财政资金绩效评价实践研究操作指引

财政资金绩效评价实践研究（操作指引）山西省注册评估师协会201目录第一部分财政资金绩效评价实践研究报告 11绪论 11.1研究背景及意义 11.2研究目的 21.3国内外研究现状 31.3.1国外研究现状 31.3.2国内研究现状 41.4研究的主要内容与方法 61.4.1研究的主要内容 61.4.2研究的主要方法 71.5研究的技术路线 82相关理论概述 92.1相关概念界定 92.1.1财政资金 92.1.2绩效评价 92.2财政资金绩效评价的内涵及其特征 112.2.1财政资金绩效评价的内涵 112.2.2财政资金绩效评价的特征 112.3财政资金绩效评价的基本理论 122.3.1市场经济理论 122.3.2公共经济学需要理论 132.3.3委托代理理论 132.3.4“一观三论”理论 142.3.5公平与效率理论 142.3.6“行政问责制”理论 152.3.7公共产品理论 152.3.8科学管理理论 152.4财政资金绩效评价的政策依据 162.4.1国家层面的政策 162.4.2地方层面的政策 193财政资金绩效评价的制度体系建设 213.1财政资金绩效评价制度体系建设的必要性 213.2财政资金绩效评价制度的现状及存在问题 223.2.1财政资金绩效评价制度的现状 223.2.2财政资金绩效评价制度存在的主要问题 233.3财政资金绩效评价制度体系建设的原则与标准 253.3.1财政资金绩效评价制度体系建设的原则 253.3.2财政资金绩效评价制度体系建设的标准 263.4财政资金绩效评价制度体系建设的程序 263.5财政资金绩效评价制度体系建设的内容 263.5.1财政资金绩效评价的适用范围 263.5.2财政资金绩效评价的主体 273.5.3财政资金绩效评价的依据 273.5.4财政资金绩效评价的内容 273.5.5财政资金绩效评价的方法 273.5.6财政资金绩效评价的时点 303.5.7财政资金绩效评价的指标体系 303.5.8财政资金绩效评价的基本程序 303.5.9财政资金绩效评价等级与奖惩 313.5.10财政资金绩效评价结果的应用 313.5.11财政资金绩效评价的监督 324财政资金项目绩效评价指标体系的设计及其计算 334.1财政资金项目绩效评价指标体系的建立原则 334.2财政资金项目绩效评价指标体系的设计 334.2.1财政资金项目绩效评价指标体系的基本构架 334.2.2财政资金项目绩效评价指标体系的设计 384.3财政资金绩效评价指标的计算 524.3.1财政资金绩效评价指标的权重确定 524.3.2财政资金绩效评价指标的数据采集 544.3.3财政资金绩效评价指标的计算方法 564.3.4财政资金绩效评价标准 574.3.5财政资金绩效评价结果与分类标准 585财政资金绩效评价的实践研究 605.1国内外财政资金绩效评价的实践模式比较 605.1.1国外财政资金绩效评价的实践模式 605.1.2国内财政资金绩效评价的实践模式 615.1.3国内外财政资金绩效评价的实践比较 655.1.4国内财政资金绩效评价实践中存在的主要问题 665.2财政资金绩效评价的实践经验 695.2.1浙江省 695.2.2上海市 705.2.3云南省 705.2.4湖北省 715.2.5广东省 715.2.6江苏省 725.2.7山西省 725.3资产评估行业参与财政资金绩效评价的必要性 745.3.1资产评估行业的特点 745.3.2资产评估行业参与财政资金绩效评价的作用 755.3.3资产评估行业参与财政资金绩效评价的优势 765.3.4资产评估行业参与财政资金绩效评价的意义 795.3.5资产评估行业参与财政资金绩效评价的启示 805.4资产评估行业参与财政资金绩效评价的实践模式 825.4.1资产评估行业参与财政资金绩效评价的模式 825.4.2资产评估行业参与财政资金绩效评价实践模式的运行机制 835.4.3资产评估行业参与财政资金绩效评价实践模式的保障措施 846资产评估行业参与财政资金绩效评价的实践案例 876.1电力需求侧财政资金绩效评价案例 876.1.1案例概述 876.1.2实务操作 886.1.3经验、存在的问题及建议 926.2就业资金类财政资金绩效评价案例 946.2.1案例概述 946.2.2实务操作 966.2.3存在的问题与建议 986.3产粮大县财政资金绩效评价案例 1016.3.1案例概述 1016.3.2实务操作 1026.3.3存在的问题与建议 1056.4一事一议财政资金绩效评价案例 1086.4.1案例概述 1086.4.2实务操作 1106.4.3存在的问题与建议 1126.5革命老区专项资金绩效评价案例 1156.5.1案例概述 1156.5.2实务操作 1176.5.3经验、存在的问题与建议 1196.6国际金融组织贷款绩效评价案例 1226.6.1案例概述 1226.6.2实务操作 1236.6.3经验、存在的问题与建议 1267财政资金绩效评价重点和难点探析 1287.1前期准备阶段的重点在评价指标体系的制定 1287.1.1评价指标制定的难点 1287.1.2解决的方案 1297.2评价实施阶段的重点在资料收集及现场组织 1307.2.1信息资料的收集 1307.2.2绩效评价的现场组织 1337.3评价结果测算阶段的重点在评价标准的统一 1347.3.1评价标准确定的难点 1347.3.2解决的方案 1357.4报告撰写阶段的重点是提高报告的可读性和对项目绩效的深入分析 1367.4.1报告撰写的难点 1367.4.2解决的方案 1367.5质量控制的难点是标准的一致性 1377.5.1质量控制的难点 1377.5.2解决的方案 138第二部分财政资金绩效评价指南 1401财政资金绩效评价概述 1401.1财政资金绩效评价简述 1401.1.1财政资金的定义 1401.1.2绩效评价的定义 1401.1.3财政资金绩效评价的原则 1401.2财政资金绩效评价流程 1411.2.1基本流程 1411.2.2财政资金绩效评价诸环节的实施原则 1432财政资金绩效评价的指标设计 1442.1财政资金绩效评价指标设计原则与标准 1442.1.1财政资金绩效评价指标体系设计原则 1442.1.2财政资金绩效评价指标体系设计标准 1442.2财政资金绩效评价指标体系的基本构架 1452.3共性指标 1462.4个性指标 1482.5指标权重设置 1533财政资金绩效评价方法的确定 1553.1财政资金绩效评价方法选取的原则 1553.2财政资金绩效评价的主要方法及其适用范围 1553.2.1基本方法 1563.2.2其他方法 1563.3财政资金绩效评价的计分方法 1573.4评价计分方法相关问题的统一规定 1594财政资金绩效评价的组织实施 1604.1评价方案 1604.1.1评价目的 1604.1.2评价依据 1604.1.3评价方法 1614.1.4评价指标 1614.1.5评价时点 1624.1.6核查方式 1624.1.7组织实施 1624.1.8人员安排及职责 1634.2前期准备 1634.2.1前期培训 1634.2.2资料申报 1634.3资料书面审核 1644.3.1绩效报告的审核 1644.3.2其他资料的审核 1644.4现场勘查 1644.4.1现场访谈 1644.4.2资料复核 1654.4.3信息采集 1654.4.4产出核实 1654.4.5满意度调查 1664.5行为规范 1665财政资金绩效评价的资料收集 1675.1财政资金绩效评价所需的信息资料 1675.1.1政策方面 1675.1.2评价指标方面 1675.1.3其他方面 1685.2信息资料的收集方式 1685.2.1基础数据资料的收集方式 1685.2.2其他信息资料的收集方式 1705.3信息资料的审核与整理 1705.4信息资料收集整理的一般工作流程 1745.5信息资料准确性的保障措施 1746财政资金绩效评价结果与评价报告的编写 1766.1财政资金绩效评价结果的形成 1766.1.1评价结果的复核 1766.1.2评价结果的分类 1766.1.3评价结果的含义 1776.2财政资金绩效评价结果的分类标准 1776.3财政资金绩效评价报告编写 1776.3.1绩效评价报告总体编制要求 1776.3.2绩效评价报告参考框架 1786.3.3绩效评价报告各部分编制要点 1786.3.4附件的要求 1826.3.5评价结果与相关部门的沟通 1826.3.6评价结果的修正 1836.3.7报告的提交与装帧 1836.4财政资金绩效评价结果的对外公布 1846.4.1财政资金绩效评价结果公布的重要意义 1846.4.2财政资金绩效评价结果对外公布的形式 1846.4.3财政资金绩效评价结果对外公布需要注意的问题 1857财政资金绩效评价质量控制 1867.1总体质量要求 1867.2各阶段质量控制要点 1867.3报告的审核模式 1888财政资金绩效评价底稿编制及归档 1898.1底稿的种类 1898.2各类底稿编制的要求 1898.3归档的要求 1909附录 191第三部分财政资金绩效评价实务操作指引 207第一章总则 207第二章基本要求 207第三章评价指标建立原则、指标体系和权重确定 208第四章绩效评价指标标准值和数据采集 210第五章绩效评价实施原则、评价和计分方法 212第六章评价基本程序 216第七章绩效评价报告内容 218第八章附则 219《财政资金绩效评价实践研究》课题结题专家鉴定意见书中评协组织相关专家对《财政资金绩效评价实践研究》课题进行了结项鉴定。