行政管理学课件

行政管理學

PUBLICADMINISTRATION第一章

緒論第一節公共行政概述一、公共行政學的涵義1、什麼叫行政？是指政府依法以一定的組織形式行使行政權力，管理公共事務，提供公共服務的活動（指國家行政組織依法對國家公共事務進行有效管理的活動）。2、什麼叫行政學？是研究國家行政組織對社會公共事務進行有效管理的規律的科學。3、公共行政學、新公共行政學、公共管理學、新公共服務。

二、公共行政學的特徵1、政治性和社會性的統一2、理論性與應用性的統一3、綜合性與獨立性的統一4、規範性與權變性的統一第二節

行政學的產生與發展一、行政學是現代社會發展進步的產物產業革命後帶來的社會化大生產和科學技術的進步，為行政學的產生奠定了物質基礎；企業管理、行政管理的實踐為行政學的產生提供了有益的經驗材料；政治學、法學、經濟學、心理學等相關學科的發展為行政學的建立提供了豐富的思想資料；外加一批學者的努力研究。行政學正是在這樣的歷史條件下應運而生。行政學作為一門獨立學科之所以於19世紀末20世紀初首先產生在美國，然後迅速擴及到西方各國，絕非偶然，而是有著深刻的社會歷史背靜的。1、西方資本主義國家政府職能的擴張和行政權力的擴大，提出了行政學研究的要求。2、科學管理運動的興起，推動了行政學的形成。3、相關學科的理論發展和政府的行政管理實踐，為西方行政學的產生奠定了重要的基礎。尤其是政治學，更是其直接的理論基礎。二、行政學的歷史發展1900年—1930年前後形成階段1930年—1960年前後成長階段1960年至今科學化階段（1）20世紀60—70年代的新公共行政學；（2）70年代中期—90年代中期的公共管理學；（3）90年代以來的新變化（公共服務理論）三、現階段公共行政學面臨的挑戰1、關於回應維持憲政秩序和政府穩定問題2、關於如何在公共管理領域維繫併發展民主法治社會的基本價值問題3、關於平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性問題4、關於回應全球化挑戰問題5、關於如何平衡目前及最近未來與較長遠未來的需要問題6、關於如何應付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題7、關於如何應對科學技術革命帶來的挑戰問題8、關於重振政府治理能力問題9、關於如何發展有效的組織體制問題10、關於如何構建國家與社會共同治理模式問題11、關於重建公共管理的道德秩序問題第三節公共行政的基本問題一、社會公共需求與政府公共供給

（一）公共行政的內涵與主題

1、公共行政的內涵公共行政是指政府處理公共事務、提供公共服務的管理活動。公共行政是“公共的”行政。

（1）行政權力是公共權力。政府公共權力是人民賦予的、為人民服務並受人民的監督；政府公共權力來源於人民的授權，同時受立法機關所通過的法律的制約，還受到司法部門的監督和制約。

（2）政府是公共利益的代表，政府活動的主要目的是為全體公民提供全面而優質的公共產品，為社會提供公共服務，實現公共利益，滿足社會公共需要。（3）政府活動是對公共事務的處理，私人事務不屬於政府的管轄範圍。（4）政府對社會的管理以有效地整合整個社會資源為基礎，政府應該善於運用政府機制、市場機制、社會自治機制等，充分利用公共資源與民間資源。（5）政府必須承擔公共責任，包括政治責任、法律責任、經濟責任、領導責任和道德責任。（6）“公民第一”是公共行政的核心原則。公共行政應有民主性和透明性，公民在公共決策上享有知情權和參與權。（7）公共行政應追求和體現社會分配的公平與公正。

2、公共行政的主題公共行政的基本主題是公共供求關係，即社會公共需求與政府公共供給的關係。主要是因為：（1）公共供給與公共需求之間的關係是公共行政的基本關係。（2）公共需求與公共供給的矛盾構成公共行政發展的動力。（3）社會公共需求與政府公共供給演變的歷史就是公共行政與公共行政科學的發展史。

（二）社會公共需求社會公共需求是政府存在的原因，決定著政府活動的範圍。政府的目的和功能就是為了滿足社會公共需求。公共供給必須適應公共需求的規律，或者說公共供給必須與公共需求想平衡的規律，是公共行政的基本規律。社會公共需求是人類社會共同體解決所面臨社會公共問題的共同需要，它是指社會成員在社會生產、生活中的共同需要。社會公共需求是在個人需要滿足之後，公民尋求解決公共問題、安全、自尊、享受和發展等所產生的公共需要。現代公共需求分為如下幾個方面：（1）維護社會公共秩序與安全秩序的公共需要。主要是國防、公安、外交、行政管理等。（2）維護經濟秩序和市場交易秩序的公共需要。主要是市場監管、知識產權保護、法律體系建設、公正司法與公正執法等。（3）為全體社會成員提供公共設施與公共事業的公共需要。如公共衛生設施與醫療保健、義務教育及學校、公共圖書館、公園、體育館等。

（4）建立社會保障體系與救濟體系、扶助社會弱勢群體的公共需要。如政府扶貧、救災、社會救濟、社會福利、社會保險等。（5）公共資源與公共財產管理的公共需要。如國有資產管理、公共企業的管理、社會共有資源的管理、保護自然資源等等。（6）人民對人權、自由等公共權利的公共需求。它以人民的安全需要、生存需要和發展需要的全面滿足為前提，並且以法治社會和良好治理秩序為基礎。

（三）政府公共服務政府公共供給或政府公共服務是政府滿足社會公共需求、提供公共服務行為的總稱。公共產品是指這樣的產品，即每個人消費這種產品不會影響別人對該產品的消費，這種產品具有非競爭性、非排他性。非競爭性是指一個使用者對該產品的消費並不減少它對其他使用者的供應，非排他性是指任何使用者不能被排斥在對該產品的消費之外。公共產品主要分為三種：（1）基本公共產品或純公共產品。（2）混合公共產品或稱半公共產品。（3）由政府出面提供的部分帶有規模經濟效益的公民消費服務。並不是所有的社會公共需要都會自動地轉變為政府公共服務，只有那些進入了政府公共供給程式的社會公共需要才會轉化為政府公共服務。政府公共服務或公共供給分為如下幾種：（1）基本公共服務。包括法律法規體系，公民權利保護，財政稅收和金融政策、社會保險與社會福利政策；國防、外交、國家安全、環保、航太科技；公費中小學教育、公費醫療系統等等。

（2）混合公共服務。如下水道系統、供水供氣系統、鐵路運輸系統、公路交通系統、電力輸送系統、電話電訊系統、電視廣播系統、郵政服務系統、政府公共資訊與統計情報等等。（3）管制性公共服務。如政府對企業進行監督，要求企業產品符合統一的品質標準、衛生標準、技術標準、安全標準等等。政府負有提供公共服務的責任，但公共服務並不一定都要由政府機關及其公務員親自提供，還可以採取政府負責、社會與企業提供，政府與企業合作提供公共產品等多種方式。公共服務的提供方式主要是：（1）由政府部門提供的方式。產出難界定和難以強制履行合同的服務業應由政府部門提供，可採用明確目的和任務、強化遵守規章制度、加強輿論監督機制的方法提供服務，如純粹由政府獨資經營的公共產業、員警服務、義務教育、社會保障等。（2）由市場和私人部門提供的方式。產出易界定和可強制履行合同的服務行業，可承包給民營企業或非政府組織；可採取競爭方式的服務行業，可以通過法規加強市場作用、形成競爭的方式由私人部門提供。政府應監督私人供貨商在提供服務保證品質、成本和數量。（3）由政府公共部門與非政府組織、私人企業合作的提供方式。政府與社會組織、民營企業共同負責公共產品的生產與提供，如我國的公安機關、社區服務組織、居民委員會三方一起組織社區安全保護網路等。

