第六章 公共政策评估 张

第六章公共政策评估内容提要：公共政策评估是公共政策过程的一个重要环节。通过公共政策评估，人们不仅能够判定某一政策本身价值，从而决定这项政策应该继续、调整还是终结，而且还能够对公共政策过程的各个阶段进行全面的考察和分析，总结经验，吸取教训，为以后的公共政策实践提供良好的基础。本章主要介绍公共政策评估的含义和历史发展；公共政策评估的功能和意义；公共政策评估的类型；公共政策评估的标准；公共政策评估的程序与模式。第一节、公共政策评估概述

一、公共政策评估的含义概念：公共政策评估就是围绕政策效果而进行的规范、测度、分析、建议等一系列活动的总称。具体来看，公共政策评估包含四方面基本内容：①规范，即确定公共政策评估的标准。规范是科学评估的先决条件，在评估活动中具有至关重要作用。②测度，即收集有关评估对象的各种信息。这些信息既可以是高度精确的，也可以是不很精确的，甚至是完全凭主观印象的。③分析，即评估者运用所搜集到的各种信息用定性定量分析方法，对政策价值做出判断，得出结论。④建议，即提出下一步行动方案。建议内容可以是针对某项政策本身的，也可以是面向政策过程或政府机构的，建议的方式有书面报告和口头汇报两种。对于政策效果的理解，要防止以下两种片面的理解：(1)将政策效果等同于政策预定目标的实现程度。(2)将政策效果与政策输出混为一谈，即将公共政策评估仅仅视为对政策行为的一种检测，而忽略与政府行为相关的各种环境的变化。公共政策评估中的政策效果概念包括:①政策预定目标的完成程度。②政策的非预期影响。③与政府行为相关的各种环境的变化。④投入政策的直接成本和间接成本。公共政策评估，就是对以上方面进行系统的考察。评估活动由来已久。在原始社会，人们群体活动方式是：男人主要从事狩猎和捕鱼，而女人则抚养幼儿。采用这种方式基于一种模糊认识，即这样可以用最小的代价来谋取最大的群体利益。这种认识就可以被视为是一种古老而又初级的评估行为。人类有记录的政策评估产生于文字出现以后。巴比伦人、古犹太人和古埃及人的法典里都记载了有关政策评估的内容。中世纪的公共政策评估活动不如古希腊和古罗马时代活跃，因为在这时期，人们普遍接受政府事务与生俱来、无可改变的观点，因此很少有人对政策进行质疑。到了文艺复兴时期，一代政治哲学家如马基雅维里、霍布斯、洛克、孟德斯鸠等人对政治思想的评估,为公共政策评估开创了新纪元,并由此奠定了现代国家评估的哲学基础。稍后一些思想家也提出了不少公共政策评估的新思想，如亚当·斯密、边沁等人都在他们的著作中提出了实施公共政策就是要以最小耗费取得最大收益的思想，形成了现代公共政策评估中成本收益分析的基础。在我国，公共政策评估也具有悠久历史，现在保留下来的历史文献中包含着极其丰富的关于评估的思想和实践活动。例如，二十四史中详尽记载了历代统治者治理国家的经验和教训，《资治通鉴》则更为集中地反映了最高统治者的决策实践，而《孙子兵法》则通过对春秋战国时期大小千百次战争的总结，提出了一整套有关如何做出正确决策的原则和方法。二、公共政策评估的发展历史现代意义上的公共政策评估,始于20世纪六七十年代的美国。其产生和发展可以归为以下四方面：(1)从1951美国学者拉斯韦尔第一次提出政策科学的概念以来，经过一批杰出的政策学家的不懈努力，政策科学已日臻完善。(2)复杂的社会问题，尖锐的社会矛盾，迫使人们对于政府活动的有效性进行反思，一些重大的政策问题，如贫困、通货膨胀等问题，引起社会各阶层普遍关注。(3)政府部门在其长期的政策实践过程中，也逐步认识到对政策进行评估的重要性。(4)现代科学技术的发展，为公共政策评估提供了科学的分析方法和手段。目前，公共政策评估已成为一种世界性的潮流，社会和经济发展中的种种矛盾，变幻莫测的世界风云，错综复杂的国际关系，使公共政策评估越来越成为一种迫切的需要。三、公共政策评估的功能公共政策评估的功能主要体现为以下几个方面：1、诊断功能。公共政策评估的基础和首要工作是对政策及其运行状况进行分析，为决策和执行人员把握诊断政策方案或政策运行的实际状况作参谋助手作用，因此，公共政策评估具有诊断功能。