产业基金在地方政府推动产业转型升级中的作用研究

摘要：产业转型升级是当前我国经济发展的重要任务，也是经济转型的主要方向。产业转型升级不仅需要政府的支持和引导，还需要企业自身的转型和创新。在此背景下，产业基金应运而生。本文分析了产业基金与产业转型升级之间的关系，阐述了产业基金在地方政府推动产业转型升级中发挥作用的方式，并提出了地方政府通过设立产业基金推动地方产业转型升级的对策，以期能为相关企业提供帮助。关键词：地方政府；产业基金；企业引言党的二十大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。要实现这一目标，必须加快建设现代化经济体系，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，关键是要推动产业结构优化升级。为解决好“怎么转”的问题，地方政府一方面需要充分发挥自身积极性和主动性，通过设立和投资各类产业基金等方式，引导社会资本参与到企业的转型升级中来；另一方面，需要推动企业创新，激发企业活力和内生动力，进而为促进我国经济高质量发展做出突出贡献。一、产业基金与产业转型升级之间的关系产业基金是一种集合社会闲散资金的股权投资方式，是指政府（或政府部门）作为出资人，按市场化方式，通过与其他投资者共同出资设立基金管理公司，对目标企业进行股权投资的一种行为。产业基金主要投向高新技术企业、战略新兴产业等领域的企业，是政府支持和引导社会资本进入战略性新兴产业的重要途径。产业转型升级是当前我国经济发展的重要任务，而产业转型升级离不开创新，离不开技术进步，因此需要大量资金支持。产业基金通过投资于技术创新领域和高科技企业，以支持这些企业发展为目标，实现其转型升级［1］。同时，通过对企业进行股权投资，可以引导更多的社会资本投入到高新技术领域和高科技企业中去。因此，产业基金可以带动社会资本投入到高新技术和高科技企业中去，进而推动产业结构升级。（一）产业基金有利于企业开展技术创新产业基金的出现，使企业能够获得所需资金，从而开展技术创新。这是因为，产业基金可以通过投资于特定领域的高科技企业，以获取企业股权收益。而当高科技企业开展技术创新时，其自身往往难以获得足够的资金投入，需要依靠外部资金来推动其发展。一般来说，在技术创新领域中，产业基金可以对有发展前景的高新技术企业进行投资，并通过持股的方式与这些企业形成长期合作关系。这是因为当产业基金投资于这些高科技企业时，就可以通过投资于该企业的股权获得相应的收益。另外，产业基金还可以通过对所投资企业进行直接投资来促进其技术创新。具体而言，当产业基金投资于某一技术创新领域时，就可以从该领域的技术创新中获得较高的收益［2］。例如，当某个技术创新领域具有广阔的市场前景时，如果该技术创新领域具有一定的技术壁垒或限制条件时（如专利保护等），那么该技术创新领域的市场就可能会出现饱和状态。例如，某汽车公司欲向智能汽车领域转型，但因资金缺乏，希望通过产业基金的方式实现转型。经过与某私募股权基金管理有限公司（以下简称“某产业基金”）的谈判，最终确定由某产业基金向该公司进行股权投资，并共同设立项目公司。项目公司将依托于某汽车公司的现有生产技术和装备，结合人工智能、自动驾驶等前沿技术，打造具有高科技含量的新能源汽车。同时，该产业基金还将在智能网联、无人驾驶等领域与某汽车公司进行深入合作。双方在充分发挥各自优势的基础上，积极开展项目合作。最终，双方实现了双赢。（二）产业基金促进了地方基础设施建设地方基础设施建设是一个地区经济发展的重要基础，是优化区域发展环境、提升地方竞争力的关键因素，对经济社会可持续发展起着重要作用。产业基金具有促进地方基础设施建设的作用，主要表现在：第一，产业基金可以直接增加地方财政收入。