二、國家競爭力與政府管理競爭力增強國家競爭力和政府管理競爭力是中國公共行政的首要問題。政府必須在基本職能方面發揮核心作用，提供充分的公共科技、公共教育、社會保障等基本公共產品。1、國家競爭力及其指標國家競爭力是指一個國家或地區在世界經濟中，與其他各國與地區競爭力相比較，其創造增加值和國民財富持續增長的能力。瑞士洛桑國際發展學院（IMD）世界經濟論壇（WEF）企業經營和戰略、企業經營環境目前的競爭力排名技術水準、公共部門、宏觀經濟環境經濟運行、政府效率、企業效率、基礎設施和社會系統國家競爭力指標體系增長潛力排名國際競爭力指標體系國家競爭力指標2、政府管理競爭力及其指標所謂政府管理國際競爭力，就是一國政府在穩定宏觀經濟運行、增強國家整體經濟實力等方面發揮公共管理職能從而對整個國家國際競爭力的促進和影響程度的綜合能力。評價政府管理國際競爭力主要有三個方面的衡量標準：一是政府對企業生產經營活動的直接干預是否最小化；二是政府能否為微觀經濟主體提供可預測的客觀社會環境；三是政府制定的經濟政策是否適應變化的國際環境。政府管理國際競爭力政治安定競爭力政府債務競爭力政府支出競爭力財政政策競爭力政府效率競爭力政府參與經濟競爭力

三、中國公共行政的發展1、中國公共行政的基本原則中國行政是在馬克思主義毛澤東思想指導下建立起來，在鄧小平理論指導下改革與發展的，中國現代行政體制的基本原則是：（1）人民主權原則。（2）社會主義憲政原則。（3）黨領導行政的原則。（4）民主集中制原則。（5）責任制原則。2、中國公共行政改革的指導思想以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照完善社會主義市場經濟體制和推進政治體制改革的要求，堅持政企分開，精簡、統一、效能和依法行政的原則，進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規範、運轉協調、公正通明、廉潔、高效的行政管理體制。第二章行政職能第一節行政職能概述一、行政職能的概念、特徵和地位

（一）行政職能的概念所謂行政職能是指國家行政機關依法管理國家、社會生活諸領域的功能和作用。主要涉及到政府應該管什麼，怎麼管，發揮什麼作用的問題。

（二）行政職能具有如下特徵：1、服務性。現代政府是由人民大眾產生的，政府的本質是為人民服務。2、系統性。行政職能是一個完整、有機的系統，它是由行政活動的各個方面的職能組合而成的。3、動態性。在不同的國家、同一個國家的不同階段，行政職能的內容、職能側重點和職能的實現方式都在不斷的變化和發展。（三）行政職能的地位和作用行政職能的地位和作用可表述為以下幾方面：1、行政職能是國家行政管理的性質、方向、目標的直接體現。2、行政職能是建立行政組織的重要依據。3、行政職能是行政運行機制科學化、程式化的依據。二、政府職能的分類和內容（一）政府職能的基本類型通行的劃分方法是將政府職能分為基本職能和運行職能。行政的基本職能集中體現了政府在國家社會中的整體作用，包括政府管理的基本內容，並且為所有政府機關所共有的職能。這些職能是其他職能的基礎。政府的基本職能可以概括為政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能。行政的運行職能也稱行政管理的程式性職能，它反映了政府管理社會公共事務的程式、方式和方法。由於人們對這一規律的認識存在一些差異，因此對運行職能的概括也有一些區別（三職能說、五職能說、七職能說等等）。我們的教材將其概括為四項職能，即決策、組織、協調和控制職能。（二）行政的基本職能當代各國政府都在努力尋求政府職能的恰當定位，既避免“市場至上”帶來的市場壟斷和市場失靈，也避免“政府至上”帶來的政府壟斷和政府失靈。現代市場經濟條件下，政府的職能定位主要是：彌補市場不足，促進社會公平。根據這一概括，政府職能又可從政治、經濟、文化、社會等方面進行分類。政治職能經濟職能文化職能社會職能基本職能保衛國家安全，協調對外關係，保證民主權益，界定保護產權，以及維護社會秩序等等。促進教育科學、文化的發展。政府在政治、經濟和文化職能之外的社會服務和社會保障都屬於政府的社會職能。宏觀經濟調節、市場監督管理、國有資產管理、環境保護以及公用基礎設施建設等（三）行政的運行職能決策職能組織職能協調職能控制職能運行職能第二節行政環境與行政職能一、行政環境與行政職能的關係

（一）行政環境的含義行政環境是指直接作用或影響行政管理主體及其活動過程、活動方式，並為行政系統反作用所影響的外部要素的總和。這些要素中，既有物質的，也有精神的；既有社會的，也有自然的；既有國內的，也有國外的。1、政治環境所有的行政系統都在不同程度上受政治環境的影響。政治環境的基本要素包括政治體制、政黨制度、政治形勢和立法制度等。政治體制確立了政府在社會生活中的地位和作用；政黨制度決定著行政活動的政治方向、政治目標和行政的地位；政治形勢決定了行政管理當前的主要任務。我國目前的政治形勢決定了政府的主要任務是推動改革和發展民主。政治環境對政府管理起著直接的制約作用。

2、經濟環境經濟環境包括作用於行政系統的物質技術和經濟制度。具體有以下幾方面：（1）經濟體制決定了政府的基本職能和行為方式。（2）經濟利益決定了行政行為的目標。（3）經濟實力為政府提供了權力能量。（4）物質技術水準的高低以及擁有量的多少直接影響公共行政活動的效率和水準。3、文化環境

文化環境的基本要素包括知識、價值、意識形態、行為規範、道德傳統等方面。對行政系統的影響主要表現為：（1）知識水準決定了政府工作人員處理問題的方式和技巧。（2）價值左右著行政組織對待社會事務的態度。（3）意識形態使行政組織的政治和經濟利益目標更加鮮明。（4）行為規範決定了政府如何與其他社會組織以及公民個人打交道。（5）道德傳統使行政組織能夠不依靠強制力而自願扮演既定社會角色，發揮角色功能。4、人口、民族、歷史等社會環境因素人口問題與社會的各個領域存在著相互依賴、相互制約的密切關係。民族問題也是一個不可忽視的因素。它要求政府必須正確處理民族矛盾，尤其對民族語言、風俗習慣、宗教信仰等敏感問題應謹慎處理。歷史作為社會環境的一種因素，對行政管理也起著一定的作用。由於各國歷史發展有不同的特點，形成不同的傳統，給各國的行政體制、觀念、方式帶來不同的影響。5、自然環境自然環境是指環繞和影響行政活動主體的一切自然因素的總和。包括地域環境、資源環境和氣候環境三大因素。自然環境是人類生存的基礎和創造文明的自然前提，是人類社會生活的有機組成部分。人類社會同其所處的自然環境相互影響，相互作用，構成一個不可分割的有機統一體。自然環境制約政府的行政管理，反過來，政府管理也可影響或在一定程度上改變自然環境（包括改善或惡化自然環境）。

