者

通过各类方法对框架进行了验证与适用，萨巴蒂尔等人在对倡议联盟框架

进行研究的过程中，采用了案例研究方法，并提出了一种以听证会信息以

及其他政府文件为依托的特殊内容分析法，该内容分析法的提出是为克服

对联盟信念这一抽象概念测量的困难，与传统的技术相比，该内容分析法

在相关研究中具有较为重要的优势。随着倡议联盟框架的应用推广，其他

方法也被应用于倡议联盟框架的相关研究，“以自我为中心的网络相关法”

(egocentricnetworkcorrelationmethod)被应用于研究权力与信念在联

盟构建过程中的影响［15］；"社会网络分析法"(quadraticassignment

procedure)被应用于联盟的协调和信念的关联分析［16］；通过块模型

(blockmodels)来识别政策联盟［17］。诸多研究方法拓展了倡议联盟框架

的研究进路，为实现框架验证提供更为科学的支撑。

对倡议联盟框架的研究侧重各有不同，可细分为框架验证、框架应用、框

架改进三个方面，框架研究侧重的三分并非形而上的割裂，而是对框架研

究的一种较为清晰简约的分辨视角。框架研究在三方面之间的界限并不泾

渭分明，三者不存在严格的时间顺序上的继起关系，甚至在大多数情况下,

三者是纠缠在一起的，尤其是框架验证与框架应用常常同时进行，这一点

在欧美学者研究中更为凸显，反观倡议联盟框架在我国的研究，国内学者

关于框架的研究主要以应用为主，框架的工具性特征极为明显。谭爽等基

于倡议联盟框架的应用，分析了以环境NGO为代表的政策参与者参与政

策倡导的过程［18］；李明等以倡议联盟框架为工具，对我国重特大自然灾

害信息公开政策和媒体管理政策的变迁进行了深入分析［19］；李金龙等以

倡议联盟框架为视角，对中国医疗卫生政策历史文献进行综合考察，借此

得出医疗卫生政策变迁的关键节点与原因［20］；宋心然将框架应用于网约

车监管政策中，该研究说明框架应用于时间较短的政策变迁的可能性，论

证了立法部门与新兴技术的崛起对政策变迁的显著影响［21］。框架应用范

围得到很大拓展，但在我国对框架的研究过程中，较少在框架应用之前进

行框架验证，也没有将框架运用的经验以及在我国凸显出的问题真正反馈

到框架修正上。

如表1所示，倡议联盟框架研究的侧重可见一斑，国内的研究局限于框架

应用，较少涉及框架验证与框架改进。倡议联盟框架在不同的制度以及政

策领域的政策解释效果不一，需要在框架应用前进行框架的适用验证以及

在符合倡议联盟框架内在一致性的前提下提出合理的框架改进建议。以国

外研究经验来看，框架改进建议的合理性远远不够，以国外经验和国情进

行的框架改进并不适用中国的政策分析。在将倡议联盟框架应用于中国这

样一个与西方存在政治、文化、社会差异国家的政策领域时，应该通过何

种方式进行适用验证？在对框架进行验证后，如何促进框架的改进以发挥

作为政策分析工具的解释力？这些问题是当前学者较少涉及的问题，也是

笔者的研究核心。倡议联盟框架作为一种政策分析工具，是否适用于某领

域直接影响到对政策过程的理解和政策分析结果，而框架应用过程也是对

框架本身发展的促进，政策分析工具的选择是政策分析视角的选择，而政

策分析工具的改进对政策研究具有重要意义。

表1倡议联盟框架研究侧重

倡议联盟框架研究侧重

框架验证框架应用框架改进

国外研究>/

国内研究V

二、研究进路与案例选择

本文的研究进路采用比对检验与案例检验相结合的形式。在比对检验中，

通过建立框架检验的模型，分析得出倡议联盟框架在中国政策领域不符合

框架逻辑的情形；在案例检验中，通过具体案例的深描与解释，详细论述

倡议联盟框架在中国政策情境中需要改进的问题。比对检验的目的是在案

