简析行政合法性原则

简析行政合法性原则摘要从行政合法性原则的理念出发，分析行政合法性原则在不同国家的表现。其重点在于论述我国行政合法性原则的具体内容。全文的重点在于最后部分，我们将从四个方面把握行政合法性原则的范围。关键字行政合法内容适用范围一、行政合法性原则的理念及确立基础只有先明白行政合法性原则的理念，也就是它的形成过程以及在各个国家确立的基础，我们才能更好的理解为什么今天我们要强调行政合法性原则。（—）行政合法性原则的理念1、自然法理念中的行政合法自然法理念以自然法（主要指道德）为评价尺度，强调理性、正义、公平、自由等内在价值，认为一切符合理性、正义要求的行为，才能从法律上对行为给予肯定的积极的评价。近代自然法理念的真正代表人物之一是英国的思想家洛克，洛克认为，人人都应当遵守作为理性的自然法，政府行使权力要符合为社会谋福利的自然法的要求，“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋福利，因而不应当是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使，”最终应符合自然法的要求。洛克所说的政府行使权力应符合自然法，就是要符合理性的原则和价值。自然法的效力高于人定法是自然法中一个古老概念，运用在评价行政合法方面，自然法是政府行动的准则，是行为正当与否的分界线，是有关人的行动的理想秩序，是行动合适不合适、正当不正当的一个分水岭。2、实证法理念中的行政合法实证法理念主张用实证的方法来研究法律。凯尔森认为，行政是一般规范（立法权力所创立的宪法与法律）的执行，一般规范存在于法律秩序中，法律秩序是规范体系存在的外在形式，每一项政府条例或法令必须符合一项法规为其合法的依据，一项法规的合法性决定与它能否符合宪法的相应规定，宪法又必须符合利于法律秩序顶端的基本规范。据此，凯尔森认为，政府的基本属性是合法性，它的权威只有在这样一个限度内才是合法的和有约束力的，即它要遵照那些构成法律秩序的规范形式。政府行为只要是符合法律规范的，就是合法的行为。3、社会法理念中的行政合法社会法理念主张用社会学的概念和方法研究法律现象，强调法律的社会目的、作用和实效，更倾向用社会实效的标准来评判法律的作用和行为的价值，更注重法律运作中对行为的控制和评价。尽管社会法理念的分歧较多，在所关注的侧重点和具体方法的运用上，也有一定差别，但这并不影响社会法理念对行政合法问题的认同和总体看法。法国的狄骥以社会连带关系学说为其理论基础，把法律分为客观法和实在法，认为客观法是人类在一定社会生活中必须遵循的一种行为规则，它适用于一切自觉的个人和社会集团的成员，实在法则是对客观法的表述和确认。行政行为合法，不仅要符合实在法，更重要的是要符合客观法。狄骥认为，一切法都是国家法，一切国家法都是一种法治的国家，国家权力（包括行政权力）的对象和范围由法来规定，受法的限制。政府以实现法为目的，它受法的约束。尽量以其权利所及来确保法律的统治，因此政府的一切活动应当服从法并且是合法的。韦伯以法律统治作为分析与衡量权力合法性的标准，认为要承认政府行为的合法性，其权力必须来源于抽象的、包罗万象的规则体系所构成的法律秩序。韦伯明确指出，在法律统治的形式下，法律表现为其自身的合理性，这是毋庸道德或政治价值支持的，法律自身的体系逻辑结构使它具有合理性。法律仅仅是因为它是合理的规则体系才被承认，行政权力必须服从法律的理由正在于此，由此可见，韦伯所认为的行政合法，是主张在法治的前提下，通过对行政权力合法性及法律合理性的认同，来建立依法行政的机制。在这种机制中，行政合法即是法治的必然要求，又是行政权力合法性的具体体现。[1]（二）行政合法性原则的确立基础行政合法性原则是法治原则在行政法上体现的结果。这一“定律”最初被英国所“印证”。英国在19世纪制定近代宪法时确定了“法治”原理。该原理包含了三项最基本的内容：1.正式的法绝对优于专横权力；2.一切主体平等地服从司法法院形成或运用的普通法；3.宪法规范应通过普通法来实现个人的权利。英国“法治”原理支配行政法的结果便形成了行政法上的两项原则：越权无效原则和自然公正原则。