6、國際環境國際環境是一個國家同世界各國、各地區之間的政治、經濟、文化、自然地理等方面的關係。國際的社會環境會影響一個國家的政府管理，國際的自然環境也會影響一個國家的政府管理。在這樣的背景下，無論是國際的社會環境問題，還是國際的自然環境問題，都需要各國政府相互協作，採取共同措施，促進和諧與可持續發展的國際環境的形成。

（二）行政環境與行政職能的辨證關係行政環境決定、制約著政府職能，是政府職能確立或轉變的基本條件。行政職能在適應行政環境的同時，能夠能動地利用和改造環境。

二、現代市場經濟中的政府角色

在市場經濟條件下，政府究竟應該做什麼，不應該做什麼，這已成為世界範圍內政府變革的焦點問題。世界銀行在其1997年的世界發展報告中指出“每一個政府的核心使命”包括了五項最基本的責任，即：（1）確定法律基礎；（2）保持一個未被破壞的政策環境，包括保持宏觀經濟的穩定；（3）投資於基本的社會服務和社會基礎設施；（4）保護社會弱勢群體；（5）保護環境。美國經濟學家安德森提出了七職能說：（1）提供經濟基礎；（2）提供各種公共商品和服務；（3）協調與解決團體衝突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務的最低條件；（7）保持經濟穩定。三、中國政府職能轉變（一）我國政府職能轉變存在的問題1、政府職能的“越位”（1）政府職能與市場功能不分。我國政府的一些部門和一些管理者仍然習慣於代替市場去配置與私人產品相關的資源，行政審批的不合理和過多過濫，就是政府取代市場的典型表現。過多過濫的行政審批不僅妨礙了市場機制作用的有效發揮、降低了社會發展效率，而且在一定程度上還成為行政職權尋租和腐敗的前提。

（2）政府與企業不分。表現為政府變相經營企業、經營公司，承擔應當屬於企業的經營管理責任。不僅為企業制定決策、籌集投資、掌管人事，而且最終還負擔虧損，使企業長期處於政府的管束與庇護之下，無法成為自主經營、自負盈虧的法人，影響了我國公司制改革和完善法人治理結構的進程。（3）政府與社會仲介組織不分。表現為政府組織通過主管、指導等方式直接介入各種協會、社團、居民自治組織和村民自治組織的內部管理與事務運作，使它們直接或間接處於政府組織的附屬地位，難以真正依照自我管理、自我約束、自我發展的原則成長發育，阻礙了非政府組織在公共管理中作用的發揮。

（4）政府與事業組織不分。我國政府組織與事業組織難以區分，既有使用事業編制的行政機關，又有使用行政編制的事業機構。有的事業單位實際上是行政部門的延伸，承擔著一定的行政職能。

2、政府職能的“錯位”主要是指在政府職能的分工定位上存在交叉和混淆的情況。職能交叉主要指不同層級的政府與政府不同部門在職能定位上的交叉與衝突。如中央政府職能對地方政府職能的擠佔，上級政府職能對下級政府職能的侵蝕，同級政府不同部門之間因為缺乏統一協調的責任隸屬關係機制而形成管理衝突與矛盾，從而導致職責行使中爭奪權力、摩擦扯皮、推卸責任等情形。

職能混淆主要指政府角色與企業角色、政府不同職能之間的相互混淆。如將政府國有資產管理職能混同於直接進行企業管理，政府直接插手干預企業人、財、物的組織安排和經營管理；將市場監管職能混淆為企業主管職能，歪曲了政府仲介裁判的應有角色，不同程度地造成“裁判員”和“運動員”一身二任的現象；將政府服務職能混淆為管制行為，導致政府管理者反僕為主和公共服務品質下降，改變了公共行政的性質。

3、政府職能的“缺位”主要指本來應當由政府生產和提供的公共產品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些公共領域出現了“真空”。應由政府提供的水利設施、生態環境保護和其他必要基礎設施的建設仍然力度不夠；醫療、養老、失業、救濟以及其他社會保障服務的公共供給仍然不足；市場經濟秩序不健全，競爭規則不完備，信用體系尚不健全；應由各級政府提供的公共教育服務、公共衛生服務、城市公用事業服務等，仍然不能滿足社會公共需要。

（二）中國政府職能轉變的基本原進一步推進政府職能轉變應堅持如下原則：1、遵循政府職能和市場功能協調互補的原則。2、遵循“三個有利於”的原則3、遵循效率有先、兼顧公平的原則

（三）中國政府公共行政職能體系的主要內容在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。經濟調節市場監管社會管理公共服務1、政府經濟調節職能（1）對國民經濟進行宏觀調控，創造穩定的經濟發展環境。（2）深化經濟體制改革，深化國有企業改革和國有資產管理體制改革。（3）繼續擴大對外開放，根據世界貿易組織的規則，切實行使權利，認真履行義務。（4）繁榮農村經濟，加快城鎮化進程。穩定並不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。

2、政府市場監管職能（1）健全市場體系，加強市場監管，維護市場秩序。（2）進行公用事業體制改革，打破行業壟斷。3、政府社會管制職能（1）保障公民憲法權利，維護社會安全秩序。（2）協調社會矛盾，保障人民生命財產安全。（3）加強政府危機管理職能。4、政府公共服務職能（1）全力擴大就業，健全社會保障體系。（2）加強基礎設施建設，提高公共服務水準。

第三章

行政組織

第一節

行政組織

一、組織理論

（一）組織理論涵義1、組織——人們為達到一定的目的組成的具有特定結構和行為方式的結合體。2、組織理論——一種觀察、解釋、預測或控制組織現象的一整套知識體系。

（二）組織理論簡介

1、西方組織理論古典組織理論、行為科學組織理論、系統權變組織理論。2、科學社會主義的行政組織理論（1）馬克思主義創始人對社會主義國家政府組織原則的構想。（2）蘇聯在列寧、史達林時期形成的政府模式。（3）中國在長期革命鬥爭中形成的組織理論。3、我國歷史上對行政組織理論的研究第一階段（春秋戰國—北宋）中央集權行政組織理論的研究第二階段（南宋—鴉片戰爭以前）中央集權與地方的行政組織適當分權理論的研究第三階段（鴉片戰爭—辛亥革命前）地方的行政組織實行自治的理論研究

二、行政組織的含義與特徵

（一）行政組織的含義廣義：泛指一切具有計畫、組織、指揮、協調、控制等功能的組織機構，既包括國家行政部門的組織，也包括國家立法、司法等部門中的履行行政職能的組織，同時還包括政府部門以外的企業、事業及社會團體中管理行政事務的機構。狹義：指為執行國家的行政管理事務所構成的有系統的組織機構，即依照國家憲法和法律的規定，在一定的許可權內執行各種公共事務的機構的總稱，即政府機構。

