【慈善组织劝募活动的法律规制综述8300字（论文）】

慈善组织劝募活动的法律规制综述目录TOC\o"1-3"\h\u18227一、美国慈善组织劝募活动的法律概述 一、美国慈善组织劝募活动的法律概述(一)慈善组织的界定现代社会中，所谓慈善组织，实际上应该是：非政府、非营利性组织。有的国家，叫做“NGO”（非政府组织），有的国家叫做“NPO”（非营利性组织）。学界也把这类组织叫做“第三部门”，以有别于公权力组织（行政、执法等）和营利性组织（企业、金融机等）[1]。慈善公益组织的出现，是社会发展的需要。在公益事业相对发达的国家，专业的公益组织都必须有完整的组织机构、严格的财务管理、清晰的行为目标、系统的工作流程、以及相应的规划与评估。这类组织，多以基金会的面貌出现，也有以协会、社会团体面貌出现的。(二)劝募活动的含义劝募指用奖励的办法招募或用劝说的方式募集。联合劝募组织是一种在市场上统一筹款，并根据一定的规则合理分配给NGO组织，尤其是社区福利性NGO组织的大型劝募组织[2]。最为让人们熟知的联合劝募组织是国际联合劝募协会。(三)美国调整慈善组织劝募活动的主要法律美国特殊的立法体系造就了美国对慈善组织监管的分层，联邦政府和地方政府从不同角度实施对慈善组织的监管，其具体表现如下：①州政府（州检察长）对慈善组织的监管——注册申请的审查和日常运行的调查[3]。在美国，慈善组织的设立没有受到严格限制，但是想要获取法人资格则必须履行登记手续。在美国大部分州要求慈善组织到州检察长处注册登记并填写年度报告。该登记手续是慈善组织获得合法身份进行合法慈善活动的基础。检察长有权对申请登记的慈善组织进行审查，对于达到条件的给予登记注册，并颁发法人证件；对于条件不足的给予指出或是直接予以退回。②美国国税局对慈善组织的监管——税收豁免的审批和年度财务报告的审查[4]。在美国，《国内税收法典》赋予国家税务局考核慈善组织是否具备享受税收豁免的权力，要想成为税法501（c）③条款的慈善组织，该组织要满足基本的三个条件：组织性考核，政策性考核，财产性考核。组织性考核要求慈善组织要执行所列八项慈善目的中的任意一项；政策性考核要求慈善组织不能参加政治性的选举，不支持任何政府机构的候选人；财产性考核要求慈善组织演示如何防止捐赠收入不会流入诸如经理、业主和他们的代理人等个人的手中，除了以捐赠财产补偿合理的服务。满足慈善组织条件并且在国家税务局登记的慈善组织可以享受税收豁免，同时向该登记的慈善组织捐赠的人或单位也可以凭借相应凭据抵扣自己收入应缴的税款。二、美国慈善组织劝募活动的历史及主体(一)慈善组织劝募活动的历史沿革1750年到1800年，美国在此时期建国，还在讨论这个国家应该向何处去，如何建立一个民主国家，国家力量微小，是不是要允许非营利组织或是其他不同的公民组织、协会、社团的成立。最后的答案是美国需要这么做[5]。然而因为政府担心不同的组织和群体会把这个国家弄得四分五裂，对民主及民主根基产生威胁，让一部分人比其他人更“平等”，所以那时候美国对慈善的态度是以小范围的、互助性的组织为主，作为地方的会员俱乐部来存在。也就是说，美国不是一开始就非常欢迎公益慈善组织，他们也曾有过疑惑。1800年到1860年是美国公益组织发展的黄金期。在宗教大觉醒运动下产生了很多不同的宗教组织，它们极大地促进了慈善发展[6]。这些宗教组织宣扬不同的价值，同时也提高了人们的参与性，培养了捐赠**惯，锻炼了人们的领导能力。这个时期，宗教组织对美国的公民社会发展起到了非常重要的作用，尤其在公民参与和公民领袖能力建设方面。有很多人以为美国公益慈善的发达是因为宗教信仰，这个看法一定程度上是对的，但是宗教对公益慈善的作用更重要的是体现在宗教组织在公民参与、公共领导力、捐赠文化等方面。