郑秉文改革开放年社会保障制度发展历程样本

郑秉文：改革开放30年社会保障制度发展历程在过去30年经济体制转型中，社保制度转型可以概括为“成就很大，问题诸多”。虽然30年改革开放获得伟大成就中，社保制度功不可没，但同步也存在诸多挑战。30年后今天，历史已经站在新起点，形势已经发生了重大变化，社保制度任务也发生了重大战略变化。一是变“为国企改革服务”为“为转变增长方式服务”。二是变“为社会稳定服务”，为“为社会和谐服务”。社保制度为社会稳定服务，这只是一种初级目的。社会和谐才是社保体系应当追求较高境界。要实现这两个重大战略转变，就需着力增强社保制度透明性，以期给参保人明确预期；解决社保便携性问题，让流动人口和农民工异地转移工作时可以实现一卡通；解决投资收益低下问题，以提高制度收益率和代替率，提高退休收入水平等一系列问题。()今年是中华人民共和国改革开放30年。早在三年半前，中华人民共和国医疗卫生体制改革就曾被关于重要研究机构鉴定为“基本不成功”。并引起全社会震动。那么，如何整体评价中华人民共和国社会保障制度30年历程？是“成功”、“不成功”，还是“基本不成功”、“基本成功”？我评价是“成就很大，问题诸多”。()社保改革:为经济社会提供稳定器今年是国内改革开放30年。30年前，国内长期实行与筹划经济体制相统一社会保障政策，老式社会保障制度建立在筹划经济体制之上“公司保险”制度：从养老到医疗，从坟墓到摇篮，均由公司包揽下来；由于在筹划经济时代国内采用几乎是百分之百国有经济成分（国营与集体），实则所有福利由国家包揽下来，基本没有失业，因此就不存在失业保险。在农村人民公社制度下，医疗保障实行是集体合伙医疗制度。很显然，老式“公司保险”制度已不适应日益开放市场经济制度规定，不适应经济体制改革需要，甚至成为制约改革开放一种障碍，建立与市场经济相适应当代社会保障制度成为国内改革开放一种不可分割重要构成某些。()一、确立了统账结合某些积累制，其设计理念符合世界发展潮流中华人民共和国统账结合制度酝酿于上世纪80年代末，初建于90年代初，定稿于90年代末。在这个时期，以英国和美国为代表新自由主义改革浪潮与以拉丁美洲为代表私有化改革浪潮对世界各国社会保障制度改革都或多或少产生过影响。但是，在这个大背景下，中华人民共和国既吸取了欧洲老式现收现付制长处，又吸纳了拉丁美洲引入个人账户和新加坡中央公积金制特点，试图将社会统筹与个人账户结合起来，以期建立一种某些积累制。在当时历史条件下，这个设计理念和设计初衷是超前，就是时至今日，其理念追求也是值得令人称道。与中华人民共和国初建混合型制度几乎同步起步，尚有某些欧洲发达国家和转型国家，只但是她们采用混合型制度不是统账结合，而是独辟蹊径名义账户；从某种意义上说，中华人民共和国开了统账结合历史先河，成为统账结合首位“吃螃蟹者”，使混合型社保制度“人们庭”又增长了一种重要成员，甚至成为美国日后改革所效法一种样板：美国成立“加强社会保障总统委员会”，该委员会草拟统账结合改革方案与“中华人民共和国版”统账结合如出一辙，所不同仅仅在于，在时间上它比中华人民共和国统账结合制度诞生晚了至少6年时间，并且，由于种种因素，这个方案没有呈交到国会。()统账结合是混合型社保制度一种，从理论上讲可以将统筹优势与账户特点结合起来，既可增强个人责任，以应对即将来临老龄化，又可实行社会共济，以实现社会公平。毫无疑问，这个制度目的追求和设计理念初衷是非常对的。()二、建立了多层次社保制度，缴费型保险制度支出已占GDP3.3%在当今世界中高收入国家，大概除了新加坡等很少数以外，绝大多数国家建立均是多层次、多支柱社保制度构造。虽然“建立多层次社会保障制度”这个概念初次出当前1993年十四届三中全会《决定》之中，但实际早在1991年国务院发布《关于公司职工养老保险制度改革决定》中就已经提出建立“公司补充保险”第二支柱概念。