（二）行政組織的特徵

1、政治統治性。行政組織是國家組織的重要組成部分，代表國家行使國家行政權力，體現國家意志。2、社會管理性。為了維護統治，穩定社會秩序，必須管理社會公共事務。在現代社會，各國政府都設置大量行政組織干預和管理經濟、科技、文化、教育、社會保障、環境保護等社會公共事務。

3、公共服務性。行政組織要適應和服務於社會經濟的穩定與發展，為執行憲法和法律服務，為社會公眾的利益服務。4、法治性。行政組織是國家權力的執行機關，其擁有的權力和承擔的責任是由憲法和法律明確規定的，其設立也必須具有法律的依據，否則就失去存在的基礎。5、權威性。行政組織是代表國家行使行政管理職權，而行政權力的內容和範圍是由憲法和法律規定的。憲法和法律則是以國家武力為後盾的，自然具有權威性。

三、行政組織的構成要素與類型

（一）行政組織的構成要素主要包括目標、人員、結構、資訊、制度、物質、精神、環境等要素。

（二）行政組織的類型主要包括領導機關、職能機關、輔助機關、直屬機關、派出機關等。

第二節

行政機關

一、行政機關的概念、特徵與結構

概念——行政機關是指依照憲法和法律的規定建立的，行使國家行政管理權、組織管理國家行政事務的機關。是國家機關的重要組成部分。我國的行政機關由國家權力機關產生，是國家權力機關的執行機關，它對權力機關負責，接受權力機關的監督。

特徵——是具有國家強制性質的行政組織；具有較強的執行色彩；需按一定的層次和結構組織起來，並且按照科學方法依法進行活動。結構——國家行政機關的結構是指構成國家行政機關各要素的排列組合方式。縱向結構包括管理層次和管理幅度。橫向結構是指各級政府橫向分工形成行政組織分工明確的職能部門體系。

二、行政組織設置的原則國家行政機關的設置一般涉及兩方面的因素：一是管理的實際需要；二是現代公共管理的功能。

主要原則有：適應需要原則；精簡原則；高效率原則；依法設置原則。第三節

行政體制

一、行政體制的含義與作用概念——指管理國家行政事務的行政系統中的組織設置、職權劃分與運行程式等各種關係模式的總稱。它屬於上層建築的範疇，是國家政治體制不可分割的重要組成部分，它由國家基本的政治制度所決定，受經濟制度、歷史文化傳統等因素的制約。

作用——科學合理的行政體制有助於更好地發展社會生產力和促進社會主義市場經濟的完善；有助於克服官僚主義、增強行政管理的生機和活力；有助於造就更多的行政管理人才，鍛煉出一支高素質的公務員隊伍；有助於維護社會公平，保證社會的長期穩定，以實現國家的繁榮和昌盛。

二、行政體制的相關領域

（一）行政權力體制指一個國家的行政機關與該國的其他國家機關、政黨組織、群眾團體等之間的權力分配關係及其制度的總稱。其中心內容是指國家行政機關在該國政治體制中所擁有的職權範圍、所佔有的權力地位。行政權力體制是行政體制的首要內容，通常應由憲法和法律作出明確的規定，以利於各司其職。現代國家行政權力體制的形式主要有三權分立制和議行合一制。

三權分立國家的立法、行政、司法三種權力分別由議會、內閣（或總統）和法院掌握，各自獨立行使職權，同時又相互制衡的權力體制。議行合一立法權與行政權屬於同一個最高權力機關，或者行政機關從屬於立法機關，僅是立法機關的執行部門的政體形式和政權活動原則。

（二）政府首腦體制政府首腦體制是指最高行政權力的代表者與其實際承擔者之間權力關係的制度。一元制一個國家的國家元首與政府首腦由一人兼任的制度。美國的總統制是這種體制的典型代表。二元制一個國家的國家元首與政府首腦，分別由不同的個人擔任的制度。又分為兩種，君主立憲制和共和內閣制。多元制一個國家的國家元首與政府首腦，分別由不同的個人或兩個以上的集體擔任的制度。

（三）中央政府體制

中央政府體制是指一個國家代表統治階級統一領導全國和地方行政工作的最高行政機關的職權劃分、活動方式和組織結構形式等制度的總稱。世界上現代國家的中央政府體制大致有以下幾種：內閣制、總統制、委員會制、國務院制。內閣制（1）一個政黨或政黨聯盟的領袖，單獨或聯合組閣。（2）內閣總理或首相是國家實際權力的中心。（3）內閣代表國家元首行使行政全權。（4）內閣是整個國家行政機關的樞紐和決策中心。總統制（1）總統既是國家元首，又是政府首腦。（2）總統是國家實際權力的中心，行政權完全屬於總統。（3）由總統組織和領導內閣。委員會制（1）國家最高行政權力由聯邦委員會集體執掌。（2）聯邦委員會是聯邦議會的執行機關。（3）聯邦委員會的出任由政黨推薦。國務院制（1）國務院由全國人民代表大會組織產生，是我國最高權力機關的執行機關。（2）國務院組成人員主要包括總理、副總理若干人、國務委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長等。（3）實行總理負責制。

（四）行政區劃體制

各國行政區劃主要依據以下原則：政治原則、經濟原則、民族原則等。我國目前共有34個行政區，其中32個省級行政區，含23個省、5個自治區、4個直轄市，另加香港、澳門特別行政區。第四節行政體制改革

一、中國現有行政體制的主要問題

1、政府職能正在轉變，遠未到位，行政審批和對企業的干預仍然過多，政企關係有待進一步規範。2、政府機構總量仍然偏多，職責交叉重複現象仍然存在，行政執法體制中的多層執法、多頭執法、執法擾民現象嚴重。

3、中央與地方政府的職權劃分需要進一步科學化、規範化，中央及省以下垂直管理機構與地方政府的關係沒有理順，條塊矛盾突出。4、政府與企業、事業、仲介組織以及第三部門等其他社會主體的關係尚未明確，有待進一步理順。5、行政法治建設滯後。

二、行政體制改革的發展趨勢與具體思路

1、行政體制改革的發展趨勢社會主義市場經濟的發展，要求行政體制改革與經濟體制改革需要配套進行；經濟全球化，對中國政府的公共政策和公共服務提出了新的挑戰；民主政治建設的進程對提高政府管理的效率、實現公開化以及廉政建設提出了更高要求。黨的十六大報告指出：進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

2、行政體制改革的具體思路（1）正確處理黨政關係。（2）正確處理政企、政事、政社關係。（3）加大政府職能轉變力度。（4）繼續推進政府機構改革。（5）依法規範中央和地方的職能和許可權。（6）培育和發展社會仲介組織。（7）改革和完善行政首長負責制。（8）繼續深化改變幹部人事制度。（9）建立和完善公共財政體制。（10）改革和完善行政監督體制。第四章

行政領導

第一節

行政領導概述

一、行政領導的含義、特點與作用

1、領導——為實現公共行政目標，國家行政機關的各級領導者根據法定職權而進行的決策、指揮、控制、協調等多種形式的組織管理活動。是行政領導者、群體目標、被領導者同領導體制與環境四個方面相互作用的過程。