例中发现切实问题，不仅看到案例的表象，更能深入案例内在机理，发现

其本质问题；案例检验则是针对比对检验所得出的问题给予更为深入的有

力解释。最终，通过两方面完成对框架适用的检验，并根据检验结果提出

对框架的改进，推动倡议联盟框架的本土化应用进程。

（一）框架验证的模型构建

倡议联盟框架理论内容复杂，几经演变，要完成对相关案例的适用性验证,

需要通过对框架及其相关内容进行剖析分解，建立新的分析与验证模型以

适应案例验证所需。如图1所示，验证模型的建构遵循变量要素检验与变

量关系检验相结合的路径，即验证模型要包括两点：对相关案例的变量要

素进行检验；对案例中的发展机理与倡议联盟框架内在的逻辑关系进行比

照。

图1验证模型示意图

验证模型的构建依托于倡议联盟理论的内容，模型构建的具体操作是通过

对理论的分解与整合进行，笔者将其划分为两大部分：基础要素验证与要

素逻辑关系的验证（见表2、表3）。

表2基础要素验证

联盟组成联盟资源

基础

支持反对政策政策制定政金融

要素信具动员舆论出色

源

联盟联盥权威拍客策的法资

验证1“显团队观点领导

(A)(O)律权威

注：A代我支持联盟；O代表反对联盟.

表3要素逻辑关系检验

政策权威作为政府间维度联盟核心政策变迁结果

逻辑政策子系统集体行动

关系联盟成员扩展倾向信念变化(是否达到政策目的)

验证

是否敛合突破横向纵向和谐冲突是否是否

基础要素验证的内容包括联盟组成、政策权威、政策据客、联盟资源。倡

议联盟框架适用于分析较为典型的具有对立立场的政策参与者所组成的

群体，具有较强的对抗意味。联盟组成通常包括两个或两个以上的相互竞

争的联盟，通常分为支持联盟与反对联盟。联盟组成应该遵循两个条件:

存在两个或两个以上目的相悖或目的冲突的群体；各个群体的成员具有相

同的目的以及一定的联盟资源。而政策权威也在该过程中担任举足轻重的

角色，政策权威是指在一个政策子系统中，具有权威决策能力的政府机构,

政策权威可以是政策据客，也可能是某个联盟的参与者，政策权威所在的

联盟，即占主导地位的联盟。政策据客是具有相对中立立场的参与者，政

策据客通常用来斡旋冲突、缓和关系，可以是第三方组织，也可以是政府

机构。反对联盟与支持联盟要表达联盟信念和赢得联盟竞争必须具有一定

的联盟资源，而联盟资源包括制定政策的正式法律权威、舆论观点、信息、

动员团队、金融资源和出色的领导六个范畴［23］。对联盟资源的检验旨在

分析不同性质的联盟在资源分配方面的异同，需要对案例中各联盟的资源

进行分类，发现不同的联盟之间资源的差异与特点。验证模型的要素验证

是案例适用分析的必要基础验证，这是因为不是所有的政策过程中都会形

成相对成熟的政策联盟，无论是框架的验证还是应用，具有框架中的基本

的主体要素是验证的第一步，只有当相关案例主体与倡议联盟框架的基础

要素基本符合时，才能进行进一步的案例逻辑验证，验证模型的第一部分

起到“入门限制”的作用，承担案例适用的筛选功能。

逻辑关系验证主要验证倡议联盟框架的内在逻辑与相应案例中的内在逻

辑是否相符。倡议联盟框架内容复杂、假设众多，此处选取政策权威定位、

政策子系统、集体行动、联盟信念变化和政策结果五个方面。政府间维度

用来验证政策子系统突破情形下的扩张倾向。验证政策权威是否作为联盟

成员的目的在于发现政策联盟主要参与者的社会定位以及联盟竞争的具

体形势，甄别政策权威在政策过程中是属于中立还是具有较强的政策倾向。

政策子系统的验证在于政策子系统的边界的验证，其发展趋势包括政策子

系统的敛合与政策子系统的突破，政策子系统的敛合是指相关政策联盟会

尽量控制政策子系统扩大的倾向，避免更多的政策参与者进入政策子系统;