按照缴费型和非缴费型社保制度来分类话，截至底，缴费型基本养老、医疗、失业、工伤和生育等五险基金滚存结余已达1.1万亿元人民币，其中基本养老保险参保人口已达2.72亿人（城乡2.1亿，农民工0.2亿，农村居民0.52亿），参加基本医疗保险2.54亿人（其中参加城乡基本医疗保险人数2.23亿，农民工0.31亿），新农合参保人数已超过90%；失业保险参保人数1.1亿，工伤保险参保人数1.2亿，生育保险参保人数0.8亿人。五险支出共计7929亿元（养老5965亿，农村养老40亿，医疗1562亿，失业218亿，工伤88亿，生育56亿），占GDP3.3%。多层次和多支柱社保制度初具规模，例如，养老制度第二支柱即公司补充养老保险公司年金基金合计结存为1519亿元，缴费职工人数929万人，有3.2万户公司建立了公司年金筹划。第三支柱即商业养老保险得到了长足发展，其中全国人均长期寿险保单持有量已超过0.1件，虽然还远远低于发达国家1.5件平均水平，但业已获得很大成就，保险深度为2.8%，保险密度接近500元，再过几年，沿海个别发达都市保险深度将接近于发达国家。总来说，独立于公司单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化社保体系已初具规模。()三、非缴费型社保制度发展迅速，财政支出已占财政收入4.4%虽然来自于普通税收养老补贴即“零支柱”还没有全国统一制度，没有精确数据和记录，但近几年来地方各种补贴制度发展迅速，有目共睹，特别是中央提出构建和谐社会战略布置以来，许多发达地区甚至欠发达地区都已建立起了非家计调查式养老补贴制度。非缴费型社保项目在国内可分为社会福利、社会救济、优抚安顿等，来自于普通税收非缴费型社保项目发展迅速，转移规模逐年提高，预测究竟，全国民政事业费支出将达1300亿，占财政收入2.5％左右，如果再加上对基本养老保险制度1000多亿补贴转移支付就高达2300多亿（不涉及其她专项补贴），共计将占财政收入4.4%以上。改革开放30年来，国内城乡几乎所有建立起“低保”制度，截至9月底，都市居民低保覆盖人数为2273人，将近1100户家庭，月人均原则已提高到206.2元，实际补差额达月人均132元，农村低保覆盖人数已达3858万人，将近1800户，月人均原则达81.5元，实际补差额月人均为43元；都市和农村低保每月支出共计近51亿元。()四、社保制度与国企改革相辅相成，相得益彰，为经济体制改革保驾护航中华人民共和国30年改革开放历史，从某种意义上说就是国有公司改革历史，甚至说，30年前经济体制改革一方面就肇始于国有公司改革。改革开放前，国营公司其实不是真正意义上公司，而仅仅是政府行政机关附属，公司对政府高度依赖，职工生老病死均由公司统包，公司缺少独立性和创造性。通过30年改革，国有公司已经逐渐成为市场竞争主体，国有公司社会定位已从社会组织转变为经济组织，成为独立市场主体和法人实体；国有公司运营机制发生了深刻变化，她们普遍实行了全员劳动合同制，职工能进能出；国有经济比重趋于下降，但总量不断扩大，1998-，全国国有及国有控股工业公司资产总额从7.49万亿元增长到13.52万亿元，利润总额从525亿元增长到8485亿元。国有公司数量明显下降，国有及国有控股工业公司户数占全国工业公司比重从39.2%下降到8.3%，但资产总额、主营业务收入和实现利润所占比重分别达到35.91%、61.54%和63.25%。30年来，国有公司改革不断摸索、不断实践和不断发展，就是社会保障制度不断摸索、不断实践和不断发展过程，两者相辅相成，互为前提，相得益彰。国企改革催生了社保制度诞生，社保制度有力地保障和推动了国有公司改革历史进程；没有社保制度诞生和发展，就没有国有公司改革和发展；没有国有公司改革和发展，就没有经济体制改革和发展，就没有今天改革开放伟大成就。