与会专家认真听取了项目负责人的课题汇报，经过质疑、答辩及认真讨论，一致认为，该课题是资产评估参与政府职能的一次重要尝试，对资产评估业务转型，拓宽服务领域，特别是服务于财政绩效评价，促进政府职能转变，具有很重要的示范意义。该课题在梳理分析财政资金绩效评价理论体系的基础上，阐述了绩效评价的相关背景、政策、评价方法、指标体系、工作程序等。针对不同类型的财政资金项目，结合案例剖析，构建了有针对性的财政资金绩效评价指标体系。从学术角度来讲，该课题丰富完善了绩效评价理论体系，同时还从资产评估行业角度探讨了其参与绩效评价的必要性和优势所在，以及在实际评估中遇到的重点难点和解决的对策建议。从实践应用方面，本课题所建立的财政资金项目评价指标体系，有更强的适用性，也更贴近财政资金绩效评价的实质，形成了资产评估行业参与财政资金绩效评价的工作指南和操作指引，简洁有效地为资产评估工作提供指导和参考。该课题立意新颖、研究方法合理，论述条理清晰，报告文字简练，结论精炼，指出了财政资金绩效评价的理论研究状况和实践应用情况，丰富了财政资金绩效评价的指标体系，并从资产评估行业角度提出了参与财政资金绩效评价工作的指导意见和指引。该课题成果具有较强现实操作性，达到了中评协课题委托的要求。建议在后续的研究中，进一步丰富事中、事后财政资金项目案例，反映财政资金绩效评价关键指标系统性评价过程，使其能够更好地指导资产评估行业参与财政资金绩效评价业务。同时本课题与资产评估行业参与的其他课题有交叉，建议互相之间协调一致，并向中评协提交财政资金绩效评价指南和指引建议稿。专家组一致同意该课题通过结项鉴定。鉴定结果为优秀。中国资产评估协会二〇一四年四月第一部分财政资金绩效评价实践研究报告1绪论1.1研究背景及意义财政资金绩效评价，是西方国家公共管理支出领域的一项重要制度，我国在绩效评价领域也进行了一定的实践探索并取得了一定的成效。财政资金绩效评价在我国实施、发展并成为炙手可热的焦点话题，究其原因主要有以下几点：（1）财政资金绩效评价是公共管理委托代理制改革的产物。即政府是人民福祉的受托人，而税收是人民支付的委托费用。人民花钱通过政府购买公共服务，并关注政府花什么钱、花了多少钱、取得了怎样的效果。由于代理人会基于“自利”，利用信息不对称造成“逆向选择”（利用占有的信息优势诱使人民签下对他不利的契约）和“道德风险”（在签订代理合同后故意不认真履行合约），使制度失效。于是鉴于过程管理模式的不合理，产生了以结果监督为中心的财政资金绩效评价制度。通过建立财政资金绩效评价制度，人民可以清楚了解政府将钱花在哪里，花了多少。（2）绩效评价符合“政府转型”要求，即指政府行政模式由管理型向服务型（效率型）转变。它符合公共管理科学化和廉洁高效政府建设的要求。管理型政府由于实行“过程管理”的模式，存在着官僚主义、浪费、腐败三大问题。二十世纪八十年代，西方国家针对三大难题，提出了实施“三个改造、一项制度”的政府改革，明确政府实行财政资金绩效评价制度，并提出了民众优先、追求结果、提高效能、降低成本等理念。（3）实施绩效评价是贯彻落实科学发展观的要求。实践科学发展观最终应落实到科学管理上，绩效评价正是基于科学管理思想出发。首先，绩效评价是以老百姓得到的有益服务为依据，体现以人为本的思想；其次，绩效评价将政府业绩可测量化，客观、全面地反映公共服务现状，有利于解决决策中的“拍脑袋”问题。为保证财政绩效评价工作的公平、公正性，财政部门引入第三方组织，特别是资产评估机构，作为财政资金绩效评价工作的重要成员。资产评估机构籍此机会，突破了原有的咨询服务范围，开始逐步地涉入各级财政部门、预算部门（单位）的财政资金绩效评价领域，将其作为新的业务领域不断地摸索和开拓，并显示出旺盛的生命力和活力。越来越多的资产评估机构参与到财政资金绩效评价工作中，并且突破了地域的限制，参与的绩效评价项目也呈现出专业性、复杂性、特殊性的特点，如山西省一些资产评估机构参与了全省各市共22个企事业单位电力需求侧项目资金共计4118万元的绩效评价工作，一些还参与了晋中市榆社县的财政奖补资金绩效评价工作。但是一些问题也随之暴露出来，由于面对的是新领域、新市场，很多评估机构都是摸着石头过河，基于自身机构的实力限制，无法独立探索财政资金绩效工作方法，往往在绩效评价工作中力不从心，只能盲目、随意地进行绩效评价工作，使评价工作没有发挥预想的作用。这一方面，是由于中评协、省评协、财政部门对财政绩效评价工作，尤其是资产评估机构参与到绩效评价中的重要性缺乏新的认识，没有合理地利用各种资源，制定相应的指导意见，引导评估机构进行评价工作；另一方面，是由于目前学术界对财政资金绩效评价的研究还不是很多，还处于起步阶段。因此，财政资金绩效评价工作迫切需要理论指导和实践引导，对财政资金绩效评价案例进行实践研究，构建财政资金绩效评价理论体系，并制定资产评估行业参与财政资金绩效评价的指南显得十分重要。不仅有利于加强资产评估机构更好地参与财政资金绩效评价工作，开发新的市场，拓展新的业务范围，还有利于财政资金绩效评价工作顺利进行，为各级财政部门及预算部门改进预算管理和安排以后年度预算提供依据。1.2研究目的本课题通过研究拟达到以下几个目的：建立一套完整的财政资金绩效评价指标体系；明确资产评估行业参与财政资金绩效评价的重点和难点；将财政资金绩效评价理论与实践结合起来，丰富并完善财政资金绩效评价体系；（4）为资产评估行业参与财政资金绩效评价实务提供操作指南。1.3国内外研究现状1.3.1国外研究现状政府绩效评价在西方国家有近百年的历史，但真正大规模引入政府管理中却始于20世纪70年代。随着政府规模的日益扩大，各国政府普遍面临着财政困境和社会对政府服务需求不断扩大的矛盾，因此，以“新公共管理运动”为取向的行政改革运动在西方国家开始兴起。新公共管理运动崇尚市场的力量，主张将分权化管理、责任机制、结果导向、顾客为本等企业管理理念引入到政府的内部管理中来。在这一过程中，企业普遍流行的绩效管理和评估工具也随之被引入政府管理中来，成为推动政府改革和管理创新的重要工具。从发展过程看，各国的政府绩效管理也经历了一个不断完善的过程。以英美两国的政府绩效管理为例来加以说明。英国是绩效评价改革先驱。从1979年至1999年期间，英国政府对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的较为彻底的改革运动，主要以缩减政府管理范围、规模和提高政府效率为目标，并陆续出台了雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理新方案、下一步行动、公民宪章以及竞争求质量等重大改革。尽管这些改革并没有被冠以绩效管理或绩效评价的名称，但其中内容基本都包含着绩效评价的做法。自1999年以来，英国政府在原有基础上，又进一步推动了政府绩效管理的发展。1999年，布莱尔政府提交给英国议会通过的《地方政府法案》赋予中央政府确定和发布地方政府都必须达到的绩效目标和标准，并通过“公共服务协议”（PublicServiceAgreement，简称PSA）的形式评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定评估方式。对于地方政府来说，PSA是它们与中央政府之间通过协商谈判达成的、涉及其绩效管理目标的契约性法律文件。PSA确定的绩效目标分为2类：一类是国家PSA目标，一类是地方PSA目标。前者是所有签约者都必须在3年期限内达到的绩效管理目标；后者是根据各地方的具体情况自行制定的、必须在一定期限内（通常为2-3年）达到的绩效管理目标。这些目标通常涉及地方政府的公共服务职能，如财务、住房、交通、教育等。