虽然我国现行的分税制改革极大地增加了中央政府的财政收入，但我国目前仍处于工业化和城镇化加速发展阶段，而基础设施建设是推动工业化和城镇化的重要力量，因此需要大量资金支持。根据财政部数据，2022年，全国一般公共预算收入203703亿元，比上年增长0.6%，扣除留抵退税因素后增长9.1%。其中，全国税收收入166614亿元，比上年下降3.5%，扣除留抵退税因素后增长6.6%；非税收入37089亿元，比上年增长24.4%。在中央财政收入增速远低于支出增速的情况下，地方政府只有不断增加财政收入才能弥补中央财政支出的不足［3］。第二，在国家大力发展基础设施建设的背景下，地方政府可以通过发行政府债券筹集资金投入基础设施建设。然而政府债券有期限限制，很多企业需要进行长期融资才能满足项目建设需要。而产业基金作为一种市场化的投融资工具，能够弥补政府债券的不足。在产业基金的支持下，社会资本可以投资于基础设施领域，推动地方基础设施建设。二、产业基金在地方政府推动产业转型升级中的主要方式在地方政府推动产业转型升级中，产业基金主要有两种形式：一种是由地方政府发起设立的产业投资基金，主要为支持和引导当地企业的转型升级；另一种是由地方政府引导社会资本发起设立的产业投资基金，主要为推动当地企业的发展。从运行模式上来看，地方政府可以通过直接参与、委托管理、参股投资、杠杆收购、融资租赁等方式，来推动当地企业的转型升级。在此过程中，政府可以充分发挥其政策优势，为企业提供信息支持和政策引导，从而推动企业在技术创新、市场开拓等方面的发展。（一）产业基金的设立需要结合地方特色我国产业基金主要是由政府、金融机构和企业三方共同发起设立，这就使得地方政府在推動产业基金的设立过程中需要考虑到各地的不同情况。首先，需要注意到各地政府对于产业基金的重视程度不同。由于目前我国产业基金的发展还处于初级阶段，一些地方政府对于产业基金的发展认识不足，因此在设立过程中不会将资金投入到产业基金当中。这就使得当地的企业没有机会得到资金支持，导致其转型升级受到限制。其次，不同地区的经济发展水平不同，因此对于产业基金的需求也存在差异。对于经济发达地区而言，其在进行产业基金设立时，一般会优先选择资金需求量大、技术要求高、市场前景好的项目。例如，湖州市“一湖四园”PPP产业基金由湖州市政府牵头设立，总规模约200亿元，首期100亿元，主要投资于湖州“一湖四园”的基础设施、民生工程及公共服务领域。主要投资方向包括但不限于：垃圾焚烧发电、污水处理、农村污水治理、城市管网建设等。最后，在当前我国区域发展不平衡的情况下，一些欠发达地区由于经济发展水平较低，对资金需求也比较大。因此需要当地政府优先选择一些适合当地经济发展情况的项目设立产业基金。（二）产业基金的设立需要考虑资金来源问题对于地方政府推动产业转型升级的产业基金来说，资金来源目前主要有三个方面：一是地方政府直接出资；二是地方政府通过财政资金进行出资；三是社会资本出资。从产业基金的实际情况来看，地方政府直接出资是最常见的方式，这一方式可以有效提高财政资金的利用效率，也有利于财政资金发挥最大价值。但是地方政府直接出资也会存在一些问题，首先，容易导致产业基金中的其他社会资本抽逃资金，从而影响产业基金的整体效益；其次，如果政府直接出资比例过高，会导致其他社会资本认为政府在投资过程中存在不正当行为，从而不愿意参与其中；最后，地方政府直接出资比例过高也会导致其他社会资本的投资意愿降低［4］。因此，在产业基金的设立过程中需要充分考虑其资金来源问题，从而保证产业基金的有效运行。（三）产业基金的退出渠道比较单一在地方政府推动产业转型升级的过程中，产业基金不仅能够引导社会资本进入到相关企业中来，而且还能通过杠杆收购、融资租赁等方式，帮助企业进行转型升级。从目前的情况来看，我国的产业基金退出渠道比较单一，主要有两种方式：一是上市退出，二是并购退出。