没有社保制度建立与完善，老式国营公司今天就不也许成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束商品生产与经营者，社会主义市场经济体系就不也许建立。()五、社会保障为国企脱困改革贡献巨大，为维护社会稳定发挥重要作用1997年十五大之后，国企改革进入了改革攻坚战阶段。针对国企改革和产业构造调节中下岗职工增多状况，党中央做出了保证国有公司下岗职工基本生活得到保障，保证公司离退休人员基本养老金准时足额发放即“两个保证”重大决策。1998年至6月底，全国合计有国有公司下岗职工2600多万人，90%以上进入公司再就业服务中心。面对巨大社会压力，“两个保证”成为社保体系建设阶段性重要目的，为此采用了一系列保障下岗职工基本生活、积极增进再就业政策办法，领取基本养老金公司离退休人数从2700多万人增长到3200多万人，每年平均增长150万人；全国95％左右国有公司下岗职工领到了基本生活费，98％左右离退休人员准时足额领到了养老金，并补发了历史拖欠215亿元。为贯彻“两个保证”，1998年至，中央财政对老工业基地和中西部地区还予以了1300亿元专项补贴。()国企改革脱困3年攻坚战扭转了国企全面亏损局面，全国国有公司销售收入从8.5万亿元增长到18万亿元，年均增长16.1%；实现利润从3786亿元增长到16200亿元，年均增长33.7%；国资委监管中央公司资产总额从7万亿元增长到15万亿元，年均增长15.71%；实现利润从2406亿元增长到9969亿元，年均增长33%；总资产报酬率从4.9%提高到8.3%。央企资产总额超过千亿元只有11家、销售收入超过千亿元和利润超过百亿元分别只有6家；通过三年构造调节和脱困改革，到，国资委监管央企中，上述三类央企已分别增长到43家、26家和19家。央企上缴税金仅为6794亿元，到则翻了一番多，高达15700亿元，年均增长18%；在世界500强中，央企只有6家，但到则增长到16家。()上述数据足以阐明，没有“两个保证”，国企改革和脱困三年目的就不也许实现，国有经济就不也许走上持续迅速发展轨道。“两个保证”为实现国企改革与脱困三年目的作出了巨大贡献，为维护社会稳定起到了重要作用。()历史新起点：社保制度面临两大战略转变一、社保制度面临两个重大战略转变：新形势与新任务在过去30年里，社保制度建设面临两个形势，一是它必要要成为国企改革一种配套办法，直接为国企改革服务。30年后今天，国企改革成效明显，公司职工养老保险已经转变为社会保险制度，国有经济已走上持续迅速发展轨道，国有经济部门已实现应保尽保，国有公司职工已经所有进入社保制度，建立社保制度初级目的已经实现。二是它必要要成为社会主义市场经济体制一种子系统，为构建社会主义市场经济服务，成为国企改革和社会稳定一种稳定器，在那个特殊历史时期承担起特殊任务。30年改革开放已经基本建立起一套有中华人民共和国特色社会主义市场经济框架，作为一种子系统，社会保障体系基本框架正在形成之中，并初具规模，进一步人心，成为市场经济一种不可或缺子系统，不但国有部门职工，并且城乡居民进入社保体系已是大势所趋，成为全社会一种共识。()30年后今天，历史已经站在新起点，形势已经发生了重大变化，社保制度任务也发生了重大战略变化。一是变“为国企改革服务”为“为转变增长方式服务”。从底召开中央经济工作会议，到召开十七大，加快转变经济增长方式已被提到关系国民经济全局、十分急迫而重大战略任务高度。在将来发展中，应坚持扩大国内需求特别是消费需求方针，积极增进经济增长由重要依托投资、出口拉动向依托消费、投资、出口协调拉动转变。这就规定社保制度要为扩大内需做出贡献，适应加快增长方式现实需要，为消费者提供一种“定心丸”。第二个重大战略转变是，变“为社会稳定服务”，为“为社会和谐服务”。关注民生，以人为本，统筹城乡，科学发展，已成为构建和谐社会重要科学内涵。