美国的政府绩效管理发展也较为成熟。1993年，克林顿总统上任伊始，就在联邦政府实施了战略化的绩效评价模式，成立了国家绩效评审委员会，并由国会立法通过了《政府绩效与结果法》（TheGovernmentPerformanceandResultsAct，简称GPRA），从而为美国联邦政府各部门实施政府绩效管理提供了法律实施依据。根据这部法律的要求，所有美国联邦政府机构都必须根据各自具体情况制定未来5年的战略规划、年度绩效计划和绩效报告等三份文件。通过这三份文件，将战略目标分解成年度目标和行动计划，并通过绩效评价对年度计划执行结果进行评价和报告。GPRA还试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来解决绩效评价的激励问题。2002年，小布什就任总统后，又将绩效评价工具应用到联邦政府项目管理中，引入项目等级评估工具（ProgramAssessingRatingTool———PART）。项目等级评估工具主要是用来对跨部门项目的绩效进行评估，从而在联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较，促进联邦项目整体绩效水平的提高。奥巴马政府上台以后，又对原有的绩效管理模式进行重新调整。一是提出加强政府绩效管理的三项战略：①利用绩效信息来领导、学习和改善结果。部门领导设定少数优先考虑的目标，并且利用建设性的、以数据为基础的评审来促使组织实现目标。②为实现更好的结果与透明而持续、简明地进行绩效沟通。联邦政府坦诚地与公众交流政府项目设定的优先目标、面临的问题以及最新进展，解释过去发展的背后成因、过去行动的影响以及未来的计划。部门将增强其从经验和试验中学习的能力。③增强解决问题的网络。二是重新设置了绩效管理的流程。美国管理与预算局和各部门设立的绩效改善官一起设置了部门绩效管理流程：①每个部门设置3-8个高度优先排序的目标；②确定负责每一个目标的领导者；③制订行动计划；④季度更新；⑤数据驱动的绩效评审；⑥在绩效门户网站面向公众及时更新。1.3.2国内研究现状改革开放之后，我国行政学也逐渐恢复建立，并开始把行政效率作为一项重要研究内容。周世逑、夏书章等早期行政学者对行政效率概念的确立和行政效率基本要素、测量标准及方法给予了专门阐述，为我国行政效率的研究做出了开拓性贡献，同时财政绩效研究方面也开始了萌芽研究，并取得了巨大的成就。1987年，何振一编写出《理论财政学》一书中对财政效果进行了系统分析，对财政效果内涵提出新的看法，指出分析财政效果不能局限于支出，更不能仅限于费用与效果的关系。对财政绩效管理进行了初步的研究，为之后的理论研究打下了基础。在社会主义市场经济体制时期，政府绩效和财政资金绩效的理论研究和实践不断取得突破性发展。有关公共管理的译著、论著、教材大量涌现，1994年李俊生出版了专著《财政效率论》、1995年金立群出版了《公共投资后评价》、2001年康学军和侯荣华出版了《中国财政支出效益研究》、2002年申书海和陈学安出版了《财政支出效益评价》、2003年罗良清出版了《非市场服务产出核算问题研究》、2004年张得让出版了《政府采购支出综合效益分析》、2005年谭建立、昝志宏出版了《财政学》等；有关财政资金绩效管理的论文也大量涌现于各类经济类期刊，申书海2003年在《财政研究》发表《财政支出绩效评价体系构成研究》，袁志敏2005年在《西部财会》发表《财政支出绩效评价的发展现状与思路》，陈丽娟2009年在《财会研究》发表《财政项目支出绩效评价研究》等等。马国贤2005年在《政府绩效管理》一书中通过剖析中外传统公共管理模式，得出了它们均属“过程管理”，因而无法克服官僚主义、浪费和腐败三大难题，认为绩效管理不只适用于西方，也适用于中国，它符合公共管理科学化和廉洁高效政府建设要求，是实践科学发展观，解决政府行政中三大难题的有效手段，与传统的过程管理不同，政府绩效管理是一种基于结果管理的制度，由战略目标、绩效预算和绩效评价等三个环节组成，而绩效评价是基础环节，并提出了“一观三论”（“花钱买效果”预算观、公共委托代理、目标-结果导向管理和为“顾客”服务）的论点，并被作为政府绩效管理的核心理论和建设绩效指标体系的理论依据。综上所述，学者们一致认为，建立财政资金绩效评价体系已成为财政支出管理改革的当务之急。国家对财政绩效管理改革也做出了一定的努力，财政部及相关部委印发的一些文件法规中对财政资金绩效评价作了规定，2003年9月财政部实施的《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》；2004年4月，财政部制发了《关于加强财政支出绩效监督工作的若干意见》（财办监[2004]9号）；2005年，财政部《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预[2005]86号）；2009年6月，财政部又制定并印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]78号）；2011年，财政部制定并印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）。这些都突出了中央部门的绩效考评主体地位，即绩效考评由中央部门具体组织实施。财政部的职责是负责制定统一的绩效考评规章制度，指导、监督、检查中央部门的绩效考评工作。加强和完善自身评价将是绩效考评工作近期的一个重要发展方向，加强财政资金绩效评价的实践更为紧迫。不少地方机构建设也已经开展此项工作，广东、湖南、北京等地，陆续成立了绩效评价处（中心），与财政监督工作形成互动。2008年至2013年基层政府考核中指标权重的调整已经证明，“自上而下”的考核指标将明显体现出对中央政府推行政策的执行，因此我们预期十八届三中全会中得到强调的改革领域，将在较快时间内落实在地方政府的考核体系中。总的来说，国内外对财政资金绩效评价研究取得了一定的理论成果，并且国内部分城市进行了初步的实践研究。但是依然存在以下问题：（1）财政资金绩效评价缺乏系统、科学的理论指导；（2）对于财政资金绩效评价实践经验的总结和分析的研究不足。针对以上问题，尤其是第二个问题，选取实践经验丰富的省市，如山西省、上海市等，进行财政资金绩效评价实践研究显得十分重要。1.4研究的主要内容与方法1.4.1研究的主要内容第一、财政资金绩效评价理论体系的构建在总结﹑分析国内外财政资金绩效评价研究现状的基础上，运用系统思维方法，从制度体系和评价指标体系两方面构建财政资金绩效评价理论体系。第二、财政资金绩效评价的实践研究对比国内外财政资金绩效评价的实践模式，总结中介机构参与财政资金绩效评价的实践经验，从资产评估机构参与财政资金绩效评价的角度分析资产评估在财政资金绩效评价中的必要性，并探讨﹑研究有效的实践模式。第三、资产评估行业参与财政资金绩效评价的实践案例分析选择财政资金绩效评价典型案例进行剖析，涵盖电力需求侧资金﹑就业资金类﹑产粮大县﹑一事一议﹑革命老区专项资金﹑国际金融组织贷款六类财政资金绩效评价案例，总结各案例的特点﹑经验与启示，分析资产评估机构参与财政资金绩效评价工作的重点和难点。第四、制定资产评估行业参与财政资金绩效评价指南和指引在总结剖析国内外财政资金绩效评价实践基础上，依据财政资金绩效评价有关规定和办法，制定了资产评估行业参与财政资金绩效评价指南和指引，为资产评估行业参与财政资金绩效评价提供操作指南。1.4.2研究的主要方法第一、文献分析与逻辑推演法通过传统与现代检索方法搜集相关研究文献，在此基础上，运用系统科学思想和理论，构建财政资金绩效评价理论体系。第二、案例分析法选取国内外典型地区的财政资金绩效评价事件，进行案例剖析，分析资产评估行业参与财政资金绩效评价的特点及面临的实际问题，结合理论研究和实践研究成果，提出资产评估行业参与财政资金绩效评价的指导性意见，实现实践递进。