1860年到1920年，工业革命在美国兴起，制造了大量财富，同时也有很多移民问题、社会问题、环境污染问题，对美国社会发展产生了极大的影响[7]。那时候还有内战和奴隶制运动。很多非营利组织在这个社会急剧变化的时期应运而生，包括我们熟知的男童子军、女童子军、美国红十字会等。1920年到1945年是美国公益慈善组织发展非常有意思的阶段，商业化和商人及企业参与慈善影响了整个美国的慈善文化。如今，我们知道美国公益慈善有强烈的市场化的特征，这个特征就是在这个阶段形成的。这期间有很多成功的商人参与社区建设，把很多商业理念和思考带入公益慈善当中。社区基金会等伊始都是商人建立和推动的，所以美国公益慈善常有很强的商业特征。1945到现在，公益慈善组织更多的是呈现出福利国家的特征，当然没有英国那么明显[8]。但在这个时期，美国政府支持了很多非营利组织，催化了大量非营利组织的诞生，无论是服务类型的还是倡导类型的非营利组织，无论是通过政府直接资助还是间接通过税收优惠来支持和认可。政府和非营利组织的合作已经是目前美国社会公共服务的主要议题和路径。(二)美国慈善组织劝募活动中的主体慈善组织机构的决策权掌握在机构董事会手中，而董事会要通过选举产生。董事会的主要职责是保证慈善机构能够真正地以慈善为宗旨，按照合理的方式开展活动，实现机构的良性运转。慈善机构中的工作人员，主要包括领取工资的正式员工和招募的义工[9]。如果正式员工通过机构为个人谋取私利，轻则免职，重则受到法律审判。在慈善机构的内部，一般也有约束本机构和成员的准则，其内容涉及运营的规章制度、决策程序，善款的筹集、拨付以及运营费用的预算、核销等。民众可以随时到慈善机构查阅账目。若机构因经营不善而倒闭，其遗留财产不能流入私人口袋，必须转让到其他慈善机构。三、美国慈善组织劝募活动的管理与规制(一)对慈善组织劝募活动前的管理慈善信托和非营利法人都是慈善组织的法律形式之一，但在美国设立慈善信托和设立非营利法人的程序不同，所需满足的条件也不一样。设立慈善信托，无需和政府打交道，是一种民间活动。但设立非营利法人需要到所在的州政府去注册，同时需要满足相应的条件[10]。美国有数百万计的慈善组织，一开始规模比较小，不会以法人形式注册，但是规模扩大之后，他们就会注册法人。进一步地，组织发展壮大希望申请免税，则需要向国税局提交申请信息，并且需在网上公开。在美国，享受免税待遇的慈善组织，依靠社会捐赠收入的只占很小比例。实际上，美国慈善组织总收入有将近一半是医院收入、另外将近一半是高等学校的收入，只有很少一部分是其他类型慈善组织的收入。即使在剩余的这很小的部分，社会捐赠所占的比例也很少。在慈善组织的税收方面，有两种收入可以免税：捐赠收入和与慈善目的相关的经营性收入（如服务）。如果经营性收入与慈善目的无关，则需缴税。此外，投资方面，美国的投资收入免税，这是美国的一大亮点，在中国，目前还做不到。另外，在美国联邦层面没有征收增值税，但州层面有消费税。慈善组织在购买东西免消费税，但卖出东西要缴消费税。(二)专业劝募人的行业组织美国法律允许联合劝募会一年一度到公司企业和政府机构举行劝募。协会除了雇用专职募款工作人员外，还从大企业短期借调人员。企业中也有各自的募款领导委员会，形成一支庞大的募款队伍[11]。捐款可以由人事部门配合，从员工的工资中提留，按季度支付给当地的联合会。许多大公司都对员工捐款贴加企业捐赠，有些企业的贴赠捐款高达员工捐款的一到两倍。募款淡季期间，联合劝募会还要组织义工，深入到各个社区服务机构评估服务项目的社会效益，听取下一年度的项目调整计划，组织经验交流等。联合劝募成为了城市生活中一个重要的协调中枢，它的运作和发展在很大程度上改善了社会风气与人文环境。