2、行政領導的特點行政領導的特點有：法定性、政治性、權威性、等級性和協同性。3、行政領導的作用第一，決策導向作用；第二，指揮激勵作用；第三，協調督促作用；第四，評判導向作用；第五，個人示範作用。二、行政領導素質

領導素質是指在先天心理與生理特徵的基礎上，通過後天學習和實踐而逐漸形成的領導者所具備的內在和外在素質的合成，是領導者在道德、品格、知識、情操、能力、身體條件等方面綜合特徵的反映。行政領導者素質是指行政領導者能夠有效履行領導職責、行使行政權力所應具備的各種素質條件的總和。具體可以概括為以下四個方面：

1、政治素質

在現代背景下，我國行政領導者的政治素質要求是具有堅定的政治立場和政治目標，認真貫徹中央路線、方針、政策的工作態度；具有強烈的愛國熱情；清正廉潔為官的信念；奉公守法的工作習慣，實事求是的工作作風；講整體、識大局的工作境界，誠實信用的基本品行；追求績效、以民為本的工作責任感。2、精神素質指氣質條件，包括風度儀錶、言談舉止、開拓膽識、應變能力、自信心、果敢度、親和力、恒心、毅力等等。3、智能素質

包括知識和能力兩個方面。知識要求，要有廣博的知識面和某一方面精深的專業知識。能力要求，不斷提高科學判斷的能力；不斷提高駕馭市場經濟的能力；不斷提高應對複雜局面的能力；不斷提高依法執政的能力；不斷提高總攬全局的能力。4、身體素質。包括生理和心理健康兩個方面。

第二節

行政領導的產生和結構

一、行政領導的產生方式選舉制行政領導者由被領導者或被領導者的代表選舉產生。這是一種非常古老的產生方式。任命制行政領導者由上級領導者或上級機關根據個人或少數人的意志和標準任命產生。考任制行政領導者由專門的機構根據統一的、客觀的標準，通過考試擇優產生。聘任制臨時聘用一些外部人員擔任非常設性行政領導職務。二、行政領導結構在國家行政系統中各種領導的總和與構成；也可以指某個具體領導班子的結構，包括人數、分工，各類領導人員的組合情況等。具體的行政領導結構組成包括八個方面內容。行政領導結構政治結構民族結構性別結構年齡結構身體條件氣質結構知識結構能力結構第三節

行政首長及其職責權的統一

一、行政首長的含義

1、依據國家法律所授予的行政權力，在政府管理機關中處於領導、決策地位的人。承擔一定的政治責任、工作責任、法律責任；具有與其職位相稱的由法律規定的職權；與此同時，還要承擔與其職權對應的職責。

2、行政領導職務、職權、職責行政職務根據有關法律或規定，行政首長所擔負的具體行政職位。三者互相聯繫，互相制約，不可偏廢。行政職權由職位派生的、受到國家法律保護的權力。行政職責行政首長

履行職務過程中所應盡的義務，是對國家和政府委託的任務應負的責任。三、我國的行政首長負責制

1、我國行政首長負責制中“首長”的範圍我國行政首長負責制的“首長”包涵兩大類，即法定的“首長”和推定的“首長”。法定的“首長”由國務院組織法、地方各級政府組織法規定的。推定的“首長”，他們雖沒有法律的明文規定，但在其所在機關或系統內，負責領導和管理全國或地方的某一方面的行政事務，可以自己的名義在其許可權內規定行政措施、發佈全國或區域遵照執行的規範性檔。法定的“首長”國務院總理、國務院各部部長、各委員會主任、省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長、鄉長、鎮長推定的“首長”（1）國務院全體會議的有關組成人員。（2）國務院直屬機構的正職領導。（3）縣級以上地方各級人民政府組成部門的正職領導。（4）地方政府不完全對口的部門機構和其他行政機構的正職領導。（5）地方行政區域內分支機構或垂直領導機構或派出機構的正職領導。（6）其他具有全國或地方行政管理權限、職能的行政機構的正職領導。2、我國行政首長負責制的基本內容（1）行政首長的職權各級行政首長共同的主要職責有：領導本級政府的工作，通過辦公機構負責處理日常工作；召集和主持本級政府的全體會議和常務會議，認真執行本級人大及其常委會的決定。（2）行政首長向“誰”負責。第一，各級政府首長都要向人民負責；第二，向本級人大及其常委會負責；第三，向國務院負責，向上級行政機關負責；第四，政府部門首長向本級政府負責。

（3）行政首長負“何”責。第一，公務員的責任，包括接受行政處分、承擔行政賠償責任、承擔刑事法律責任；第二，行政責任，違反行政法律規範給社會造成一定危害，尚未構成犯罪的應承擔行政責任，即行政法律責任；第三，政治責任，包括維護黨的領導，維護和鞏固國家政權，維護國家的安全、榮譽和利益；遵守憲法、法律、法規；第四，領導責任，行政首長對所轄公共行政事務承擔領導責任。。

第四節

行政領導方法與藝術

一、行政領導方法

行政領導方法是行政領導者為了發揮領導作用，實現管理目標採取的方法、手段與策略。行政領導的基本方法有：抓關鍵；實事求是；例外原則；重人才；公正、公益、公信；仁和。行政領導的日常方法有：運籌時間；處理公文；聽取彙報；主持會議；諮詢協商；網路領導。

二、行政領導關係

包括與下屬的關係；與副職的關係；與黨務領導者的關係；與上級領導的關係；與部門領導者的關係；與前任領導者的關係；與後任領導者的關係等。

三、行政領導藝術

行政領導藝術指在行政管理活動中，運用科學的領導理論，熟練而有效地實現行政目標的技巧、手段與特殊方法，是行政領導者的膽識、智能以及知識經驗的綜合運用的反映。主要有：處理人際關係的藝術（尊重人的人際關係藝術）應用時間的藝術（集中利用有效時間的藝術）工作方法上的藝術（原則的堅定性與處理問題的靈活性相結合的方法）用人的藝術（用人之所長）（美國南北戰爭中勃蘭特被林肯所重用的故事以及我國漢代劉邦用人之道等）第五章人事行政

第一節人事行政概述

一、人事行政的含義

人事、人事管理、人事行政，是三個既有聯繫又有區別的概念。人事行政源於人事管理，人事管理源於人事。

“人事”一詞，在我國是一個古老的辭彙，曾被廣泛使用，在日常生活中有多種不同的含義。有時它指人世間各種各樣的事情；有時它指托人說情或送禮，如《後漢書》所說的“時權富子弟，多以人事得舉”

。現代管理科學中所說的“人事”，則是指人事管理，它是指運用科學的手段與方法，在管理社會生產活動中形成的人與事、人與人之間的相互關係，以及為達到用人以治事、人事兩相宜而進行的一系列管理活動。

人事行政，也可稱國家公共部門人力資源管理。它是指以國家行政組織為主要分析對象，研究管理機關依據法律規定對其所屬的人力資源進行規劃、錄用、任用、使用、工資、保障等管理活動和過程，包括宏觀公共部門人事行政和微觀人事行政兩部分。