1.5研究的技术路线图1-1技术路线图2相关理论概述开展财政资金绩效评价已成为市场经济国家政府加强宏观调控管理，提高政府资金运行效率，增强政府公共支出效果的关键手段。随着市场经济的不断完善和公共财政逐步建立，财政资金支出绩效评价工作正在被全国各地积极的探索。2.1相关概念界定2.1.1财政资金财政资金(FinancialFund)，指的是财政支出资金，包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。按照预算级次，可将其分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。其中，本级部门预算管理的资金包括基本支出资金、项目支出资金和部门整体支出资金；上级政府对下级政府的转移支付资金包括一般性转移支付资金和专项转移支付资金。根据2012年12月6日财政部新制定的《行政单位财务规划》（财政部令第71号），删除了预算外资金收入管理的内容，将预算外资金全部纳入预算管理，明确行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入，增加了收入管理的有关要求，明确行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算管理。财政资金的特征表现在：①是政府及其所属机构直接掌握支配的资金，其资金的使用是直接为行使和实现国家职能的需要；②资金的征集和拨付主要是采取无偿分配，部分地采取国家信用的方式，即以国家为债务人或债权人形式征集或发放；③资金的运动都是以国家为主体，缴款者或接受拨款者都是直接与国家政权发生关系；④财政资金体现了国家在社会产品分配中占有的份额，以及在分配中与社会各集团及其成员之间的分配关系。2.1.2绩效评价绩效(Performance)一词最早来源于人力资源管理、公共部门管理、工商管理和社会经济管理方面。“绩”就是成绩，“效”就是效率、效益。在人力资源管理和公共部门管理中，“绩效是指一个组织、群体和个体在一定环境中表现出来的成绩和贡献”①张泰峰、[美]EriCRedaer.公共部门绩效管理[M].郑州大学出版社，2004，1-2。在工商管理和社会经济管理中，“绩效是指单位将投入通过一个过程转化为产出，再转化为结果的工作”②①张泰峰、[美]EriCRedaer.公共部门绩效管理[M].郑州大学出版社，2004，1-2②[美]孙克姆•霍姆斯.公共支出管理手册[M].经济管理出版社，2002，146为了衡量财政支出结果，最准确的就是用“绩效”概念。绩效的内涵比效益、效率的内涵更加广泛，“绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率”③普雷母詹德.公共支出管理[M].中国金融出版社，1995，192-193)。运用“绩效”③普雷母詹德.公共支出管理[M].中国金融出版社，1995，192-193)所谓评价(Evaluation或Measurement)，是指为达到一定目的，运用特定的指标、设定的标准和规定的方法，对一个组织、群体和个体发展结果所处的状态或水平进行分析判断的计量或表达的过程。简单地说，评价就是一个比较分析做出全面判断的过程。为此，评价必须具有以下特征：一是评价的依据具有合理性；二是评价的标准具有客观公正性；三是评价的方法具有科学性；四是评价的结果具有可比性。绩效评价(PerformanceEvaluation或PerformanceAssessment)，指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对职能部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。从人力资源管理上来定义，绩效评价是“对员工一个既定时期内对组织的贡献做出评价的过程，从数量和质量两方面对其工作的优缺点进行系统地描述，绩效评价是一个复杂的过程”④张一驰.人力资源管理[M].北京大学出版社，1999，185。从企业管理上来定义，是“对企业占有、使用、管理与配置经济资源的效果进行的评判”⑤孟建民.中国企业绩效评价[M].中国财政经济出版社，2002，2-2。从公共部门管理上来定义，是指“绩效评价指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众需要”④张一驰.人力资源管理[M].北京大学出版社，1999，185⑤孟建民.中国企业绩效评价[M].中国财政经济出版社，2002，2-2⑥胡宁生.中国政府形象战略[M].中共中央党校出版社，1998，10782.2财政资金绩效评价的内涵及其特征2.2.1财政资金绩效评价的内涵财政资金绩效评价是指运用一定的考核方法和考核指标对财政资金绩效目标实现程度进行的综合性考核与评价。它是按照公共财政改革的总体部署和要求，把绩效管理理念和方式引入到财政资金支出管理之中，逐步建立起与公共财政相适应、以提高管理效能和财政资金使用效益为核心、科学、规范的财政资金绩效评价制度体系。《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）中给出了财政资金绩效评价的概念，是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政资金的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。财政资金绩效评价不仅是对财政资金使用情况进行评价和监督，其根本意义更是以财政资金支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程序，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量和质量。其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。2.2.2财政资金绩效评价的特征第一、政策性强每项资金都紧紧围绕党和国家政策取向进行安排，有明确的用途和使用范围。财政资金的安排应体现量入为出、统筹兼顾、讲求效益的原则，而这些原则均体现在国家的各个方针政策中，财政支出项目是否严格执行各项政策，便成为财政资金绩效评价的首要任务。第二、项目种类多以《2010年政府收支分类科目》为例，我国财政支出设置了一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育等23个大类，类下再分款、项两级，涉及范围广。2011年财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定，财政资金绩效评价的对象按照预算级次可分为本级部门预算支出和上下级政府间转移支付两类。第三、专业性突出财政支出项目种类繁多，几乎涉及全社会各个领域；评价方法日益更新、评价指标体系不断深化，涉及的专业基础知识涵盖了政治学、财政学、社会学、管理学、经济学、统筹学、统计学、财务学、工学等多方面，专业技术性越来越强。第四、时效性强财政资金要结合经济和社会情况变化的特点，按照财政宏观经济政策的走势和要求进行支出，绩效评价也随着政策的变化而应相应调整。随着公共财政改革的逐步深化，以往“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的绩效管理模式正在逐渐转变为部门内部资金分配尝试“以绩效为导向”的新理念，在绩效评价中直接的影响就是评价指标的不断更新、评价方法的不断创新。理念的转变、政策的导向，将使得绩效评价不再是静态的管理，而逐步走向动态管理模式，具有了时效性。第五、客观、公正公共财政在根本上强调的是与市场经济相适应，满足社会公共需求。本质要求是科学使用纳税人的钱，尽量提高公共利益。推进财政资金绩效评价，就是要确保财政资金使用的公开、透明、安全、高效。财政资金绩效评价是对政府投资成效的评判，评价者对评价质量要求的核心是客观公正，财政资金绩效评价应具有公正性。2.3财政资金绩效评价的基本理论2.3.1市场经济理论市场经济理论是财政资金项目绩效评价的基本理论支柱。市场经济依靠价值规律调控经济的运行，本身就是等于“看不见的手”和“看得见的手”相结合来管理经济。