(三)劝募活动的管理机关美国公益慈善事业的实践主体是各种形式的私立（即民间）慈善组织。公益慈善组织（publiccharitableorganization）是一个涵义相当宽泛的概念，它既受到古老的英国慈善法影响，也与美国政府给予公益慈善组织的免税待遇息息相关。不过，全国到底有多少个这样的组织，是一个难以找到权威答案的问题。因为除了在各级政府部门已经登记备案的公益慈善组织外，还广泛存在着大量非正式的慈善组织和志愿服务组织，另外有许多正式成立的民间组织可依法不登记，如宗教团体和某些自愿放弃登记的组织[12]。综合考虑各方情况，并参考美国学者的研究结果，可以比较有把握地说在美国至少有数百万个民间组织属于公益慈善组织。在这数百万个组织中，典型地代表着美国公益慈善事业规模、实力和治理水平的“主力”是依据联邦法律《国内税收法典》（InternalRevenueCode）501(c)(3)条款豁免联邦所得税的组织，它们通常也被叫做501(c)(3)条款组织，或者与符合其他条款规定的免税组织一起被通称为联邦免税组织（exemptorganizations）。除了这些组织之外，在各州政府登记备案的还有大批公益慈善组织。至于可依法免于登记的宗教组织，鉴于它们的情况复杂，而且所有主要的由宗教组织兴办的公益慈善机构均系正式登记的联邦免税组织，故本文不予单独论述。《国内税收法典》501(c)(3)条款被美国人奉为“公益慈善事业的圣经”。首先，符合条件的组织可以豁免联邦所得税，享受经济与税收方面的实际好处[13]。其次，向501(c)(3)条款组织捐赠款物的个人或机构也能享受联邦所得税的减税优待。最后，在各类民间组织中，501(c)(3)条款组织能产生无可比拟的“光环效应”——美国人普遍认为，与工商业组织或政府机构相比，501(c)(3)条款组织更值得信任。从1969年起，《国内税收法典》将501(c)(3)条款组织划分为两大类：公共慈善机构（publiccharities）和私立基金会（privatefoundations）。据联邦税务局公布的数字，2009年度501(c)(3)条款组织共有123.82万个，占联邦免税组织总数（191.27万）的64.7%[14]。另据美国全国慈善统计中心（NCCS）数据，截止到2009年10月全美共有私立基金会11.8423万家。90%以上的私立基金会专门为公益慈善事业提供资金支持，自己不具体经办慈善项目，所以也被称为“资助型基金会”（grant-makingfoundations）或者“非执行基金会”。少数基金会直接设立和管理慈善项目，或在向其他公益慈善组织提供资助的同时也开展公益慈善活动，被称为“执行基金会”。面对广泛存在、规模庞大和具体情况错综复杂的公益慈善组织群体，美国各级政府的作用是什么？政府的行为以什么为准则？政府与这些组织之间有哪些互动？概括而论，美国政府管理公益慈善组织的基本做法是依法办事，抓大放小；遵循通则，照顾特殊；广集民意，帮、管并举；区别对待，注重实效。现行监管体制主要形成于第二次世界大战结束以后，而且仍在实践中不断改革、日臻完善，它可以归纳为“一个基础，一部基本法，三个层级和两大监管重点”。(四)劝募活动的具体方式社会捐赠是许多公益慈善组织资金、物资和人力资源的重要来源。《国内税收法典》及其配套规章对各种形式的捐赠以及捐赠方和受赠方的权利义务做出了非常全面而详细的规定。这些规定的主旨是维护慈善组织信用和市场公平，保护捐赠方和受赠方双方的正当权益，防范利用捐赠而发生的欺诈，维护国家税收制度的严肃性。例如，凡是向公益慈善组织（公共安全测试组织除外）提供捐赠的组织或个人均可依法享受按照所捐赠款物的价值计算的税收优惠，但这种优惠的获取必须符合一系列法定条件[15]。