相反，政策子系统的突破则是指相关政策联盟突破政策子系统边界，寻求

更高一级部门，或者其他相关职能部门的帮助，从而达到增进本联盟优势

的目的。其中，在政策子系统突破的情形中，用政府间维度变化来衡量政

策子系统的扩张倾向，相关政策联盟更倾向于横向扩张还是纵向扩张是值

得验证的问题。对集体行动的验证在于各政策联盟的行动策略倾向于和谐

的集体行动还是激进冲突的集体行动，按照倡议联盟框架的预设，联盟的

行动都是倾向于和谐的集体行动，而这是否也适用于中国情境下的联盟集

体行动值得探讨。联盟信念体系是框架中的核心部分，联盟信念体系包括

深层信念层面、核心政策信念层面以及次要层面信念，通常深层核心信念

层面和核心信念层面基本保持不变，次要层面信念最易发生改变，通过对

案例逐一分析，验证联盟信念的变化特征。政策变迁是各联盟之间利用联

盟资源和行动策略，通过联盟之间的政策学习与联盟竞争达成的，本质上

是一个相互妥协的过程，政策变迁的结果应该是一个非零和的结果，即各

方联盟都接受的结果。最后，通过对各联盟政策目的达成情况，验证政策

变迁的结果。

通过验证模型两部分的结合，第一部分的基础要素对比检验旨在验证相关

案例是否大体符合倡议联盟框架研究的基本要素，而第二部分的逻辑关系

检验旨在验证相关案例的内在逻辑关系是否与倡议联盟框架的变量逻辑

关系存在异同，从而发现问题，分析原因，得出促进框架本土化的中国化

政策逻辑，改进原有的框架逻辑关系，得到更适合于中国分析语境的修正

框架。

(二)案例选择

关于政策领域选择，笔者选择邻避案例作为框架验证与改进的政策领域。

邻避(notinmybackyard,NIMBY)一词最早由欧•海尔提出。2007年，在

厦门PX事件之后，邻避事件受到我国政府与学界的广泛关注。政策领域

的选择必须符合两个条件：第一，本研究涉及在新的政策领域中框架适用

验证的问题，择定的政策领域最好是倡议联盟框架研究尚未分析过的新领

域，邻避研究领域符合条件；第二，框架适合具有政治冲突以及高技术复

杂性的案例，大部分邻避案例都存在复杂的利益关系甚至强烈的抗争形式,

而且大多邻避设施建设、运营过程都具有高技术特征。从案例性质而言，

邻避领域是进行框架研究的优选领域。

笔者选取了2006—2016年的12个邻避案例，如表4所示，案例选择遵

循以下两点：第一，各案例发生时间的跨度约为10年左右，案例选择具

有时效性，而且10年的时间跨度足以展现邻避政策变迁的进程；第二，

各邻避案例发生的原因多样且社会影响较大，具有较强的代表性与典型性。

表4邻避案例汇总

编号时间邻避事件

C012006年乳山红石顶反核事件

CO22007年厘门反PX项目事件

C032007年北京六里屯垃圾处理场事件

C042008年上海反建磁悬浮事件

CO52009年北京反阿苏卫垃圾焚烧场事件

CO62011年安徽望江反对扬泽核电厂事件

CO72012年四川什那宏达钝铜项目群体性事件

C082012年江苏启东反纸业排海「.程事件

CO92012年浙江宁波反对PX项目事件

CIO2012年北京反京沈高铁事件

C112014年余杭中泰垃圾焚烧厂事件

C122016年仙桃垃圾焚烧厂邪件

三、比对检验：案例的比照和提炼

笔者将12个案例按照C01-C12的顺序依次进行编号，将收集的关于12

个案例的原始片段进行分析提炼，这些原始片段包括相关案例田野调查的

访谈资料、新闻报道中的原始语句，以及其他文献资料三部分。案例的比

照和检验，采用背对背的德尔菲法进行，选择5位专家和课题组成员，对

案例要素进行比照和检验，以超过3位专家对某一要素的定论作为本文的

最终结论。通过统计，其最终结果见表5与表6,表5是关于12个案例

中符合倡议联盟框架基础要素的验证结果。

表5框架基础要素验证

基础联盟组成._________________________联盟资源

要素支持联反对联求制定政策的金融动员舆论出色

权威In尼、

验证盟（A）盟(())法律权威资源团队观点领导

C017VV7AAAA()()

C02VVVVAAAA/O()()

C03JVVVAAA()()()

C04x/77AAA()()—

C05JVAAAA/O()()

C06JVyVAAAA/O()o

C07yV7AAA—()A

期础联盟组成联盟资源

素

要政策政策------------------------------------------

捻泰制定政策的金融住1M动员舆论

证

验支持联反对联出色

权威

盟（A）盟（（））法律权威资源片总团队观点领导

C08V/-AAAOO一

C09VV、/-AAA—O—

CIO7VN/一AAA()oo

CH7V、/-AAA—oA

C12V7N/-AAA—()—

注：，表示要素存在；一表示耍索不存在；A表示支持联盟.。表示反对联盟.