市场经济是在积极有效的国家宏观调控下，市场对资源配置起基础性作用，能够实现效率与公平的经济体制，是市场经济国家依法理财的必然选择，也是公共财政的本质与客观要求。市场经济体制下的财政是公共财政，这是由市场经济体制本身所决定的。我国建立的社会主义市场经济是现代市场经济体制，在市场起着配置资源基础性作用的同时，政府也发挥配置资源的作用，而政府配置资源的职能也就是财政配置资源的职能。所以我国财政职能定位其重点是财政配置资源的职能。因此，市场经济体制是财政职能发挥的基础，也是财政资金绩效评价的理论基础。2.3.2公共经济学需要理论公共经济学需要理论是政府财政分配工作基本理论依据，也是财政资金绩效评价的主要理论基石。社会公共需要是当众多个人作为一个整体时所产生的需求。区别于个人消费的需要，是市场不能满足的需要，满足公共需要的产品具有两重性，即具有非排他性和非竞争性的需要。非排他性是指一部分人对同一公共产品或服务的消费，不会或无法排斥其他人的消费。非竞争性，一般说政府是公共产品与服务的主要生产及提供者，政府本身就是一种社会需要的公共产品，提供公共服务，政府利用自身收入满足社会公共需要的有形商品与无形服务的提供。正因为社会公共需要的非竞争性和非排他性，所以只能由政府或国家承担社会公共需求的供给，表现为财政支出，由于财政的非赢利性特点，容易造成财政资金的低效率或者资金的浪费使用，由此，财政资金绩效评价就显的尤为重要，以更好的满足社会公共需要。2.3.3委托代理理论委托代理理论是研究委托代理关系的，属于制度经济学契约理论，根据这一理论的要求，为财政资金绩效评价提供一个比较规范理论依据。委托代理理论是关于如何建立合理的风险分担机制与有效的激励和监督机制，促使代理人采取适当行动，最大限度地增进委托人利益的学说。委托—代理关系的存在，是由于资产所有者无力管理或因为他们自己直接管理资产的代价超过收益，因此，只要在委托代理人管理资产时的边际收益大于代理行为的边际成本，确立委托代理关系就将成为可能。换言之，委托代理理论的核心就是研究和寻求以最小的代理成本获取最大代理效果的途径与方法。财政资金绩效评价正是国家作为代理人为社会公众这一委托人负责的表现，以谋求用最少的财政资金获取社会公共需要最大限度的满足。2.3.4“一观三论”理论马国贤教授根据“花钱买效果”的基本绩效思想提出的“一观三论”的思想体系，即“花钱买效果的预算观”、“公共委托代理理论”、“目标结果导向理论”和“为顾客服务理论”。其“三论”既是“一观”的自然延伸，也是“一观”得以深化的依据。“委托代理理论”体现了事业单位作为社会组织的责任主体地位，是政府和社会关系的责权体系；“目标结果导向理论”则反映了评价的重点是结果而非过程，符合科学理财观的要求；“为客户服务”是指评价的价值导向必须关注顾客需求，以提高“顾客“的满意度为目标刘国永，曾珠，朱新江刘国永，曾珠，朱新江.事业单位资产绩效评价理论简析[J].行政事业资产与财务，2009(1)2.3.5公平与效率理论公平与效率是人类社会经济生活中的一对基本矛盾，也始终是经济学争论的主题。按照公平与效率理论的客观要求，为财政资金绩效评价提供比较科学的标准和原则。公共财政是与市场经济体制相适应的财政运行机制，市场经济本身是有效率的，公共财政也应具有效率属性，即财政具有效率。财政效率实质上反映的就是政府配置资源的效率和政府行政运行的效率。财政效率的高低是评价公共财政体制框架成败的核心，提高财政效率既有利于推进公共财政体制建设，也有利于推进我国整个市场经济体制的建设。财政效率是一个特殊的效率范畴，是效率在财政领域的体现。追求财政效率最根本的目的是实现财政的职能。财政效率可以从两个方面来理解：财政的经济效率和财政的社会（政府行政运行）效率。所谓财政经济效率是指财政职能的履行应当有利于促进社会资源的合理配置和经济机制的有效运行。财政的社会效率是指财政职能的履行应当能够改善社会成员的收入分配状况，为社会成员的全面自由发展创造有利的环境，有利于人与人、人与社会以及人和自然的和谐发展。2.3.6“行政问责制”理论“行政问责制”是追踪问效的有效方式，被广泛运用于各项管理活动之中。对政府管理行为实施“问责”，就是要看政府的管理目标是否实现，是否履行了自己应尽的职责，是否有乱作为现象的存在。从“问责”的逻辑关系上讲，问责的基础是对政府行为结果责任的事后追究，即当政府的行为发生了影响政府形象，或给社会及公民造成损害后果后，对政府相关责任者应承担责任的追究。这里的责任者既包括直接责任者的责任，也包括负有领导责任的领导者的责任。就财政资金绩效评价工作而言，“行政问责制”的理论与实践基础在于对评价结果的运用，即当对项目评价结果为差的情况下，不仅要对财政支出预算作出修正，而且有必要对相关责任者追究经济和法律责任。只有这样，才能使财政资金绩效评价工作得到各方面的高度重视。从而使这项工作不致于流于形式。2.3.7公共产品理论公共产品理论，是新政治经济学的一项基本理论，也是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论。公共产品的核心是政府将这些公共事务管起来，形成合理的供给机制，而不是什么都由政府来生产。公共产品理论为财政管理和财政改革提供了理论基础，主要体现在两方面：一是，重新界定政府的支出范围，采取多种形式管理公共支出；二是，采用灵活的公共产品生产方式马国贤.政府绩效管理[M].复旦大学出版社，2005，P46。马国贤.政府绩效管理[M].复旦大学出版社，2005，P462.3.8科学管理理论科学管理就是把企业长期实践积累起来的知识、技能和成功的管理经验提炼出来，并进行筛选、整理，形成制度、标准和规范，形成理论，从而在实际管理过程中达到制度化、标准化和规范化的要求。科学的管理理论，要求政府对财政资金的管理必须具备科学的理财观，具体包括：服务型政府观、花钱买效果的支出观、绩效理财观、有效供给观、公平观等。2.4财政资金绩效评价的政策依据2.4.1国家层面的政策第一、中共中央的政策依据2003年十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”的新要求以来，财政部为加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务目标，“积极探索建立财政资金绩效评价工作体系”，并于2004年11月以财建[2004]404号文要求各地采取先行试点，由易到难、分步实施的原则，摸索经验，逐步推开，有效开展绩效评价工作。2005年5月2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，关于推进财政管理体制改革方面提出，要“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。”“深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。”“清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理”改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。”“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。”“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”这是在党的文件中，首次肯定要建立预算绩效评价体系。2005年1月，面临反腐败的严峻形势，中共中央发布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。该《纲要》提出：“深化财政、金融和投资体制改革。进一步深化收支两条线管理改革，完善转移支付制度，全面推行部门预算、国库集中收付制度，完善预算法律，加快建立财政资金绩效评价体系，形成财政资金规范、安全、有效运行的机制。”“加强对财政资金运行的监督。健全公共财政体制，规范财政资金分配行为。监督检查部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理的落实情况。完善预算编制、执行的制衡机制。强化部门内部制约机制，加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。”