前者是制定法上的“法治”原则，后者则是普通法上的“法治”原则。美国1897年的联邦宪法在英国“法治”精神的基础上，体现了适合于美国自身的更高更系统的原则，即联邦主义、分权主义和法治主义。“法治主义”支配行政法的结果，便形成了美国行政法上两大具体原则，即基本权利原则和正当程序原则。美国行政法学者认为，只有一切行政法律制度都旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利，并且又通过正当的法律程序来实施这些符合上述目的的行政法律制度，行政法才是符合“法治”的要求。在法国的历史和法理背景下，行政法本身便是法治的产物。行政法治，或称行政合法主义，是法国行政法的基本原则。它由法国行政法院在长期的行政审判过程中通过判例形成。19世纪后半叶才真正确立了重视国家活动依法性的“合法性原则”。“合法性原则”，作为与“比例原则”相并列的德国行政法的基本原则，与“法治原则有联系，亦有区别。合法性原则渊源于法治原则并以后者为基础，但法治原则属于宪法原则，合法性原则则属于行政法原则，它们的层次是不同的。“法治行政”是日本行政法的原则和基础。日本的法治行政是日本现代法治主义的体现，其基础由宪法直接奠定。《日本国宪法》第66条第3款规定：“内阁在行使行政权时，对国会负连带责任”。第73条第1项又规定，内阁负有“诚实执行法律”的义务。[2]在中国，虽然行政合法性原则的提出晚于发达的资本主义国家，但这一原则的确立是中国历史的必然。因为把行政合法性原则作为用以规范政府行政管理活动的行政法基本原则，不仅是中国行政法学者研究的结果，更是中国宪法的实施、民主和法制的运作以及法治观念深化的结果。我国现行宪法第5条的规定是中国法制精神的中心内容和高度概括，也是中国行政法上确立合法性原则的宪法基础。此外，我国宪法对人民代表大会制度的确立，对国家行政机关地位和职权的规定，均为行政合法性原则的确立奠定了制度上的基础。这一切不仅使中国行政合法性原则的确立显得更为重要和可能，而且使它成为必然。在国家行政管理领域坚持有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，是健全和完善社会主义法制的重要内容。因为在国家管理的各个领域中，行政管理是涉及面最广、任务最重的一个领域，行政管理的法制化程度将直接和最主要地反映我国社会主义法制的健全程度。而且，相对于刑法、民法等其它法律部门而言，行政法是一门起步较晚的年轻法律部门，这必然会使行政管理法制化的任务显得更为紧迫。中国行政法上的行政合法性原则，是中国社会主义法制原则的基本内性原则。（一）正确理解合法行政与依法行政的区别也许许多人都认为依法行政与合法行政是相同的概念，当我们从历史的角度考察行政与法的关系时，就会发现这是个“误会”。在自由资本主义时期，行政法刚兴起的时代，人们停留在从形式上认识行政与法的关系，认为“无法律便无行政”，“一切行政都必须有直接的法律依据。”在这一背景下所形成的“依法行政”的涵义也是相当明确的，即指“Everythingmustbedoneaccordingtolaw”。随着行政法的演化，这种形式上的“依法”受到了英国某些政治家、哲学家和法学家们的批评。因为形式上的“依法行政”只关心政府的行为是否符合形式上的法律，至于法律的“正义性”则不属该“命题”所要解决的范围。二战以后，人们愈来愈注重从实质而不是从形式的角度来考察行政与法的关系，认为行政法治的关键不是政府的行为是否符合形式上的法律，而是政府的行为是否符合法律的“正义性”，从而使“依法行政”上升为“合法行政”。从这种历史意义上说，由“依法行政”过渡到“合法行政”，乃是行政法治史上的一个飞跃，是人们对政府法治的要求从形式走向实质的标志。此外从内容范围而言，行政合法性原则亦不能等同于依法行政原则，前者应该包括后者，其内容远远大于后者。（二）行政合法性原则中“法”的范围行政合法性原则中的“法”的范围有多大？就形式与实质而言，既要符合形式上的“法”，更要符合实质上的“法”。