根据表5,我们可以得到从12个案例中提炼的基础要素与倡议

联盟框架中的基础要素的比对结果，所有的案例中都有支持联

盟与反对联盟以及政策权威的存在，这三个属于倡议联盟框架

的基本主体。但是在验证结果中，政策据客这一主体在许多案

例中都处于缺失的状态。而在联盟资源方面，大多数支持联盟

在制定政策的法律权威、金融资源、信息等方面占据优势地位，

而反对联盟主要在舆论观点、出色领导和动员团队等方面拥有

优势。

具备连贯的因果关系和内在逻辑是倡议联盟框架的优势特点之一，需要对

案例的发展脉络与框架的内在逻辑进行比对印证。如表6所示的所有案例

中，政策权威都是作为联盟成员，所有政策权威都是作为支持联盟的政策

参与者，所有支持联盟都是主导联盟。在政策子系统的验证中，支持联盟

出现政策子系统敛合的倾向，而部分反对联盟会出现扩张行为，即会采取

寻求较高层级的政策权威的加入，改变当前政策子系统中联盟之间的势力

对比，达到增进自身联盟资源和削弱主导联盟优势的作用。而反对联盟在

政府间维度扩张的方向上也存在分异，比起横向扩张，更加倾向于纵向扩

张。在联盟集体行动方面，主导联盟的集体行动自然是和谐的集体行动,

此处主要是指反对联盟集体行动的性质，大多数案例中的集体行动都是和

谐的方式与冲突的方式共存，但是更倾向冲突的集体行动。在联盟信念部

分，验证结果发现，几乎大多数支持联盟的联盟核心信念发生了变化，而

大多数的反对联盟的联盟核心信念并没有产生较大的变化。从政策变迁的

结果来看，大多案例都以反对联盟的单方胜利结束，政策结果都是零和结

果，一方联盟的胜利代表了另一方联盟的彻底失败。

表6框架运相天余验址

辑政策权威作

逻政府间维度

政策子系统集体行动联盟信念变化政策变迁结果

系

关为联盟成员扩张倾向

证

验达到政未达到政

是否敛合突破演向纵向和谐冲突是否

策目的策目的

C017—A()V7V—AOoA

C02V——A/OVV7A()()A

C037—A()-77——A/O—A/O

C047—A———7VAOoA

C05V—A———VVA()A()

C067一A()7—A()()A

C07—A————VAO()A

C087—A()VVVA()()A

C09V—A()—7AO()A

CIO7—————VAO()A

C117—A————V()AA/O一

C12V—A————VAOOA

案例的检验结果表明，在中国政策情境之下，倡议联盟框架的确存在要素

缺失、逻辑关系变异等问题。具体可以概括为如下方面:

(-)要素缺位与内在置换：中央层级的功能吸收与地方权威的彰显

倡议联盟框架在分析过程中出现要素缺位与要素内在置换的现象。所谓要

素缺位，最突出的是政策据客的缺位，政策据客在倡议联盟框架中负责协

调斡旋联盟之间的冲突，寻找合理的妥协方案，旨在将冲突限定在可接受

的范围内，政策据客可以看做一个经验主义的存在，可能在制度上存在从

属关系，也可能不存在［23］。一些政策参与者也可能比较关注系统的维系，

例如，政策主导联盟具有较强的政策倾向，从而不可能保持绝对中立位置。

从验证结果来看，大多数案例中政策据客的作用并不明显，比如说，在12

个案例中，有8个案例不存在明显的政策据客，政策据客功能的缺失意味

着在政策子系统中协调功能缺失。而具有政策据客的案例中，这一角色却

大多由中央层级担任，这说明本应由政策子系统相关政策参与者担任的中

立角色，已经被中央层级参与者置换，政策据客的功能被中央层级吸收。

关于要素功能的内在置换，政策主导联盟的表现也比较突出，与政策据客

要素弱化相反，政策主导联盟不断强化。倡议联盟框架原来预设行政机构

在政策过程中会处于更为中立的地位，但在邻避领域中，政策权威全部作

为支持联盟的政策参与者，形成了政策主导联盟，主导联盟集支持联盟与

政策权威于一体，成为政策子系统的核心，地方权威在政策子系统中的功

能彰显。

(二)逻辑异化与信念突变：政策预测功能的弱化

联盟资源是各联盟之间相互竞争的重要条件，拥有更多资源的政策联盟会

在政策方面拥有更多优势，也能更大程度地影响政策走向。案例验证的结

果表明，政策主导联盟拥有制定政策的法律权威、金融资源、信息等优势

资源，而反对联盟拥有舆论观点、出色领导和动员团队等资源。按照框架

本来的逻辑，主导政策联盟在资源方面占据优势地位，政策变迁必然会倾

向于政策主导联盟，但是从众多案例的政策变迁结果来看却恰恰相反，大

多数案例都是以政策主导联盟的政策失败而告终。这一逻辑异化最直接的

影响就是，无法通过各联盟之间的联盟资源以及联盟策略来预估政策走向,

大大削弱了倡议联盟框架的政策预测功能。另一个逻辑异化的现象是集体

行动的异化，倡议联盟框架的一个隐含的假设是各联盟之间会以和谐的集

体行动来参与政策过程。但是，在相当数量的案例中都出现了冲突的集体

行动。与逻辑异化相伴随的是政策主导联盟的信念突变，联盟是由拥有共

同信念的政策参与者组成的，本质上是以意识形态为基础的联盟形成，联

盟的深层信念与核心信念基本上是处于稳定的状态，但是案例验证表明政

策主导联盟几乎都发生了信念突变，迅速改变了原来的政策导向。无论是

逻辑异化还是信念突变，都表明了框架政策分析预测能力的削弱。

（三）子系统僵化与边界模糊：政策子系统内部政策竞争空间压缩与外部

维度的扩张

在政策子系统中，各政策联盟之间实现充分的政策竞争是发挥倡议联盟框

架解释力的条件，而要实现联盟间充分的政策竞争必须以政策子系统内部

充足的政策竞争空间为前提。但在案例中，支持联盟即政策主导联盟都出

现了政策子系统敛合的倾向，即以政策权威为主导的支持联盟更加倾向于

将政策子系统的政策参与者控制在一定范围内，来保持政策权威在政策子

系统中占主导地位。政策子系统的敛合导致政策子系统的内部竞争空间压

缩，继而子系统僵化，联盟间的政策竞争对政策变迁的影响弱化，政策变

迁更多地受到政策权威的干预，倡议联盟框架的政策解释力无法得到充分

展现。在此种情形下，政策子系统内部的反对联盟更加倾向于政策子系统

的扩张，政策子系统的扩张呈现出纵向与横向两方面，但是二者并非均衡

扩张，纵向扩张的倾向比横向扩张更为明显。政策子系统的参与者处在动

态变化的过程中，从一定的政策时间点切入，可以确定当下时间点所有的

政策参与者[24],即政策子系统的边界是清晰的。但是，政策子系统的扩张

导致政策子系统边界的模糊，在相关案例中，通过时间点的推移来确定政

策子系统中政策参与者的变化存在一定的困难，这印证了政策子系统边界

的模糊性。

四、案例检验：案例的深描与解释

倡议联盟框架在中国情境下的应用存在要素缺位与内在置换、逻辑异化与

信念突变、子系统僵化与边界模糊三方面的问题。在案例检验部分，笔者

将采取案例深描的方式更为深入地解释其成因。由于篇幅限制，无法对所

有案例进行详细分析，故选取在相关问题中较为典型的案例，包括coin

山红石顶反核事件、C03北京六里屯垃圾处理场事件、C06安徽望江反对

彭泽核电厂事件、C08江苏启东反纸业排海工程事件四个案例，这四个案

例都经历了数年支持方与反对方的拉锯，相关案例的发生始末如下：