二、人事行政的地位和作用

人事行政在國家行政管理活動中居於核心地位。國家行政管理的內容很多，但無論哪種管理活動，都需要人去完成，因此能否選好人、用好人，則是各項行政管理活動成功與否的關鍵。它決定著全部“國家機器”運轉的速度和功能。古今中外，一切掌握了國家政權的統治階級，無不把“人事行政”視為立國之基、治國之本、富國之道，高度重視挑選、培養和使用優秀人才。(一)安邦興國，保持政治穩定歷史的經驗告訴我們，任何一個民族、任何一個階級，要想得天下、保天下、興天下，除了要有正確的理論和實踐外，無不是靠重用人才來實現的。建國五十餘年的經驗證明，哪一個時期、哪一個地方人事行政搞得好，那個時期、那個地方，就會取得矚目的成就。否則，就會停滯不前，甚至會出現政局不穩、社會動盪的局面。

(二)振興經濟，推動社會發展大力發展生產力，振興經濟，是政府管理的主要職能。政府這一職能的實現，一要靠人力，二要靠財力。兩者相比，人力起主導作用。

當代經濟學者把人的智慧和才能看作一種最為貴重的資源，而加以開發利用。目前我國正在進行的社會主義現代化建設，要解決的問題很多，但最重要的還是解決人的問題。正如鄧小平所說；“事情成敗的關鍵就是能不能發現人才，能不能用人才”。因此，搞好人事行政管理，是振興我國經濟，推動社會主義發展的重要組織保證。

(三)提高效率，實現政府管理職能提高行政效率，是政府一切行政行為追求的目標。因此，現代國家的政府都十分注重對行政效率的研究，著力尋找提高行政效率的方法和途徑，而其中最重要、最關鍵的莫過於選好人、用好人。因為國家公務員是政府職能的實施者，政府的全部社會作用都是通過全體公務員體現出來的。這就需要有一套良好的人事管理制度，為政府管理配備優秀的行政人員，並調動其積極性和創造性。(四)開發人才，促進國際競爭當今世界國與國之間的競爭是綜合國力的競爭，歸根結底是人才的競爭。目前，我國正面臨著世界新技術革命的機遇和挑戰，能否充分利用這一時機，縮小我國與發達國家的差距，關鍵就在於能否充分地開發利用一切可以為我所用的人才，這正是國家人事行政管理工作的主要任務。在全社會都重視教育、尊重知識、尊重人才的環境下，在國家公務員制度的法律保障下，一個人才輩出、群星燦爛的局面必將會逐步形成，從而對我國的現代化建設產生巨大的推動作用。三、人事行政的原則

所謂人事行政的原則，是指在整個人事行政過程中都應共同遵循的一些總的基本規則。這些基本規則是科學的人事行政內在發展規律的反映。在當代，我國人事行政應堅持適應我國特點的如下原則：

(一)選賢任能、德才兼備原則

“德”是指行政人員的政治素質和職業道德。

“能”是指行政人員的業務能力。

(二)揚長避短、人事兩宜原則

揚長避短，指在使用人才時，要用其所長，避其所短。

人事兩宜，指在使用人才時，要使其知識、能力、專長等方面的條件與其所從事的工作相稱。(三)考試考核、晉升惟功原則考試考核，指國家錄用行政機關工作人員時，要經過有關部門組織的公開考試，平等競爭，擇優錄用。晉升惟功，指國家行政人員的錄用、提升、獎勵等，均以他們的實際能力和在工作中的實際成績作為基本標準。

(四)智能互補、結構合理原則

這一原則是指人事行政要根據各種組織的工作需要和職務的要求，對具有不同的年齡、性格、能力、品德、知識、專業、愛好的人員進行科學搭配，形成一個智能互補、結構合理的群體。(五)不斷更新、合理流動原則這一原則是指為保證行政組織適應行政管理的需要，保持行政人員隊伍富有生機和活力，行政人員隊伍要進行不斷的新老交替工作。(六)依法管理、用人治事一致原則

依法管理指人事行政要通過制定一系列健全的法律、法規，對國家行政工作人員進行管理，使其納入規範化、法制化的運作軌道。

用人與治事一致指把一定的人事權力交給用人單位，使用人單位有相應的人事自主權。

第二節人事行政的歷史發展

一、我國的古代人事行政

我國古代人事行政按其發展順序，大致可以劃分為三個階段：萌芽階段——從夏朝到先秦；發展階段——從秦朝統一中國到南北朝；成熟階段——從隋唐到清末。

（一）萌芽階段

我國歷史上第一個奴隸制國家——夏朝，約形成於西元前21世紀。在奴隸制社會中，中國的人事制度，基本上實行以宗法血統關係為特徵的世襲制，即世卿世祿制。西周的分封制，基本上也是在宗法制基礎上按血緣關係的系統進行的。春秋時期，各國設有相、三公、六官，成為以後歷代國家行政機構設置的基礎。

戰國時期，逐步設立了中央和地方政府行政機構，地方行政官員由中央委派和任免。

(二)發展階段

秦統一中國，創建了我國歷史上第一個統一的中央集權的國家。第一，採用立功進仕、招聘等多種方式招攬人才、選拔官吏。第二，建立考核制度。兩漢至南北朝期間，錄用人才採取了新的作法，主要方式有：第一，察舉，又稱薦舉或鄉舉。第二，征辟。第三，九品中正制。漢武帝時明確規定有三種課考方式：對官員實行普遍課考；“上計”；刺史視察郡國長官。

(三)成熟階段

這一階段人事行政的最大特點是實行了科舉制度。隋朝建立後，隋文帝於開皇七年(西元587年)下詔開設“志行修謹”與“清平幹濟”兩科以取士，即用德才兩科評定士人，選拔官員。隋煬帝時增設進士科。從此開創了我國歷史上延續千年之久的科舉制度。

這一階段在人才培養方面，依賴於官學和私學兩種制度。在監督課考方面，唐、宋、明、清各朝都在前朝的基礎上有所改進。

綜上所述，中國古代人事行政有諸多方面值得我們今天發掘和借鑒，特別是在官吏的選拔任免、考核獎懲、監督彈劾、離任退休等方面，都形成了一套比較完備的制度，這是一筆寶貴的歷史遺產。中國古代人事行政有其長處，也有其短處。其主要表現為：①重人治、輕法制。②在選拔、使用人才方面，往往只重經史、政治、軍事人才，輕科技人才。③重男輕女，埋沒大批女姓人才。

二、資本主義國家的文官制度

所謂文官，指的是資本主義國家中所有不與內閣共進退的政府工作人員。他們一經錄用，只要無重大過失，就可長期任職，所以又稱為常任文官。1855年5月，英國政府頒佈了第一個改革文官制度的命令——《關於錄用王國政府文官的樞密院令》。加拿大、美國分別於1882年和1883年建立了文官制度。隨後法國、日本相繼建立各自的文官制度。目前不少發展中國家也正在採用這種制度。

西方文官制度雖隨形勢的發展和變化在不斷修改和調整，但是，作為西方國家的共同制度，又有其共同特徵。這些特徵是：公開考試，擇優錄用。嚴格考核，功績晉升。終身任職，生活保障。政治“中立”，忠於職守。立法完備，依法管理。三、新中國人事行政體制的演變