该文件从反腐败高度，确立了实施财政资金绩效评价的重要性。第二、全国人大的政策依据2006年3月14日第三、国务院的政策依据2001年11月，国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见》（国办发[2001]93号）。该《意见》提出：从2002年开始，在编制部门预算时，中央级行政事业单位要编制基本支出预算、项目预算以及政府采购预算。具体包括：一是，对中央级行政单位和依照国家公务员制度管理的一级事业单位所开支的行政性经费，以及具备试行定员定额管理条件的事业单位开支的事业费，要按定员定额管理方法编制基本支出预算。二是，所有编制基本支出预算的单位，要同时编制项目预算。项目支出预算要在对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核的基础上，按照轻重缓急进行项目排序，并结合当年财力状况，优先安排急需、可行的项目。对财政预算安排的项目，其实施过程及完成结果要进行绩效考评，追踪问效。2005年，在《政府工作报告》、《国务院工作要点》及《深化经济体制改革的意见》中指出，要“深化预算管理制度改革”，“健全政府投资监管制度”，“建立政府投资和国有企业投资责任制与责任追究制，从根本上改变投资决策失误而无人负责的状况”。要“逐步实行全口径预算管理，逐步建立健全财政绩效评价体系。”在2005年11月《国务院关于编制2006年中央预算和地方预算的通知》（国发[2005]37号）中要求，“编制2006年中央财政预算，要在总结经验的基础上，重点做好的工作之一是：继续推进部门预算改革。进一步是深化基本支出预算改革和项目支出预算改革，加强对部门预算结余资金的管理，稳步推进项目支出预算绩效考核工作。”2007年，《政府工作报告》提出“要加强财政管理，狠抓增收节支，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，提高财政资金使用收益。”在当年国务院办公厅转发的发改委《关于2007年深化经济体制改革工作的意见》中强调“深化预算管理体制改革，逐步建立并完善部门预算支出绩效评价体系。”至2008年，《政府工作报告》、《国务院工作要点》及《深化经济体制改革工作的意见》中继续强调的是，“深化财税体制改革，加快公共财政体系建设。改革预算制度，强化预算管理和监督”。“推行行政问责制度和政府绩效管理制度””大力推行行政政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督政府”。“改革政府投资管理方式，提高投资效益”，“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”而在2008年5月发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》中特别强调，要“建立重大行政决策实施情况后评价制度。其要求市县政府及其部门做出的重大行政决策实施后，要通过抽样检查，跟踪调查，评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。”2011年6月国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（国发〔2011〕第22号），提出要加强财务监督和绩效评价，进一步完善财务监督制度，强化重大项目经费的全过程审计，建立健全教育经费绩效评价制度。第四、财政部的政策依据2009年6月财政部为加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务目标，制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，（财预[2009]第76号）2009年，财政部修订了2005年86号文件，正式颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号），该暂行办法规定，财政资金绩效评价（以下简称绩效评价）是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政资金产出和效果进行客观、公正的评价。财政性资金安排的支出适用本办法。绩效评价的对象包括部门（单位）预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。并且，部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。根据全国财政资金效绩评价的实际，财政部于2011年再次对效绩评价的文件作了修改完善，并以（财预[2011]285号）文件下发《财政支出绩效评价管理暂行办法》。目前，这两个部门规章是指导各地开展财政资金绩效评价的主要法律依据。2011年5月，财政部为了加强对金融企业的财务监管，进一步规范金融企业绩效评价工作，综合反映金融企业资产营运质量，推动金融企业提升经营管理水平，促进金融企业健康发展，制定了《金融企业绩效评价办法》财金[2011]50号。2013年1月财政部为进一步完善和加强中央财政现代农业生产发展资金绩效管理，建立健全绩效评价制度，根据近年来现代农业生产发展资金绩效评价工作实施情况，颁布了《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》（财农[2013]第2号）。2.4.2地方层面的政策根据财政部出台的一系列政策指导绩效评价工作的指导，绩效评价由先行试点扩大到试点范围。部分省山西、湖北、广东、上海等地进行了工作试点。山西省各级财政部门高度重视并积极开展了财政资金绩效评价试点工作，也取得了显著的成绩。2004年以来，根据山西省财政支出的具体情况，山西省开展财政绩效所依据的规范性文件主要有：《省级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》、《山西省环境保护专项资金绩效评价及项目竣工验收管理办法》、《山西省省级项目支出绩效评价办法（试行）》、《省级农口部门项目支出绩效考评试行办法》、《山西省农业综合开发项目绩效考评管理暂行办法（试行）》、《山西省财政厅省本级财政预算管理程序和办结时限的规定》等。与此同时，各地市在推行财政资金绩效评价时，也出台了相应的文件。从这些规定来看，均属于对专项财政资金使用情况的绩效评价。基本属于试行性的规定，需要根据几年来的实践，提升其法律效力，完善其相应的制度。浙江省也是率先开展财政资金绩效评价工作的省份，其绩效评价方面的制度建立和工作的进行都较为先进，具有一定的借鉴意义。根据省政府办公厅《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》（浙政办发〔2005〕91号）精神，为推动财政支出绩效评价工作的开展，指导中介机构参与绩效评价工作，确保绩效评价工作客观公正和规范有序，制订了《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》。根据财政部《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》《浙江省现代农业生产发展资金和项目管理实施细则》《浙江省财政支出绩效评价实施办法》等有关规定，制定《浙江省现代农业生产发展资金绩效评价实施细则》。为加强省级财政资金的绩效评价管理，省环保厅制定了《浙江省环境保护厅财政支出项目绩效评价实施办法》。湖北省财政厅高度重视财政资金绩效评价工作的顺利开展，经过长期实践，逐步形成了“试点先行、机构参与、评价结果影响财政预算”财政资金绩效评价模式。加强财政支出项目资金绩效评价工作管理，为全省各级财政部门、预算项目单位和资产评估等社会第三方开展财政项目资金绩效评价提供指导，有效保证绩效评价工作的规范性，提高绩效评价质量。湖北省资产评估协会成立《湖北省省级财政支出项目绩效评价操作指南》课题组。为进一步落实财政科学化、精细化管理要求，切实加强中小河流治理项目和资金管理，提高财政性资金使用效益，根据财政部和水利部印发的《中小河流治理财政专项资金绩效评价暂行办法》，结合湖北省实际，省财政厅和水利厅联合印发了《湖北省中小河流治理财政专项资金绩效评价实施细则》。