比如，对于捐赠的物品和服务（例如为洪涝灾区运输救援物资），其价值的计算必须依据公平市价（fairmarketvalue,FMV），否则捐赠者不能享受税收优惠。在与公益慈善组织发生的交易中，如果直接或者间接地造成、或者可以预计会直接或间接地导致财产捐赠人获益（例如使其获得人寿保险、年金或其它形式的给付合同），捐赠者便不能享受税收优惠。在绝大多数情况下，公益慈善组织在其主要事业之外的各种经营性收入都必须依法缴纳“无关宗旨商业所得税”（unrelatedbusinessincometax,UBIT）。四、美国慈善组织劝募活动法律规制的特点(一)运用宪法保障慈善组织的劝募活动权利公益慈善事业健康发展的先决条件是法治，美国各级政府对公益慈善组织的管理贯穿了法治原则[16]。首先，《美利坚合众国宪法》以及联邦最高法院对宪法相关条款的解释地位最高，然后才是联邦法律、各州的宪法、各州的专门法律和地方性法律法规。正因为如此，联邦法院或州法院在审理有关非营利组织的案件时，判决依据有时仅仅是联邦宪法或州宪法，而非具体法律。其次，高度注意实现与维护全国的法制统一。在联邦层面，以《国内税收法典》为核心法律，其它法律的规定均与税法相关条款保持一致；在享有高度自治权限的州层面，有关法律条款与联邦法律没有冲突，在某些条款上（如对公益慈善组织的定义）保持了高度的近似性；各州之间由于《非营利法人机构法范本》等标准法律范本的制定和普遍实施也消弭了大量分歧。再次，具体负责监管事项的各政府机构均有法有规可依，制度建设比较完善。最后，管理和执法过程依照法定程序，官员的自由裁量空间极小，且对政府执法或者其它决定有异议的组织有上诉渠道。(二)对开展劝募活动的慈善组织采取特殊的注册审查注册审查的目的就是要责任落实，这里的责任首先是指有关政府官员的责任，他们必须“在其位而谋其政”，认真履行法律赋予的监管职责，否则就要被问责，出了大问题就要被查办。另一方面，责任也指公益慈善组织理事会成员应承担的法定及道义责任，他们必须“在其位而担其责”。2002年《萨班斯-奥克斯利法》生效后，这个方面成为美国公益慈善组织的机构治理与政府监管的重点。一般来说，理事会成员承担着三大责任：管理责任，即依照章程参加理事会会议及各种委员会，关注组织的健康运行与发展；效忠责任，即避免利益关联、不以权谋私；遵守责任，即自己遵守并确保组织也遵守联邦、州和地方的法律法规。过去一些著名公益慈善组织倾向于把理事会成员资格当成一种荣誉性待遇，诸多社会名流也乐于给自己加上这层光环，他们掌握着组织的领导权，但并未真正关心所在组织的事业，削弱了理事会在机构治理中的核心作用，这种状况现已得到根本扭转[17]。许多组织的理事会成员都认识到：权与责是不能分离的，加入理事会不仅意味着一种公共道德责任，更意味着要对所在组织可能发生的违法违规行为负责。重要的公益慈善组织多依照《萨班斯-奥克斯利法》的规定，设立了由理事会领导但又具备一定独立性的执行委员会、提名委员会、审计委员会、薪酬委员会和投资委员会来分管本组织的各项事务，健全了内部约束机制，实现了机构治理的正规化，真正使理事会成员做到各尽其责，名副其实。(三)对劝募顾问、专业劝募人和商业合作伙伴采取特殊的监管措施公益慈善组织是美国民间组织的主要组成部分，政府对它们来说既是监管者，又是帮助者，扶持者，有时甚至还要充当保护者。这不仅因为宪政基础上的官民关系要求如此，也因为政府的根本利益与公益慈善组织的根本利益是一致的。政府的行为和决策应该反映多数公众的意愿，而积极从事公益慈善事业者，无论在那个国家都属于好公民，理所应当得到政府的帮助和保护。公益慈善组织，无论它们多么强大和有名气，在资源和权力上都无法同政府（尤其是联邦政府）相比。