新中國建立後，黨和政府非常重視人事行政，使我國人事行政逐步趨於規範化，其中雖有曲折，但總的趨勢是通過不斷改革，日漸成熟。這期間可劃分為三個階段。

第一階段，1949年至1965年。

第二階段，1966年至1976年。

第三階段，1976年至今。

第一階段1949～1965形成和發展時期

在總結新民主主義革命時期人事行政的經驗和學習前蘇聯經驗的基礎上，逐步建立了一套比較完整的人事制度，制定了一些相應的人事行政法規。

第二階段1966～1976“非常”時期

正常的人事行政被打亂，整個人事行政及其制度處於混亂狀態。第三階段1976年至今改革發展的新時期

撥亂反正，我國人事行政逐步走向規範化、法制化和科學化。

第三節國家公務員制度概述

一、國家公務員的含義和分類

“公務員”這一名詞，在西方國家一般是指通過非選舉程式而被任命擔任政府行政工作的人員。各國對公務員的稱謂不盡相同，在英國稱“文官”，美國叫“政府雇員”。在我國，國家公務員是指依照法律在政府中行使國家行政權力、執行國家公務的在編人員。

我國的公務員根據其產生的方式不同，可以劃分為兩類。中央和地方各級人民政府的組成人員依法選舉或任命實行任期制，職責主要是制定政策，並負有相應的政治責任中央和地方國家行政機關中的工作人員通過法定考試、公開競爭、擇優錄用實行常任制，履行相應的行政責任。二、我國實施公務員制度的意義

從組織上、制度上保證把優秀人才選拔到政府機關中來。

有利於人事行政工作的法制建設和公開監督，使人事行政從“人治”走向“法治”。有利於造就大批德才兼備的政務活動家和行政管理專家。

三、我國公務員制度與西方文官制度的區別

1、從公務員的組成範圍上看，我國的國家公務員包括從中央到地方的各級政府首腦及除工勤人員外的其他工作人員；而西方國家的公務員一般是不包括政府組成人員的。

2、從公務員與政黨的關係看，我國的公務員制度是共產黨的組織路線和人事制度的一個組成部分。而西方國家的文官制度強調保證政府工作的連續性，“政務官”和“事務官”嚴格分途，規定文官在政治上“保持中立”。

3、從公務員與政府和人民的關係來看，我國的公務員是人民群眾的公僕。而西方國家的公務員，相對於人民來說是政府官員，相對於政府來說是雇員，他們是一特殊的利益階層。4、從公務員隊伍系統的特徵來看，我國公務員隊伍不是一個封閉的系統，政府機關工作人員與黨的機關工作人員及企事業單位的人員之間，可以通過一定的程式相互交流。而西方公務員隊伍是一個相對封閉的系統，其他行業的人難以進入。

第四節國家公務員制度的基本內容

一、国家公务员的义务、权利

（一）國家公務員的義務

1、遵守憲法、法律和法規。

2、依照國家法律、法規和政策執行公務。

3、密切聯繫群眾，傾聽群眾意見，接受群眾監督，努力為人民服務。

4、維護國家的安全、榮譽和利益。

5、忠於職守，勤奮工作，盡職盡責，服從命令。

6、保守國家秘密和工作秘密。

7、公正廉潔，克己奉公。

8、憲法和法律規定的其他義務。（二）國家公務員的權利

1、非因法定事由和非經法定程式不被免職、降職、辭職或者行政處分。2、獲得履行職責所應有的權力。3、獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇。4、參加政治理論和業務知識的培訓。5、對國家行政機關及其領導人員的工作提出批評和建議。6、提出申訴和控告。7、依照《國家公務員暫行條例》的規定辭職。8、憲法和法律規定的其他權利。

二、職位分類

所謂職位分類，是指運用科學的方法，把眾多複雜的行政機關的工作崗位，根據其性質差異、責任輕重、繁簡難易及所需資格條件等，劃分為若干規範的種類，對每一職位給予準確的定義和說明，製成職位說明書，以此作為對公務員進行管理依據的一整套做法。

進行職位分類要堅持兩個原則：第一，以事為中心；第二，要使職位數量達到最低限。

職位：指組織中具有一定職權和責任、需要一定資格條件的人員擔任的工作崗位。職系：指工作性質相同而責任輕重和難易程度不同的職位系列。一般說來，一種專門職業就是一個職系。職級：指同一職系內工作難易程度、責任大小和所需資格條件相近的職位群體。職等：指工作性質不同但工作繁簡難易程度、責任大小以及所需資格條件相近的職級群體。職類：指將幾個工作性質相近的職系歸併為一個類別。第五節國家公務員制度的完善

一、目前我國公務制度實施中的問題

第一，組織人事制度整體改革滯後。

第二，配套改革措施未能及時出臺和跟進。

第三，公務員制度有待進一步完善。

第四，傳統的行政文化也影響著公務員制度的順利實施。二、完善公務員制度的思考

(一)創造公務員制度實施的良性社會環境。

(二)深化改革是完善公務員制度的有效路徑。(三)完善公務員制度的根本目的是加強公務員隊伍建設。總之，堅持從實際出發，從國情出發，不斷完善和發展我國公務員制度，這是一個長期漸進的過程。但只要我們積極奮鬥，完善的公務員制度就會形成。

第六章行政倫理（道德）

第一節行政倫理概述一、行政倫理的含義與特點

1、含義——倫理是一定社會用以調整人與人之間以及人與社會之間關係和行為的準則、規範的總和，是一種特殊的社會意識形態。行政倫理是一種特殊領域中的角色倫理，它是政府工作人員在行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務中所必須遵循的行為規範，屬於職業倫理範疇。2、行政倫理特點：（1）社會示範性。行政職業的特殊性，使得行政倫理對行政人員的行為和內心世界的規範，已超出了對行政人員個體的規範，並進而通過行政人員個體達到對全社會的規範。（2）相對強制性。行政倫理與法一致性的存在，許多國家和政府都將行政倫理用法的形式規定下來，各國公務員法中也具有倫理道德的規定，形成“行政倫理法制化”傾向。（3）鮮明的政治性。行政倫理在本質上反映著政治的價值追求，體現著社會利益的分配，包括政治利益的分配，其實質是為統治階級和利益服務的。3、行政倫理的功能（1）引導功能。行政倫理通過對行政人員行為的規範，為行政人員提供了社會化的行為模式，即理想行政角色模型，引導行政人員在行為上追求社會理想的目標和方向。（2）規範功能。行政倫理的規範功能是指通過一定的評價方式來知道和規範國家行政人員的行政倫理行為和行政管理行為，使人們“擇其善而從之”。（3）控制功能。行政倫理使控制社會、維繫社會秩序正常運行的有力手段。

（4）選擇功能.選擇功能是指行政主體在一定行政倫理意識支配下，根據某一倫理標準，在不同的價值衝突之間作出自覺自願的選擇。4、加強行政倫理建設的現實意義（1）有利於黨和國家路線、方針、政策的貫徹執行。（2）有利於行政管理效能的提高。（3）有利於社會風氣的好轉和全社會倫理水準的提高。（4）有利於行政人員自我約束能力和抵禦各種不良誘惑能力的增強。第二節行政責任