2、预测功能。评估者在事实评判的基础上，依据评估手段、技术还可以对政策方案及其运行状况作价值评判，确定其科学性、可行性，并据此预测政策运行对决策者、执行人员以及利益关系人的影响和需要的满足状况，所以，公共政策评估具有预测功能。3、反馈功能。健全的公共政策评估系统，能够及时有效地将政策方案及其运行状况、评估者的判断、预测、建议等信息，反馈到决策者或执行人员，因此，公共政策评估具有反馈功能。4、矫正功能。公共政策评估是政策监控机制的重要组成部分，通过事实、价值评判，能够对政策运行进行监督控制，并参与或服务于决策者调整政策运行、矫正政策方案的活动，所以，公共政策评估也具有矫正功能。5、总结功能。公共政策评估系统能够对政策运行作阶段性或最终的评审，对政策运行的目标性、效率、影响力等作综合的分析、比较、总结，并为新的政策制定和运行奠定基础。四、公共政策评估的意义在现代社会中，政府部门的角色越来越重要，政府公共管理活动的产品——公共政策对社会生活的影响也日益深刻。公共政策评估作为衡量公共政策成效的工具，其重要意义在于：1．公共政策评估是合理配置社会资源的有效手段。作为社会资源配置的重要工具之一，公共政策是对社会价值的权威性分配。一个国家的财政税收有一定的数目，政府预算也有其限额；换言之，国家的资源是有限的。在国家资源有限的情形下，公共政策乃成为政府分配资源(预算)的权威性决定，而通常并非每一个人都满意政府的政策制定，因此，如何通过公共政策评估来评价社会资源分配是否合理，或者最有效率，乃是公共政策评估存在于当代社会的首要意义。2．公共政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径。任何政策，如果投入运行后，就再没有人去做相关的评估反馈工作，那它的效果如何就不得而知。尤其是一项构思精良，经多方论证认定是无懈可击的政策投入运行以后，究竟有没有达到预期目标，产生预期效果，或产生了哪些非预期的连带的效果，这都需要我们进行科学的评估工作。3．公共政策评估是决定政策去向的重要依据。一项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进，该项政策是应该继续、调整还是终结?这都必须依据一定的客观资料。能够提供这种客观资料的有效活动只有公共政策评估。政策的走向一般分为三种情况：①政策继续。②政策调整。③政策终结。4．公共政策评估是开始新的政策运行的必要前提。公共政策评估的总结功能决定了公共政策评估在重新确定政策目标，制定新政策时，能够总结经验教训，奠定基础。5．公共政策评估是公共政策科学化、民主化的必由之路。在现代社会，国家管理活动中重要的一环就是利用公共政策来调整、组织社会生产和社会生活。随着社会的发展，各种新情况和新变化层出不穷，单靠传统的经验来决策已经不能应付日益复杂的决策问题。实践证明，经验决策必须向科学决策转变；而公共政策评估正是使决策迈向科学化的必由之路。第二节公共政策评估的类型随着行政管理活动的日益复杂化和影响的深入化，公共政策评估也日益呈现出多样化的特点。从不同的角度，依据不同的标准，我们可以将多样化的公共政策评估分为不同的种类。从公共政策评估的职能来看，有政策形成性评估、政策诊断性评估和政策终结性评估。从公共政策评估的方法目的看，有政策定性评估和政策定量评估。从公共政策评估的主体来看，有政策设计评估、政策决策评估、执行者评估、参与者评估、专家评估和社会舆论评估。本节着重从以下几方面来探讨公共政策评估的类型：一、正式评估和非正式评估正式评估是指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在公共政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门评价政策的主要依据。非正式评估是指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评估。平时大量的评估都属于此类，它具有方式灵活，简便易行的优点。