在上市退出方面，由于我国资本市场不够成熟，并且上市门槛比较高，导致很多企业不愿意选择在资本市场上市；在并购退出方面，由于我国资本市场不够成熟，并且并购程序复杂，导致很多企业并不愿意通過并购来实现产业升级。然而对于地方政府来说，通过并购来实现产业转型升级却具有重要意义。首先，并购退出可以帮助企业通过注入资金的方式来对自身进行升级改造。其次，由于我国的资本市场不够成熟，一些企业在进行兼并重组时会遇到一些障碍。而通过并购方式能够帮助企业实现产业结构转型升级。最后，产业基金的收购与退出会为企业带来资金和技术的支持。从当前我国产业基金的运作情况来看，我国政府在产业基金的运作过程中会承担很大的风险，同时还会面临一定的道德风险和操作风险。因此，地方政府在推动产业基金运作过程中需要建立完善的管理制度、监管制度和法律体系等来对其进行规范管理。三、通过设立和投资产业基金推动地方产业转型升级的对策建议在推进产业基金的过程中，政府需要充分发挥自身的优势和作用，利用产业基金的方式推动地方产业转型升级。一是要明确定位。地方政府在设立和投资产业基金时，需要明确产业基金的定位，以及基金所支持的产业领域。一方面，需要为企业提供资金支持；另一方面，需要引导社会资本投向高科技、节能环保等领域，从而推动地方产业转型升级。二是要突出特色。地方政府可以根据当地产业发展的特点来设立和投资产业基金，从而在支持当地企业转型升级的同时，也能够帮助其他地区进行经济结构调整。三是要创新机制。地方政府可以通过设立专项产业基金、股权投资基金等方式引导社会资本投向当地企业和项目。四是要加强引导。地方政府可以通过与银行等金融机构合作设立产业基金等方式，鼓励和引导金融机构加大对当地企业和项目的支持力度［5］。（一）优化政府职能，为企业提供更好的服务一是要强化政府对产业基金的引导作用。在经济转型的过程中，地方政府需要发挥其职能作用，为企业提供更好的服务，包括政策支持、资金支持等。例如，地方政府可以为企业提供各种便利条件，包括税收减免、土地优惠、财政补贴等。例如，潮州市产业投资基金由潮州市政府设立，由潮州市财政局（市投融资办）和中国人民银行潮州市中心支行共同管理。基金主要用于支持当地产业项目建设、企业并购重组以及发展基金等。二是要强化地方政府对金融机构的支持力度。地方政府需要加强对金融机构和金融人才的引进和培养力度，为金融机构提供更好的服务条件和环境；还需要与金融机构加强合作，在推动企业转型升级过程中给予更多的资金支持和政策引导。（二）加强政策支持，为企业提供更好的发展环境一是要优化金融政策环境。地方政府需要建立完善的法律法规体系，对各类金融机构进行规范管理；还需要加强对资本市场以及货币市场等金融市场的监管力度，依法保护各类投资者的合法权益；还需要积极推动金融产品创新，为企业提供更多的融资渠道和方式。在税收方面，地方政府需要为企业提供更好的优惠政策；还需要强化对企业税务问题的管理力度，确保企业能够按时缴纳税款。地方政府需要大力引进各类高端人才和专业人才，为产业基金管理运营提供更多的专业人才支持；还需要加强对各类人才的教育和培训力度，提升他们服务地方企业和项目的能力。例如，中国医药集团总公司（以下简称“中国医药”）与国开发展基金有限公司（以下简称“国开发展”）在北京共同发起设立了医药产业发展基金，首期出资30亿元人民币。该基金将主要投资于医药产业内具有较高成长潜力的未上市企业，主要通过股权投资和夹层投资等多种方式对拟投项目进行早期的股权投资。通过该基金的设立，将有助于加快医药产业发展，促进“健康中国”战略的实施。（三）创新机制，规范管理机构一是要规范管理机构设立行为。产业基金管理机构是产业基金设立、运作过程中至关重要的一环。为了能够有效发挥产业基金作用、推动地方产业转型升级，地方政府需要加强对机构设立行为的监管和规范力度；还需要积极发挥市场作用，通过招投标等方式选择市场化运营机构和管理团队，确保产业基金在市场化运作下能够高效