广东省政府相关部门在逐步规范并大力推广财政资金绩效评价工作的基础上，逐步形成了“制度为本、项目分类、规范工作程序”的财政资金绩效评价模式。该模式主要优势在于：完善的评价制度，准确的项目分类和规范的工作程序。这种模式下的绩效评价趋于标准化和高效化，并且可以通过制度体系的建立和工作程序的规范来保证评价的专业性、公正性，并保证评价结果的高质量。广东省绩效评价模式的另一个重要特点是动态的，可拓展的指标体系，在这种动态指标体系框架下，指标的选择取舍有较高的灵活性和针对性，更能体现项目特点和评价关键点。广东省财政厅、审计厅、监察厅和人事厅联合发布《关于印发广东省财政支出绩效评价试行方案的通知》（粤财评[2004〕1号），对绩效评价的各项内容做了较详尽的指导和规定，为绩效评价工作顺利开展打下了良好基础。上海市财政局根据财政部要求，积极推进绩效评价工作，逐步形成了“公开招聘中介机构、委托其进行评价”的绩效评价模式。为促进相关政策的落实、鼓励企业超量减排，市环保局、市发展改革委和市财政局联合制定了《燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励暂行办法》（2008-2010年）。作为市级财政支出绩效评价试点项目，市财政局2011年委托上海金融学院城市财政与公共管理研究所对上海市燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励政策开展了绩效评价。为加强财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益，充分体现政府公共服务目标，上海市政府于2011年1月出台了《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》，为规范全市绩效评价工作的开展指明了方向。随后，上海市财政局出台了一系列规范性文件，指导绩效评价工作。3财政资金绩效评价的制度体系建设3.1财政资金绩效评价制度体系建设的必要性改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及分税制财政管理体制的确立和不断完善，我国已经建立起比较稳定的财政收入增长机制，国家财政的实力得到迅速壮大。随着财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的逐步确立，我国财政管理改革已逐步进入以支出管理改革为重点的新阶段。相对于财政收入机制的建立和完善，虽然财政资金管理改革才刚刚起步，但其重要性已显现出来。因为财政分配面临的主要问题是，在财政收入大幅度增长的同时，收支矛盾却越来越突出。财政收支矛盾的产生至少来自两个方面：一是财政资源总量不足；二是支出效率不高。财政可支配资源总量取决于整体经济规模，而经济规模的增长是一个逐步积累的过程，不能指望一夜之间达到财富充盈。在财政资源短缺的情况下，在注重增量创造的同时，存量资源的配置效率更显得至关重要。事实上，我国的财政支出存在着种种效率不高问题。各部门、各单位往往注重财政资金的取得，忽视财政资金的使用效果，由此造成的损失浪费使本已不足的宝贵财力愈显紧迫。进行财政支出改革，根本目的是要建立起“规范、安全、高效”的财政资金管理机制，而财政支出作为一种资源配置活动，其重要问题是解决支出的绩效问题。判断支出活动是否有效率、检验财政资金的使用是否达到高效，客观上要求必须建立起一套科学、合理并行之有效的评价方法、评价指标和评价标准，也就是要建立起具有中国特色的财政资金绩效评价体系。中共中央十六届三中全会《决定》明确提出“建立预算绩效评价体系”，就是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定预算绩效目标，建立财政资金绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。深入开展财政资金绩效评价问题的研究，尽快在我国建立起科学规范的财政资金绩效评价制度，意义十分重大。3.2财政资金绩效评价制度的现状及存在问题3.2.1财政资金绩效评价制度的现状近年来财政部不断强化预算改革力度，加强制度方面的建设，财政部先后出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预[2005]86号），另外，制定了一些针对特定行业的管理办法，如《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》（财教[2005]149号）、《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)》（财行〔2003〕108号）等。一些中央部门内部也制定了具体的绩效考评实施办法。在各地的试点工作中，也颁布了大量的规范性文件。有的还出台了地方性法规，使此项工作的开展得以有序地进行。近年来，财政部为积极推进预算绩效管理工作，规范财政资金绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号），2011年重新修订，制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），规定党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，总后勤部，武警各部队，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，有关中央管理企业遵照此文件执行。3.2.2财政资金绩效评价制度存在的主要问题近年来，财政资金绩效的评价制度建设方面，与试点工作同步，制定了相关的制度，基本满足了当前工作的需要，但是，还存在许多问题，主要表现在：第一、制度文件效力低，缺乏法律保障目前，进行财政资金绩效评价工作的文件依据，除财政部的规章外，主要是省财政厅及各地市财政部门出台的相关文件。从法律角度分析，其仅仅是政府的行政措施，具有临时性特点。文件效力低，影响了其执行力度。这种现象在处于试点时期是可以的，也是目前全国各地的普遍做法，但是，随着此项工作今后的全面推行，有必要制定更高层次的地方性法规或规章，以保持该项工作的稳定性和持续性。第二、适用范围窄，约束力不强从目前的实施情况看，属于省级财政资金绩效评价工作尚能依财政部要求进行。但是，对于市、县一级财政资金绩效的评价工作则存在很多阻碍。一些地市对于财政建设项目的审核还停留在传统的主要以合规性、合法性审查阶段，效益评价仅作为参考，致使一些效益不佳的项目得以上马。一些地市对于财政资金绩效评价工作基本没有开展。为此，有必要在全省制定统一的规定，将地﹑市﹑县凡是运用财政资金建设和开发的项目，全部纳入绩效评价的范畴。在涉及资金额度的评价范围上，允许各地市参照省级财政绩效评价的标准，根据各地市的实际情况在不低于省级标准100万元的基础上予以自行确定。第三、评价主体单一，缺乏第三方评价目前，无论是省级财政部门，还是各地市财政部门，均未建立专门的财政绩效评价监督部门。相关的工作分别由各职能机构组织进行。这种现状极不利于财政绩效评价工作的统一开展。此外，在是否引进第三方评价机制方面，则存在着不同的认识和做法，一些地方将评价工作全部交由中介机构进行，即是引进中介机构，也未采取招标等方式取舍中介机构，而是由财政部门指定的中介机构实施评价工作。这种现象，一定程度上影响了财政资金绩效评价工作的公正性和实际效果，甚至导致了该项工作流于形式。为此，根据国外经验及国家相关制度规定，除涉及国家机密的项目外，均应尽可能地引进第三方评价机制才能保证评价效果的公信力，并且对于第三方中介机构的引进，应当打破部门垄断，按照政府采购的方式，在全国范围内予以公开招标，并保证其独立地开展工作，这样，才能真正起到财政资金绩效评价的监督作用。第四、参与主体制度不完善，外部监督不力从各地的规定情况看，参与财政资金绩效评价监督工作的主体，涉及到专家、人大、政协机构及纪检、监察、人事等部门的介入问题。在实际工作中，这些主体的参与不可避免，需要通过制度约束予以完善。