即便是某些“富可敌国”的超级慈善机构，如比尔和美琳达?盖茨基金会（Bill&MelindaGatesFoundation），也不具备美国政府那样的实力和权势，更何况这样的大型基金会在很大程度上就是《国内税收法典》免税条款激励的结果。(四)严格的行为禁止和透明的劝募信息披露制度无数事实证明，公开透明是公益慈善资金链的生存法则，是实现公众监督的最佳途径。对于公益慈善事业的管理者来说，公开透明原则表现为认真实施《信息自由法》及相关法规，及时准确发表信息，落实相关组织及公民个人的知情权和监督权。对于被监管方来说，公开透明原则体现在依法落实强制性信息发布的各项要求，让本组织的资金、项目和负责人情况呈现在阳光下，使捐赠方和受益公众都能够一目了然。在提高公益慈善组织透明度的各种做法中，最重要的措施是从1999年起全面实行的联邦税务局年度报表制度，公众可以通过多种途径获悉报表的完整内容。许多享有联邦免税地位的知名公益慈善组织，如美国乐施会（OxfamAmerica）、癌症研究所（CancerResearchInstitute,CRI）等都在其官方网站的醒目位置列出本组织990表格等重要文件供公众浏览。2006年以来，联邦税务局已经两次对990表格进行升级改造。第一次升级改造的成果是2008年开始启用的新990表，第二次升级改造正在进行中。这些措施的目的是细化栏目，使报表反映的信息更加全面。州一级监管机构的通常做法是在专门的官方网页上提供搜索功能，使公众可以方便地查找公益慈善组织的基本信息。例如：要了解任何在纽约州登记备案的公益慈善组织情况，公众只需登录首席检察官办公室所属的公益慈善事业管理局（CharitiesBureau）网站，在登记搜索（RegistrySearch）页面上输入名称、州免税组织编号、联邦税务局“雇主身份编号”（EIN）等的任何一项，就可以获得所查找组织的9项基本信息以及相关报表。加利福尼亚州政府网站提供的搜索功能更为强大，公众甚至可以用盲目搜索方式从慈善信托登记处（RCT）的搜索页面进入数据库，查到任何地区、任何类别或任何状况（新成立、已经解散、正在合并等）的公益慈善组织、商业性募捐组织或为公益慈善事业开展兑奖销售活动的机构的详细信息。(五)完善且便利的监督制度当前，美国政府与公益慈善组织之间已经形成了一种多层级协调（Multi-tierCoordination）关系。双方的协调、沟通与合作在联邦、州和地方三个层级都存在，而且日益频繁。这种协调关系是一种动态的信息与行动关系，包含着矛盾甚至利益冲突。协调的意向有时来自政府，有时来自非营利部门。在联邦层级上，政府永远是牢牢控制局面的一方，同时扮演着决策者、引导者、资助人、发包方、监管者和协调员等多重角色。在这种多层级的协调关系框架中，公益慈善组织在6个方面发挥着自己的作用，或者说它们具备“六重身份”：高度自治的公共服务提供者、协调公共服务的同盟军、接受资助方、承包商或代理人、合作伙伴、宣传倡导者或游说人。各级政府的管理与监督覆盖了所有这些方面，其总目标就是要以制度性约束确保公共利益不受损害，确保公益慈善事业及其信誉不受损害，确保凡事都要有人承担责任（accountability），确保公众的健康、安全、福利以及整个社会的长治久安。结语与市场经济的演进相适应，美国慈善事业的发展经历了漫长而又曲折的历史，并积累了许多经验。这一切对当代中国慈善事业的发展无疑具有重要的启迪意义。借鉴国外有益的经验，弘扬我国优秀的文化传统，加快管理体制改革，激活中国慈善组织的创新能力，进一步完善有利于中国慈善事业发展的法制和税收环境，逐步形成中国“本土化”的慈善救助模式和符合中国国情的慈善事业发展道路，无疑是十分必要的。参考文献[1]