从这个意义上看，社保体系已不但仅是社会稳定一种稳定器，并且规定它应当成为民生之源、和谐之本、发展之要。()二、社保制度第一种严峻挑战：为转变经济增长方式服务形势发生转折，社保制度改革面临第一种重大挑战是，从单一为国企改革配套转向为转变经济增长方式服务。过去30年是经济高速增长30年，它警告世人：加快转变经济增长方式已成为关系国民经济全局急迫而十分重大战略任务，成为提高国内经济国际竞争力和抗风险能力主线举措，成为实现全面建设小康社会奋斗目的重要保证。坚持走中华人民共和国特色新型工业化道路，意味着必要要增进经济增长由重要依托投资、出口拉动，向依托消费、投资、出口协调拉动转变；特别在近几年来人民币面对升值压力和近几月来全球面临金融危机蔓延国际形势下，加快转变增长方式就显得更为迫切。咱们可以这样归纳：30年经验和教训都可用“内需不振”这四个字来予以高度概括，其重要体现就在于公共物品缺位、质量低劣、供应局限性；其中，社会保障作为公共物品一种重要领域已成为一种瓶颈：医疗、养老、教诲、住房这“四座大山”均属于社保大概念领域。完善社保制度，其重要目之一就是让城乡居民放心消费，敢于消费，善于消费。4万亿元救市筹划仍以投资作为刺激经济手段，固然十分必要，但长期看，更为重要是要启动国民消费。在将来几十年改革中，社保改革要以勉励消费为制度导向，以拉动内需为客观目的，为加快转变生产方式作出应有贡献。近年以来，消费对增长贡献率始终很小，最后消费已达到历史最低水平，从80年代占GDP比重62%下降52%，其中居民消费从1991年48.8%下降到38%，远远低于同期世界79%平均消费率。由于没有消费预期，储蓄率始终居高不下，当前已接近50%，为世界最高，而美国仅为14%，英国15%，欧元区21%，中东欧19%，西半球和非洲国家21%，独联体国家30%，亚洲新兴国家32%，日本28%，中东国家35%。近年来，中华人民共和国增长严重依赖出口和投资，外贸依存度逼近80%，为世界之最，而美国、日本、印度、德国等国家基本稳定在20%左右。截至9月，中华人民共和国外汇储备已高达1.91万亿美元，是最大外汇持有国，占全球外汇储备三分之一。严重依托出口和投资拉动增长方式不利于发展，特别是，今年上半年以来，汇率波动和人民币升值压力等因素对长三角劳动密集型公司形成了严峻挑战，将近7万个中小公司破产和多万人失业，下半年以来，次贷危机和世界经济滑坡对珠三角外向型公司打击使经济增长方式脆弱性更加暴露无遗，内需局限性已成为严重制约中华人民共和国经济发展一种重大障碍。完善社会保障制度是稳定收支预期一种重要办法，是增进消费需求和提高消费率重要条件。社保体系覆盖面越大，制度越完备，功能越完善，居民将来预期中不拟定性就越低，就越能起到减少居民对将来风险预期和增进即期消费作用。社保体系改革进程中要提高其对增长方式转变适应性，服务于经济增长，这既是一种重要课题，也是一种重大挑战。三、社保制度第二个严峻挑战：为构建和谐社会保驾护航改革开放30年是社会转型30年，改革、发展、稳定，是事关国内发展进步三个重大问题；改革是动力、发展是目、稳定是前提；社保制度建立与完善为社会稳定作出了巨大贡献，甚至可以说承载了社会稳定大量工作，特别是党十六届六中全会提出构建和谐社会战略目的以来，社保体系建设已提到前所未有战略高度，业已成为国内构建和谐社会一种重要制度保障，成为全党和全社会一种共识。()于是，从职工福利导向转向居民福利导向，便成为新形势下社保制度改革所面临第二个重大挑战。在过去30年，以国企改革为导向和配套服务办法社保制度改革重要建立在公司职工福利基本之上，它覆盖重要对象是正规部门就业人口；十七大提出到基本建立覆盖城乡居民社保体系，这就意味着以居民福利为导向社保制度建设提到议事日程，意味着社保制度要适应各种不同就业形式。