首先，关于专家库的建设十分必要，各级财政部门均应当建立起自己的专家库，以便满足工作的需要；其次，关于人大、政协机构及其代表或委员的介入，应当属于外部监督力量，其作用的发挥，主要通过对绩效评价工作的督促和建议，促使这项工作的有效开展，而不应亲自参与其中，并且不能干扰评价工作独立地进行；再次，在评价结果涉及对相关项目单位及预算单位实施“问责”时，纪检、监察及人事部门介入的职责界定不清晰。为此，相关部门应通过制度建设，将参与人员的地位与作用，予以明确规范。第五、奖惩力度不够，责任人不明确对财政资金绩效评价结果的运用，从财政部门来讲，主要考虑的是如何进一步改进项目预算，使其更加合理。但是，从如何激励项目资金使用单位更好地使用好财政资金角度讲，重在奖惩措施的有效实施。因此，必须加大对被评价项目实施单位的奖惩力度，做到奖之有效，罚之到位，只有这样，才能使绩效评价结果发挥其应有的经济与社会效果。第六、信息透明度差，缺乏社会监督从总体上讲，目前的财政资金绩效评价工作还是属于财政部门的内部监督，缺乏对社会的信息公开。即使公开也仅限于有限的领域。但是，我国政府依法行政的要求之一就是对全社会的信息公开。对此，财政部应通过制度建设逐步予以改进，其中，对一些重大项目的财政资金绩效评价工作，除涉及机密的以外，可以引进新闻监督机制，让新闻单位跟踪报道监督，这种监督也是对财政监督工作的宣传。从国外实践看，信息公开最大的好处是增加政府在社会上的公信度，为此，政府必须坚定不移地予以推进。第七、部门之间不协调，评价成本费用高目前，财政部已将财政支出项目实施的效益审计工作纳入了审计工作的范畴。从工作性质来看，审计部门的审计也是一种绩效评价。但是，对于此项工作开展如何与财政部门协调进行，没有明确的规定，急需予以制度完善。其主要涉及的问题：一是，在财政部门实施项目绩效评价工作基础上，有关财政绩效评价所涉及的资料是否可作为审计工作的依据或参考。二是，在评价与审计结果发生财政部门与审计部门不一致时，如何处理。对此，鉴于财政部门自己组织的绩效评价监督，存在自己监督自己的瑕疵的现实，来自于外部审计部门的绩效审计监督可能更具有公信力，并存在审计部门对财政部门监督的必要。为此，有必要建立政府内部的更高层次的协调机制。3.3财政资金绩效评价制度体系建设的原则与标准3.3.1财政资金绩效评价制度体系建设的原则各级相关部门在制定财政资金绩效评价制度时要遵循：①科学规范原则。绩效评价应当严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法；②公正公开原则。绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求，依法公开并接受监督；③分级分类原则。绩效评价由各级财政部门、各预算部门根据评价对象的特点分类组织实施；④绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应当清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。3.3.2财政资金绩效评价制度体系建设的标准财政部新修订的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）文件中规定财政性资金安排支出的绩效评价及相关管理活动适用本办法。各级省﹑市﹑县部门在制定相关绩效评价制度时应以财政部285号文件为依据，不得与该文件中规定的条款内容发生冲突。3.4财政资金绩效评价制度体系建设的程序首先，财政部门负责拟定绩效评价规章制度和相应的技术规范，组织、指导本级预算部门、下级财政部门的绩效评价工作；根据需要对本级预算部门、下级财政部门支出实施绩效评价或再评价；提出改进预算支出管理意见并督促落实；其次，预算部门负责制定本部门绩效评价规章制度；具体组织实施本部门绩效评价工作；向同级财政部门报送绩效报告和绩效评价报告；落实财政部门整改意见；根据绩效评价结果改进预算支出管理；最后，根据需要，绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施。财政部门应当对第三方组织参与绩效评价的工作进行规范，并指导其开展工作。3.5财政资金绩效评价制度体系建设的内容3.5.1财政资金绩效评价的适用范围综合现有的规范性文件，财政资金绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。按照预算级次，可分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。部门预算资金绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。上级政府对下级政府的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付原则上应当重点对贯彻中央重大政策出台的转移支付项目进行绩效评价；专项转移支付原则上应当以对社会、经济发展和民生有重大影响的支出为重点进行绩效评价。3.5.2财政资金绩效评价的主体在目前，财政资金绩效评价实施由财政部门组织实施评价或由财政计划项目实施单位和财政资金使用单位自评的方式进行。对于负有部门预算职责的有关行政部门则实施由部门组织的财政资金绩效评价。财政资金绩效评价的主体包括：①财政部门。具体由负责财政监督的职能部门组织实施；②实施部门预算管理的相关部门或单位。预算部门或单位是指与财政部门有预算缴拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位、社会团体和其他独立核算的法人组织。3.5.3财政资金绩效评价的依据根据相关规范性文件，财政资金绩效评价的基本依据包括：①国家相关法律、法规和规章制度；②各级政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策；③预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料；④预算部门职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；⑤相关行业政策、行业标准及专业技术规范；⑥申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料，财政部门预算批复，财政部门和预算部门年度预算执行情况，年度决算报告；=7\*GB3⑦人大审查结果报告、审计报告及决定、财政监督检查报告；=8\*GB3⑧其他相关资料。3.5.4财政资金绩效评价的内容财政资金绩效评价的基本内容包括：①绩效目标的设定情况；②资金投入和使用情况；③为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；④绩效目标的实现程度及效果；⑤绩效评价的其他内容。3.5.5财政资金绩效评价的方法财政资金目绩效评价的方法实施定性评价与定量评价相结合；业务评价、管理评价与效果评价相结合的方法。具体可供采用的基本方法有：成本效益分析法；比较法；因素分析法；最低成本法；公众评判法以及其他评价方法。由于在财政资金绩效评价的实践操作中，评价对象具有范围广、跨度大、领域多、较复杂的特点，仅采用通用方法，难以保证提供高质量的评价报告。所以，为提升绩效评价报告的质量，可以根据不同评价项目的特点，合理选择下列专用方法：（1）成本一效益分析法将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案。该方法一般包括六个步骤：1）根据建设目标确定一系列可供选择的方案；2）列举成本和效益；3）测算成本和效益；4）贴现成本和效益；5）选择决策标准；6）选定项目。该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。（2）最低成本法也称最低费用选择法，是对成本一效益分析法的补充，它是根据对那些不易计量效益却能够以货币来度量其有形物质成本的支出项目，通过计算每项备选方案的有形费用，以费用最低标准来确定支出目标的方法。该方法的步骤大致如下：1）根据政府确定的建设目标，提出多种备选方案；2）分别计算出各备选方案的各种有形费用的总和，对于财政支出项目在若干年内产生的成本流和效益流，运用贴现法折算出现值，以保证备选方案的可比性；3）按照费用的高低排出顺序，选择费用最低方案。该方法适用于那些成本易于计算而