但仅就形式而言，行政合法性原则中的“法”，只限“法律、法规”，还是还包括“规章”，这是探讨中国行政法上合法性原则适用范围的又一关键问题。行政合法性原则要求国家管理行为符合法律、法规是毋庸置疑的，但是否同时要求符合规章，这是颇有争议的。其实这个问题渊源于另一个问题：规章是否“姓”“法”。根据我国行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议条例和行政处罚法所体现的法律、法规与规章的关系，笔者以为，行政合法性原则中的“法”的范围自然应包括“规章”，但前提是这种规章必须符合法律、法规。实质是指法律外部的世界，“法律外部的世界”是不拘泥于法律规范本身的内容，从更深，更高和更广的层面和视角对法律规定，法律现象和法律事实进行综合性的法律价值，即从立法意图、立法精神，法律原则以及社会公德、公序良俗、行业惯例、法理观社会的公平公正、国家政策、民情民意、伦理意识等当中抽象出合理恰当的法律价值判断，并以此作为确定适用法律的判断依据。简而概之，实质上的“法”包括法律“正义性”。（三）行政合法性原则是否同时适用具体行为与抽象行为自《中华人民共和国行政诉讼法》颁布后，把政府的行政行为划分成具体部分与抽象部分，不仅是学者的理论观念，同时也成了我国法律的明确态度。具体行政行为系指行政主体在国家行政管理活动中行使行政职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。抽象行政行为则相反，系指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。它包括有关政府组织和机构制定行政法规、制定行政规章、规定行政措施、作出具有普遍约束力的决定和命令。抽象行政行为与行政立法不是，也不应是同一个概念。抽象行政行为并非全属行政立法，如有关行政机关规定行政措施、作出决定和命令；行政立法也并非全是政府的抽象行政行为，如全国人民代表大会及其常务委员会制定行政性法律、部分地方人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规等就属于国家权力机关的立法行为。中国行政法上的合法性原则，对具体行政行为的约束是毫无疑问的，但是否约束抽象行政行为，似乎是个尚未定论的问题。我们认为，我国的行政合法性原则，不仅适用具体行政行为领域（当然主要是该领域），而且同时适用抽象行政行为领域，否则是不全面的。这包括有关政府组织和机构制定行政法规、制定行政规章、规定行政措施、作出具有普遍约束力的决定和命令时也要依据法律，包括行政法规、行政规章、行政措施、决定和命令的内容和制定过程。（四）行政合法性原则是否同时适用行政管理领域与行政司法领域这里显然是解决另一个问题：行政合法性原则只适用行政管理领域，还是同时适用行政司法领域。行政司法是相对于行政立法和行政执法而提的一个概念，它不仅指行政主体司法化的行政行为，同时也指司法机关对行政行为的监督活动（如行政诉讼中的行政审理行为）。现代政府管理的特点使得行政与司法日益靠近，行政司法成了现代行政法所应调整的一个庞大对象。就连生活在最典型的三权分立国家的美国行政法学者B.施瓦茨也承认：“由于当代复杂社会的需要，行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关。为了有效地管理经济，三权分立的传统必须放弃。”我国不搞谓“三权分立”原则，人民代表大会制度是我国的政治制度。我国行政机关与司法机关均由人大产生，对人大负责并报告工作。我国宪法确立了行政机关与司法机关之间的合作与监督关系，特别是行政诉讼法还赋予了司法机关对行政机关行政行为的司法审查权。在这种情况下，我国行政法上的合法性原则更不应拘泥于纯行政领域，理应统辖行政司法领域。我国行政诉讼法所确立的对具体行政行为的合法性审查原则，也正好吻合这一精神。参考文献：[1]李林.行政合法的理念:[J].宁夏社会科学,1992,(6),75-77[2]胡建淼.关于中国行政法上的合法性原则的探讨:[J].中国法学,1998,(01),1-2[3]莫于川.行政法