我国中央与地方法律关系原则

一、我国中央与地方关系法制化的基本原则（一）集权与分权相平衡原则中央集权与地方分权，是现代西方国家中央与地方关系的基本格局。现代西方国家都在强调建立福利型经济国家，这就需要赋予地方政府相应的权利，而西方垄断资本主义经济却要求中央集权以获得更大的利润。福利国家的建设和垄断经济的发展两者间的矛盾并没有使西方国家陷入国家混乱中，反而是两者相互合作，相互协调更好的处理中央与地方的关系。因为“现时的分权，是以中央集权为前提的分权；以分权为基础的地方自治，并不是一种与中央相隔离的自治，而是一种对中央具有很强依赖性的自治。”【1】由于我国的历史文化传统，国家的单一制结构形式以及长期的计划经济体制的影响，中央所拥有的权利过分强大，导致地方权利渺小。根据我国现行的法律规定中央能够随意的对地方事务进行干涉。我国宪法第89规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”但由于目前中央与地方职权的划分任务并没有完成，两者的权限仍然处于模糊阶段，中央可假以“遵循中央的统一领导”为由干涉地方事务，扩大中央集权，侵犯地方自治权。因此在今后制定相关处理中央与地方法律规范时应该对中央权力和地方权力范围进行划分，约束中央的权力，保障地方的自治权，做到二者的相互平衡。（二）维护中央权威，注重地方民主原则改革开放三十年，中国正处在体制转轨和社会转型时期。在转型的时期，我们需要一个稳定的国内国际环境来保障转型的顺利完成，由于我国幅员辽阔，区域经济发展不平衡，民族文化差异显著，若是没有一个强有力的中央政府操控全局，则可能会导致整个国家分崩离析。这就需要各个地方政府尊重中央的权威，服从中央的正确领导。同时也要求中央政府根据各个地方发展具体的情况，采纳地方的意见，不能够一味的以中央的政策对地方实行管理。《中华人民共和国民族区域自治法》中的规定就体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。表明了中央对地方治理差异性的重视。（三）实现地方均权，加强地方政府合作，统一市场，防止地方保护“所谓地方均权,即同级地方政府应具有同等的地位和享有同等的权力。”【2】在划分中央与地方政府的权限的基础上，要注意同级地方政府的权力同等，地位同等。这是市场经济和民主政治的要求，调动地方政府的积极性。同时应该注意加强地方政府之间的合作，协调地方政府之间的关系，才能保证经济能够持续健康的发展，才能增强社会创造活力，才能有效的防止地方保护主义的滋生。为了统一大市场,应当在中央政府的引导和干预下,打破地区封锁,培育和塑造与国际市场相联系的统一大市场。二、分税基础上的财政分权法制化财政是一切政府行政活动的基础,中央政府与地方各级政府之间的财政分配,直接决定着中央与地方各级政府实现其职权的能力,进而决定中央与地方各级政府在整个管理公共事务活动中的地位和权威。（一）现阶段我国的财政税收制度改革开放前我国实行的计划经济体制决定了财权的集中。20世纪80年代实行财政包干体制，由于包死了中央财政收入，导致中央政府的财政收入既没有与国民经济的发展同步增长，又没有随财政总量的增长而增长，地方政府在完成包干任务后，千方百计躲避中央政府的预算监督，造成财政收入源源不断地流向地方而中央财政却日趋萎缩。导致诸如地方保护主义，中央财政紧张等问题。分税制改革后，中央与地方政府间的财政分配关系趋向相对规范化，根据中央与地方的事权划分，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，例如关税，海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）、中央企业上交利润等；将同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税，例如：增值税、资源税、证券交易税；将适合地方征管的税种划为地方税，例如：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、印花税等，其中很引人注目的一项是将增值税的75%划归中央,实行中央对地方的转移支付制度，采用分设国税与地税征收机构的做法最大程度上阻止了税源的流失。分税制的实行在一定程度上规范了各级政府间的财政分配关系,一方面使中央在分权的同时,获得了财政上、制度权威上和宏观调控上的优势,另一方面使地方政府有权依法自主安排以地方税形式获得的财政收入。但需要指出的是,实行分税制只是建立了一个新制度,并不等于分税制法制化,仍需要我们在熟悉、实践、完善的过程中使之法制化。（二）我国财政税收制度中存在的问题及其法制化分税制法制化的前提是划分好中央与地方的事权，只有在事权划分清楚的情况下，财权的划分方能做到科学合理。我国虽然在相关法律规范中规定了中央与地方的权限，但是都是比较原则性的，并且地方的权限往往是中央的翻版，没有具体的规定出哪些权力是属于中央专属的，哪些权力是属于地方专属的。由于事权划分缺乏法律的保障导致政府之间的事权经常上下移动，使得财力的非对称性经常发生。在分税制改革中有一项制度是实行中央对地方的财政转移支付制度，虽然该制度有利于中央运用宏观调控手段来协调，监督和制约地方，但是财政转移支付立法层次低,缺乏法律权威性。我国现行政府间财政转移支付制度依据的主要是《中央对地方过渡期转移支付办法》,该办法属于行政规章的层次,立法层次显然太低。立法层次太低会导致诸如规定缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证等问题,这些已经严重制约着我国财政转移支付作用的发挥。在西方许多国家，他们的税收立法层次都比较高，大多是在宪法或税收基本法中对此作出了规定。在美国，其联邦和各州及地方的税收立法权分配，在宪法中有着明确的原则性规定，其特点是对联邦一级的立法权加以列举，而其他未列举，未被剥夺和限制的立法权全部属于州级，各州行使宪法规定的权力时，联邦不得随意加以干预。德国《基本法》第104条(甲)第1款明确规定:“联邦和各州政府分别承担实现各自职责任务所需要的财政支出。”并且规定了一些例外的情况，例如如果承担联邦委托任务，财政支出的责任则由联邦政府承担，在德国的《财政平衡法》中对转移支付制度进行了规定【3】。鉴于目前分税制存在的问题及财权分配的重要性，我国应该加强对中央与地方税收的立法，并且要提高立法层次，保障税收制度能够有效的发挥作用，同时我国也应该加强对财权分配法制化的建设，在划分政府事权的基础上确定财政支出责任，财政收入的划分以及财政转移支付的制度，实现财政分权的法制化。三、中央与地方职权的区别及划分中央政府与地方政府职权问题总是处于一种博弈的状态中，是我国始终未能解决一个政治问题。“中央与地方的关系主要是基于一定利益关系的权力关系，长期以来，我国中央与地方的关系紊乱，中央高度集权，统得过多，过死，‘上有政策，下有对策’，一个重要原因就在于宪法对于中央与地方权限未能科学界定”【4】。我国宪法第八十九条在规定国务院的职权时规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”。同时,在第一百零七条规定地方政府的职权时规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”从上面的宪法条文中我们可以看出地方的职权与中央的职权范围是重叠的，换句话讲就是地方的权限是中央权限的翻版，在宪法中没有根据中央与地方职权的特点对中央与地方专属权限进行具体的规定。（一）中央政府与地方政府职权的区别首先，中央政府作为最高国家行政机构，有权统一领导全国各级行政机关的工作，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令等。而地方政府的管辖范围仅限与本行政区域内，只能对本行政区域内的政治，经济，文化进行统一领导，只对下级政府的决定和命令有改变或者撤销的权限，而不能干涉其他地方政府的事务。其次，中央政府的职能具有宏观调控性，为了维护全社会的公共利益，可以运用其职权在全国范围内统一领导和管理各种事务。地方政府的职权具有相对独立性，具有因地制宜提高了财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重，大大增强了中央政府的宏观调控能力。但事权的较多下放与财权的较多上收形成了一定矛盾。例如，基层政府承担了义务教育、基本医疗、社会保障等较多事权；基层政府财权需进一步扩大，才能与事权相匹配。但1994年的改革只是规定了中央和省一级政府的财政关系，基层政府缺乏主体税种。与此同时，地方缺少税收立法权和发债权。农村税费改革后，农村地区基层政府几乎丧失了自有收入来源。而现行的转移支付制度尚未充分发挥有效支持作用，财权和事权不对称在某种程度上影响了基层政府的正常运转。