第一，乳山红石顶反核事件。2003年8月，中国国家电力公司规划设计总

院出具审查意见，将山东红石顶核电站厂址列入国家11个核电站优先备

选厂址，并被山东省政府列入省“十一五”发展规划。2006年5月24日，

山东乳山红石顶核电有限公司筹建处在乳山揭牌。乳山红石顶核电站选址

位于山东乳山，乳山银滩风景优美，房地产开发引来外地购房者纷至沓来，

乳山红石顶核电站建设的消息一出，就引起了附近银滩业主的质疑与反对,

尤其以外地购房者的反对最为激烈，外地购房者通过网络宣传、与环保组

织合作、通过非正式关系将消息反馈到中央层级，国家环保部门、发改委

等中央部门介入。在相关国家部委与反核人士的压力下，2007年，乳山市

进行了两次环评，但是环评效果并不理想，最终，红石顶核电项目搁置，

这是中国第一次由于公众的反对而导致一个计划投入数百亿元的核电项

目搁浅。

第二，北京六里屯垃圾处理场事件。1994年，海淀区政府计划将六里屯砖

瓦厂取土坑开辟为垃圾填埋场，1995年，北京环保局认为选址不适宜，但

是海淀区在意见分歧的基础上仍然获得了建设垃圾填埋场的批准;2006年,

海淀区计划建设垃圾焚烧项目，同年12月31日，“六里屯垃圾焚烧发电

厂”项目得到北京市规划委的批准，但是遭到周围居民的反对；2007年6

月12日，国家环保总局正式公布关于北京市海淀区六里屯垃圾焚烧发电

项目行政复议决定，但是，关于六里屯垃圾焚烧厂的问题还远没有结束。

第三，江苏启东反纸业排海工程事件。2003年，日本王子制纸株式会社经

过多年选址，决定在江苏南通市经开区设立造纸厂。2009年，江苏省发改

委批复同意南通市发改委方案：废水将通过一条横跨南通市、海门市、启

东市（海门、启东均为县级市，受地级市南通管辖）三地的管道，引向104

公里以外的启东市吕四港沿岸，排向黄海。自此，排海工程引起启东市民

以及相关人员的反对，这期间各方反建人员通过各种方式反对无果，2012

年7月初，一份《告全市人民书》开始在网络流传。与此同时，数千份传

单在启东当地分发。7月26日，启东市政府针对《告全市人民书》，发出

《致全体市民的一封信》。至此，反对“排海工程”的一场风波最终酿成。7

月28日，南通市政府发布消息称，永久取消有关王子制纸排海工程项目，

启东反纸业排海工程事件告一段落。

第四，安徽望江反对彭泽核电厂事件。2008年2月，国家发改委研究确定

启动内陆核电建设，彭泽项目作为首批内陆核电项目之一。2010年5月，

彭泽核电项目“两评”报告获得正式批复。2010年7月，彭泽核电项目工程

建设启动。自2011年日本福岛核电泄漏事故之后，彭泽核电站遭到了与

彭泽县一江之隔的望江县从官方到民间的一致反对，指出彭泽核电在“人口

数据失真、地震标准不符、邻近工业集中区和民意调查走样”等方面的问题，

最终因为各方的反对，彭泽核电站项目搁置。

我们将运用实地调查资料以及其他方式收集的资料，从四个案例不同的侧

重点剖析框架适用的问题及原因并做出系统分析，从而给出有力的解释。

（一）央地关系：政策据客与政策主导联盟的变异

政策据客作为一个中立的协调者，其承担的主体可以是政策子系统中的政

府权威、法院、专家、社会组织等，但是大多数案例中的政策据客基本处

于缺失状态，协调功能并不明显，功能明显的政策据客却都是由中央层级

的政策参与者担任。2007年6月12日，国家环保总局发布了关于北京市

海淀区六里屯垃圾焚烧发电项目的行政复议决定，决定指出：

在完成进一步论证和在更大范围征求公众意见之后，该项目建设单位应当

将进一步论证过程和征求公众意见的结果，报送北京市环保局核准；北京

市环保局核准后应当公告，并报国家环保总局备案。未经北京市环保局核

准、公告并报国家环保总局备案，该项目不得开工建设。（环法[2007]18号）

作为中央层级的国家环保局在整个政策走向中担任了协调与平衡的功能，

即政策据客。而在这一政策过程中，本应成为政策据客缓和冲突的政策参

与者表现如何？首先是环保评价部门，本应处于中立位置的北京市环科院

被反对联盟质疑与北京市环保局存在直属关系，其环保评价结论可信度低。

在行政复议发布之后，2008年7月24日，北京市颁布实施了新的《生活

垃圾焚烧大气污染物排放标准》，标准中关于生活垃圾的焚烧标准有一条

引起民众关注：

焚烧厂厂界距离居（村）民住宅、学校、医院等公共设施和类似建筑物的

防护距离应通过环境影响评价确定，但不应小于300米。（DB11/502-2008）

不小于300米的规定，让相关反对联盟的民众不满，认为这就是为六里屯

垃圾焚烧厂“量身定做”的规定，因为离垃圾焚烧厂最近的住民就是距离