一、行政責任的含義和特徵:

1、含義——行政責任也稱政府責任或公共責任。它是指政府及其公職人員發揮行政管理者的崗位職能，達到行政目標、完成行政任務的責任。行政責任有廣義和狹義之分。廣義行政責任指政府能夠對社會公眾或成員的需求做出積極回應，並採取有效措施，努力實現公眾的需求和利益。具體來說包括國家全部行政機構及其工作人員，作為一個整體對國民負責；國家行政機關內部及其工作人員對自己的職能或崗位負責。狹義行政責任指政府機關及其工作人員違反法律規定的義務、違法行使職權時所承擔的法律責任。這種責任與違法相聯系，意味著國家對政府機關及其工作人員違法行為的否定行反映和譴責，是一種消極責任，是一種懲罰。廣義行政責任是狹義行政責任的前提，狹義行政責任是廣義行政責任實現的途徑，兩者相互制約，相輔相成。主權者要想有效控制權力，則對於任何一個機構的任何授權，必須同時規定其相應責任。這就是現代意義上行政責任的真正含義。2、行政責任特徵相對於民事責任、刑事責任而言，行政責任有其明顯的特徵，前二者只限於追究違法當時者本人的行為責任，而行政責任卻有著更廣闊的社會內容和意義。其特徵有：

（1）義務性。政府系統及其工作人員依法行使權力的過程，實際上也是承擔義務的過程，即承擔為社會公眾謀取利益、盡責效力、完成崗位職能、履行與行政權力相對應的義務過程。（2）任務性。行政責任不僅是一種義務，更是一種具有客觀規定性的任務。實施上行政人員執行國家權力主體的意志、方針、政策的過程，就是具體完成權力主體交付的任務過程，行政責任表現為必須完成的任務性。（3）控制性。在現代社會中，行政責任作為一種制度安排，包含著保證責任實現的責任控制機制。通過這種責任機制，防止行政機關及工作人員偏離社會大眾利益而只顧其私利。

3、公平——行政責任倫理的基本原則行政責任作為一個倫理範疇，表現為在處理個人對社會公眾、對國家和政府以及行政機關內部的人與人之間相互關係時應履行的行政義務。從制度的層面來說，行政責任倫理追求的基本目標是公平，公平是行政行為中普遍而基本的倫理準則。為什麼要追求公平，既有社會原因，也有心理原因。

就社會原因而言，公平首先是人類社會的產物，也就是說，公平問題只存在於人與人的關係中，孤立的個人是不存在公平問題的。公平問題也是社會中各種利益分化的產物。就心理原因而言，它是人的自我價值意識與他人比較時的一種心理感應。隨著人類文明的發展和人的自我意識的增強，主體在自我和他人時對自身價值的肯定和關切也在增加。

公平存在於各種利益關係中，主要表現形式：（1）實體公平。實體公平包括了社會成員的經濟公平、政治公平和社會公平。經濟公平是指社會成員的經濟地位和經濟狀態公平，分為交換公平和分配公平。政治公平在現代社會中表現為公平的“參與原則”，即要求所有公民有權參與政治事務，包括擁有公平權力參與立憲過程和決定選舉結果。

（2）程式公平與規則公平。現代行政系統是高度合理化、制度化、程式化和開放的組織系統，它們需要的行政倫理首先是平等的合作、合理的規則、普遍可接受可操作的道德規範程式和具有公平合理性基礎的系統秩序。

（3）權利與義務的平等。權利與義務的平等是社會主義行政倫理公平的基本原則。行政過程和行政行為力求做到社會利益與社會義務的平等分享與平等分擔。

4、行政倫理的選擇行政倫理的選擇，實際上是指用什麼標準證明行政行為是正確的或公正的過程。行政倫理的選擇模式具有多樣性，主要有：（1）義務行政選擇模式。一是指行政選擇要履行行政責任，責任就是義務；二是指行政選擇在本質上要符合某一原則。

（2）目的論選擇模式。指以行政行為後果的效益作為行政選擇的價值取向。

（3）本質論選擇模式。指根據行政行為內在良好的價值判斷作為行政選擇的價值取向。第三節現階段我國行政倫理建設一、現階段行政倫理存在的問題

現階段行政倫理失範的表現：

（1）權錢交易

（2）權權交易（3）瀆職失職行政倫理失範的原因：

（1）行政思想和公僕意識的喪失（2）私欲膨脹，官德扭曲二、加強行政倫理建設的原則和途徑我國行政倫理建設的原則

（1）服務原則。（2）公正原則。

（3）效率原則。加強行政倫理建設的途徑

（1）加強行政倫理教育。（2）行政倫理建設法治化。（3）實行政務公開，加強公民社會對行政活動的干預和監督。第七章

公共財政

第一节

公共財政概述

一、公共財政的概念和特徵公共財政，指的是僅為市場經濟提供公共服務的政府分配行為。公共財政具有四項基本特徵：（1）以彌補市場失靈為行為準則。（2）為市場提供一視同仁的服務。（3）非市場營利性。（4）法治性。

二、公共財政管理的概念及內涵概念——公共財政管理是公共部門為了保證公共財政職能的履行，而對財政收支所進行的決策、管理、監督等活動的總和。

內涵——（1）公共財政管理的主體是公共部門。（2）公共財政管理貫穿包括計畫（預算）、資源取得、分配、監督等環節在內的全過程。

（3）公共財政管理是一項技術性的活動。（4）公共財政管理技術是多元的，各學科、各領域發展起來的管理、分析技術都有可能在公共財政管理中得到應用。（5）公共財政管理的目的是為了保證公共財政的基本職能得到最大限度的履行。三、公共財政管理的總體目標

效率

公平

穩定

滿足社會公共需要，依據市場效率準則實現整個社會資源和要素在公共部門和私人部門之間的最佳分配。運用稅收、公共支出等手段有效地對國民收入、財富和社會福利進行再分配，通過轉移支付，實現社會相對公平。

有效地保證社會總共給與社會總需求的基本平衡，實現充分就業、物價穩定及國際收支平衡保證宏觀經濟的穩定增長，避免經濟波動。

四、公共財政管理的地位

（1）公共財政管理是對公共資源進行直接管理，這必然使其在政府管理中具有核心作用。（2）在西方國家，公共財政的政治制度背景，使公共財政管理成為國家政治生活的最重要舞臺之一。把公共財政管理作為鬥爭的“競技場”。（3）公共財政管理是一個變動性很大的領域，這使它較其他領域具有更多的活力。公共財政管理的每一次變動都成為公共管理重大變革的先導。

第二節

公共預算管理

一、公共預算的概念和特點

公共預算是指政府在每一財政年度經立法程式批准的全部公共收支計畫，是存在與市場經濟中並且與公共財政相適應的國家預算類型。包括公共收入預算和公共支出預算兩部分。它具有五個特點：計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程式性。

二、公共預算的分類

公共預算有多種分類，主要有四種：按照不同的政府級別，公共預算可分為中央公共預算和地方公共預算。

按照不同的編制方式，公共預算可分為單式預算和複式預算。

按照不同的預算作用時間，公共預算可以分為年度預算和中長期預算。

按照不同的收支管理範圍，公共預算可分為總預算和單位預算。