随着就业观念日益转变和办公自动化与电子化渗入与普及，大量生产自救型经济实体或劳动组织不断涌现，大量集体、个体和私营经济不断浮现，非全日制就业、季节性和家庭式等自主就业形式日新月异，劳动关系趋于复杂化，就业形式多样化，自主就业灵活化，自由职业多元化。这就规定：一是缴费型社保制度要以劳动者资格为衡量原则，社保制度皆应适应覆盖所有劳动者；二是非缴费型制度要以国民资格为衡量原则，凡是国民，皆应被其所覆盖，来自于普通税收非缴费型社保制度要与其相相应居民群体资格为目的定位。()社会保障是社会建设一种重要领域，是社会政策一种重要载体，是社会发展一种重要标志，是社会和谐一种重要保障。从老式公司保险到当代社会保险，这是一种重大转折，也是中华人民共和国改革开放历史进程中一次观念升华和社会进步。纵观世界，凡是和谐社会，均存在着完善、科学社保体系；凡是不和谐社会，不是由于社保体系不完善，就是由于社保体系不科学。完善与科学社保制度设计是构建和谐社会两个重要前提，缺一不可。社保制度为社会稳定服务，这只是一种初级目的。社会和谐才是社保体系应当追求较高境界。以人为本和统筹兼顾，应当成为社保体系科学设计与科学发展起点和归宿。社保体系：尚待解决六大问题一、30年社保制度建设基本评价回顾过去，成就很大，前所未有；展望将来，问题诸多，任重道远。在过去30年经济体制转型中，社保制度转型可以概括为“成就很大，问题诸多”。虽然30年改革开放获得伟大成就中，社保制度功不可没，但同步也存在诸多挑战，例如，社保制度上述两个重大战略转变相辅相成，互为前提。要实现这两个重大战略转变，就需着力增强社保制度透明性，以期给参保人明确预期；解决社保便携性问题，让流动人口和农民工异地转移工作时可以实现一卡通；解决投资收益低下问题，以提高制度收益率和代替率，提高退休收入水平；解决各种退休制度并存碎片化问题，以逐渐解决不同制度之间存在不合理待遇差而导致不和谐问题；解决统筹层次低问题，以解决不同地区社保基金财务能力存在巨大差别，等等。()咱们之因此以为30年社保改革“成就很大，问题诸多”，之因此对当前社保体系评价留有如此之大余地和空间，是由于，一是上述存在社保体系“问题清单”还可以继续列下去；二是由于诸如养老金待遇连年指数化上调和做实账户带来困难，有也许导致统账结合制度架构“蜕化”或流于形式，甚至足以威胁到制度流产；三是由于指数化（当前是10%）待遇上调，毫无疑问是对统筹和账户关系漠视，是对账户作用挑战。但不调节又是制度自身所不能解决，否则就有也许导致社会不稳定。于是，咱们面对将是一种极大挑战。()二、30年社保改革基本经验回顾30年来社保制度改革历史，至少应有如下两条经验值得记取。第一，解放思想，敢于摸索，大胆创新。中华人民共和国社保制度建设几乎是从一张白纸上建立起来，在没有任何现成经验状况下，可以博世界各国社保制度之长，创造性地将老式社保制度与个人账户结合起来，这是解放思想和大胆实践成果。30年社保制度改革历程就是解放思想和不断摸索过程。咱们应继续解放思想，重提解放思想，重新理解某些积累制和混合型社保制度内在实质。面对新形势和新问题，咱们只能用解放思想和继续改革精神来面对它和解决它，舍此而它途。任何修修补补、得过且过态度和做法，都将事倍功半，欲速不达。()第二，实事求是，以“三个有助于”作为衡量社保制度设计标尺。改革开放真谛就是实事求是，就是用三个有助于来衡量任何制度设计和制度改革。社保体系改革更要如此。任何墨守成规、夜郎自大思想都是有害，都是不利于社保体系改革，都是不利于实现覆盖城乡社保体系目的。()三、社保体系需要急迫解决重大问题社保制度当前存在着许多重大问题没有解决，不但难以完毕上述两个重大战略转变提出两个挑战，并且严重制约着经济发展和社会发展。()第一，制度不统一，不适合覆盖城乡，不利于构建和谐社会。由于历史条件缘故，肇始于国企改革配套办法之一基本社保体系显然不适合于覆盖非国有经济成分职工，不适