300米。法规规范本来应该处于相对客观的地位，在反对的民众看来，垃

圾焚烧的相关规范文件的颁布却有主观为垃圾焚烧项目提供便利的“嫌疑”。

在垃圾焚烧案例中的反对联盟与支持联盟的政策参与者都具有显著的政

策偏向，很少有处于中立地位且具有协调能力的政策参与者，故层级更高

的国家环保局担任了政策据客的功能。

政策摘客功能弱化伴随着政策主导联盟的强化，前已述及，政策权威与支

持联盟必然结合为政策主导联盟，政府权威作为相关项目政策的支持者甚

至发起者，其动机源于两方面：公共服务与经济增长，在六里屯垃圾焚烧

案例中，当地政府致力于解决垃圾困境，其公共服务动机更为明显。而在

其他案例中，比如启东排海工程案例，王子制纸是当时日企对华最大投资

项目，总投资达158.3亿元，相当于当年南通市全社会固定资产投资总额

的15%,这将是对南通市经济发展的极大助力，在这一案例中，促进经济

增长无疑成为政策主导联盟的首要考量。

在公共服务与经济增长动机驱动下的政策主导联盟往往具有较大的能量,

能够影响甚至控制法律规范、第三方评价、媒体舆论等，会极大地挤压相

关政策参与者的中立空间，政策据客的功能被挤出原政策子系统，被中央

层级吸收，中央层级担任政策据客的角色。究其根本原因还是在于中国政

策情境下特有的央地关系，中央对地方垂直控制，而政策据客功能的挤出

-吸收过程与央地垂直控制路径相同、方向相逆，说明央地控制为政策据客

的协调功能的上移提供了路径。在央地关系现状下，政绩竞赛的出现不可

避免，从而基于公共服务和经济增长动机的政策主导联盟的功能会愈加强

化。至此，在原有倡议联盟框架中的政策据客和政策主导联盟两个要素在

中国的本土情境中都发生了一定的变化。

（二）信念红线：核心理念的角色替换

按照倡议联盟框架的逻辑，政策变迁是政策联盟之间通过掌握的联盟资源

以及运用联盟策略相互竞争所产生的结果，联盟资源优势会直接促使政策

联盟取得政策变迁中的先导优势。在启东排海工程案例中，政策主导联盟

和反对联盟在不同方面拥有联盟资源优势，南通市市委、市政府最先提出

建设大型排海工程的构想，成为项目政策的发起者，无疑拥有几乎完全的

决策权威。作为当时亚洲最大、世界第六大造纸企业——日本王子制纸株

式会，其金融资源同样不容小觑。在信息方面的优势也十分明显，启东反

纸业排海工程事件发生在2012年，不为人知的是，在这之前相关反对联

盟已经通过各种途径进行了长达七年的反对活动，由于民众与政府部门的

信息不对称，再加上地方政府机构对项目“遮遮掩掩”，政策主导联盟基本

掌握信息的主导权。反对联盟的资源表现在舆论和动员团队方面，反对联

盟通过发布《告全市人民书》等方式从网络和线下引导舆论，公众共同反

对排海工程的舆论是反对联盟的主要资源。行动精英的领导以及动员能力

也是重要的联盟资源。通过双方政策联盟的资源对比而言，政策主导联盟

无疑处于优势地位，因此，反对联盟通过运用自身拥有的所有资源与途径

后，政策走向并未产生丝毫转机，"这七年来，决策层外的启东人早已将一

切合法的反对渠道走尽”（来自网络）。

在联盟资源处于弱势的情况下，反对联盟并未撼动相关决策，反而在群体

性事件发生后政府迅速反应，“停止在启东实施南通大型达标水排海工程，

在整个政策竞争的过程中，长达七年的政策拉锯，双方的政策信念极其稳

定并未发生任何变化。而政策最终的结果却以政策终止结束，这一方面说

明联盟资源影响政策走向这一逻辑的异化，同时也意味着政策主导联盟在

群体性事件发生后，其核心信念发生了突变，该群体性事件由反对联盟的

政策参与者发起，根本而言是属于冲破法律框架的政策子系统的内部冲击。

内部冲击会造成联盟信仰体系中的核心信念发生改变，说明了联盟信念体

系中信念红线的存在。红线即底线，所谓信念红线，也即政策底线，触及

即停止，当一项政策的发展触及本联盟的信念红线，本联盟会迅速反应甚

至不惜放弃本联盟的核心信念。在我国的政策情境下，这条红线就是维稳，

维稳作为我国重要的政治议程之一，对公共政策产生较大的影响［25］。这

也解释了为何政策子系统的内部冲击会触及信念红线，迫使政策主导联盟

终止政策。除了内部冲击会触发信念红线，外部事件的发生同样会成为政

策主导联盟的政策考量，2012年是邻避事件的多发之年，四川什那宏达铝

铜项目事件、浙江宁波反对PX项目事件、北京反京沈高铁事件等，这些

事件的相继发生会相互成为各自政策子系统的外部事件。对反对联盟而言,

其他邻避事件的发生会激发起行为效仿，而对政策主导联盟而言，也会成

为评估政策后果的参照，这些都会影响政策走向。政策联盟的行动都是基