2．土地管理权限与地方投资热。改革开放以来，地方政府权限的不断扩大，调动了其发展经济的积极性，但与激励相对应的约束机制尚未形成，在一定程度上影响了中央重大决策及其相关政策的权威性。当前，一个突出的问题是土地使用权转让收入已在地方预算外收入中占有相当的比重，其使用尚缺少有效监督。而且土地使用权转让方式和收入管理尚不规范，再加上不合理的资源价格体系，形成了地方粗放型经济增长的空间，很大程度上导致了地方投资热。与此同时，地方政府受经济增长业绩考核指标的引导，为了扩大财政收入来源，愿意支持各种形式的投资，助长了地方投资热。

3．财政转移支付制度有待改进。中央对地方的转移支付在促进全国公共眼务水平均等化上，发挥了重要作用。近年来，转移支付的规范化程度逐步加强，其结构也有所改善，但税收返还数额仍占转移支付总额的40％左右。尽管这一制度在推动改革的顺利进行方面发挥了重要作用，但它毕竟影响了转移支付均等化功能的有效发挥。另一方面，财力性转移支付和专项转移支付制度的规范化程度还有待提高。

进一步完善中央和地方经济权力划分的对策建议

1．进一步规范分税体系，培植各级政府的主体税源。一是根据不同公共服务的特点，确定不同级别政府的经济权力。义务教育、基本医疗、社会保障等的主要提供者应该是省一级政府。二是创造条件，减少政府级次，让各级政府尽可能有各自相对独立的主要税种税源；并通过地市级政府的转型，构建城市财政，实现政府架构的扁平化，提高管理效率水平。中央政府的主要税种应该是增值税、消费税和所得税；省级政府的主要税种应该是营业税和所得税；县级政府的主要税种应该是财产税。应赋予地方政府一定的税收立法权和发债权。

2．加强土地管理，实施相关配套改革，规范市场投资秩序。一是通过加强土地管理和预算管理执法力度，规范土地管理秩序，将土地转让金收入足额纳入预算内管理。二是加快资源价格体系改革步伐，利用市场手段引导市场投资，规范投资秩序；改变地方政府官员激励机制，从根本上消除与中央宏观调控目标相悖的地方投资热。

3．构建规范化转移支付制度。一是通过政府间财政转移支付立法，确定转移支付制度的远景战略规划，使得各相关经济主体明了转移支付制度的调整趋势，明确整体改革的时间表，让地方政府形成事先的确定性预期。例如，可规定转移支付数额的确定以五年为期进行调整。二是建立涵盖省以下各级财政的转移支付制度，强调制度形成过程的透明度，加强对转移支付资金使用