于联盟信仰体系，尤其是以深层核心信念以及政策核心信念为主，但是我

们发现，在内在冲击或者外部事件触及信念红线时，联盟政策选择发生了

突变，这种突变意味着信念红线优先于原本联盟信念体系，成为政策联盟

的首要考虑，这是在我国当前的政策环境催生出的特有的现象。

（三）体制依赖：跨越政策子系统的利益表达与协商

政策子系统作为政策分析单位，在案例验证中出现了明显的子系统僵化问

题，具体体现为政策子系统内部政策竞争空间小，政策子系统活力不足。

这是由于在中国的政策情境下，政府权威在制定政策、实施政策的过程中

掌握较大权限以及民众和其他社会组织在政策过程中参与不足。当政策权

威作为政策支持联盟成员出现在政策子系统中时.，留给反对联盟进行政策

竞争的空间较少。在此种情境下，反对联盟更倾向寻找潜在的政策参与者,

在纵向上寻求更高层级政府的支持。

我们的责任是把我们的观点向国家反映上去，我们做的就是这件事，我们

就是发出我们的声音，把当地的实际情况，跟国家的发改委、环保局反映，

我们去上访，去递材料，我们就是把当地的情况跟上面反映。（访谈编号：

RS2016072801）

在红石顶案例中，对政策子系统的突破较为明显，寻求更高层级的政策权

威，可以争取决策权威对本联盟的政策倾斜，实现有利于本联盟的政策变

迁，即使无法得到更高政策权威的支持，也会使政策子系统增加政策据客,

有利于调和各政策联盟之间的联盟竞争关系。除了纵向的政策子系统的扩

张，许多反对联盟也会向横向部门寻求支持，但是纵观12个案例，大多

数反对联盟更加倾向于纵向寻求支持，而且同级横向部门或者社会组织对

政策过程的影响远不如纵向层级对政策影响大，这种依赖体制而非社会组

织的倾向是明显的。前已述及，与政策子系统扩张伴随的是政策子系统边

界的模糊，而造成子系统边界模糊最大的原因在于非正式关系的存在。

访谈者：您刚才提到了，你们大家去环保总局等上访，那您的社会资源起

的作用大不大?

被访谈者：起的作用当然大了。因为，我们这些业主毕竟不是当地的农民。

都是大城市的，北京、天津的也不少。亲戚朋友有一些都在政府部门、国

家机构工作的也有。还有同学啊，那通过同学送个材料递过去了就。那一

般人到那儿都找不到门。所以，明的一条线，暗的一条线都得做，很正常

的。有这个资源，当然我们就利用。有些业主也确确实实有些关系和背景。

其实，我是没有背景的，像我们在台前的人是没有背景的，人家真正有背

景的人是不会抛头露面的。这个也是可以理解的。（访谈编号：

RS2016072801）

在本案例中，非正式关系起到了重要的作用，在一定程度上影响政策过程，

这些隐性的非正式关系在政策过程中发挥的作用是无法确定的，“台前的人”

我们可以将其确定为政策参与者，但是对于一些产生重要作用的隐性政策

参与者我们无法将其确定为政策子系统中的成员，政策子系统的边界是无

法划清的，可能对政策具有决定作用的参与者还在我们能看见的政策子系

统之外。在中国的政策情境，非正式关系是无法忽视的重要变量，政策子

系统的边界模糊也成了一个极具本土特征的问题。

政策子系统作为政策分析单位，在中国政策情境中具有了更多的本土特征,

比如说具有高权限的政策权威对政策竞争空间的挤压，政策联盟对体制的

依赖而偏好寻求较高层级的支持，与体制密切相关的非正式关系对政策子

系统的扰乱，这些因素的存在让本土的政策子系统区别于原本框架中所描

述的政策子系统。

五、框架改进：中国逻辑的理论修正

本文是笔者进行多源流框架理论检验的姊妹篇[25],是通过较大样本案例

进行理论检验和框架修正的进一步应用。倡议联盟框架是关于政策变迁的

理论框架，具有政策过程的参与要素和政策变迁的逻辑，这些要素以及逻

辑的设定都是基于美国的公共政策情境，当这套理论应用于我国的本土政

策过程，需要考虑我国特有的国家与社会的关系、中央与地方的关系、政

治与经济的关系等，综合本土政策情境提炼政策变迁的中国式逻辑，增强

倡议联盟框架本土适用性。

通过比对与案例双重检验的研究结果，基本上可以得出倡议联盟框架政策

子系统的适用逻辑，此政策逻辑脱胎于原来的框架结构的政策子系统部分,

但是却融合了当前中国情境下的因素，是适用于中国案例的框架新逻辑。

倡议联盟的框架如图2所示，我们发现大部分的问题集中在政策子系统部

分，即结构图的右侧。本文对框架的改进主要聚焦政策子系统部分的改进。

通过结合信念红线、制度依赖、政策竞争空间等改进后的政策子系统部分，

如图3所示，我们看到在原来的政策子系统之外进行了横向与纵向的扩张

路径演示，对原来的政策子系统进行了一定的调整：在我国