正式和非正式评估是政策评估的两种主要方式，各有其优缺点。正式评估是占据主导地位的评估：直接关系到评估的质量，是应大力提倡、不断改进的一种方式；非正式评估可视为正式评估的必要准备或重要补充。二、内部评估和外部评估从评估机构地位看，评估可分为内部和外部评估。（1）内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。由政策制定者或执行者所进行的评估是内部评估的一类，由于评估主体本身就是政策制定者和执行者，因而对政策过程全面了解，掌握第一手资料，有利于评估活动展开。评估者根据评估结论，对政策目标和政策措施迅速做出调整，使评估真正发挥作用。由行政机构中专职评估人员进行的评估也属于内部评估范围，与操作人员进行评估相比，可以克服缺乏必要技术方法，无法进行宏观分析等问题。（2）外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。一般由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性咨询公司、大专院校进行，也可以是由投资或立法机构所组织或由媒体、民间团体等其他外部评估者自己组织。

外部评估同内部评估相比，一般能够不带偏见，比较客观，但是获取资料困难，评估缺乏权威性，结论也不易受到重视。委托评估是外部评估最主要的评估方式。受行政机构委托的评估者，往往是研究机构、学术团体、咨询公司或高等院校的专家学者，由于他们较为超脱，一般能够客观地评估政策的是非功过；由于受行政机构委托的关系，评估资料的获取也较为容易，其评估结论也容易被行政机构所接受；而且评估者是掌握评估技术方法的专家，因而能够保证公共政策评估的质量。然而，这种评估也有其致命弱点，即由于评估者在评估经费和评估资料方面受到委托人的制约，为了获得评估经费，评估者可能牺牲原则，做出不科学不公正的评估结论，从而使公共政策评估的科学性被大打折扣。由投资或立法机构组织的评估也是外部评估的重要形式。投资部门评估的目的是了解资源利用情况，防止资源滥用，侧重点在于经济利益立法部门(如美国会会计总署)评估的目的是了解高额公共投资之后，其效果如何，能否使政策对象和环境受益，侧重点在于政治利益。一般来说，由投资或立法机构组织的评估一般较为客观和公正，但评估的准确性如何，取决于评估资料的真实性与充分性如何。除上述两种外部评估之外，还有由社会某些组织、团体和个人自发进行的评估。例如，专门的评估机构、某些研究机构、专家学者、新闻媒体和个人自发地对某些公共政策进行评估。这种评估一般不带机构或部门利益，反映社会公众的观点，因而评估的态度较为客观，但多因经费短缺，评估活动难以深入进行。内部评估和外部评估各有其利弊，因而，在实践中，我们应把内、外评估结合起来，取长补短，以提高评估质量。三、事前评估、执行评估和事后评估事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估，其内容包含三方面：①是对政策实施对象发展趋势的预测。②是对政策可行性的评估，通过分析主客观条件如何和不利因素，对政策的可行性做出评估。③是对政策效果进行评估。事前评估带有一定的超前性和预测性，可以做到防患于未然。当然，在政策实施过程中，有时系统结构产生一定变化，旧有的稳定性受到破坏，有时会发生意外情况和事件的干扰，因此，事前评估与未来的事实和实际的成效还有一定的距离。执行评估是对执行过程中的政策实施情况的评估。具体分析政策实际执行过程中的情况，以确认政策是否得到严格执行，是否作用于特定对象，是否按照原有政策设计执行，人、财、物是否到位，政策与政策对象和政策环境是否有冲突，政策实施机构是否高效合理，实施人员的原则性、灵活性、创造性和效果如何。执行评估有利于对执行过程进行控制和管理。一般政策实施过程中出现问题有两种：①政策本身的问题，自身有失误或不适应变化的环境；②执行的问题，即未能按计划付诸实施，其原因或为投入的人、财、物等资源缺乏，或有外在因素干扰，或执行人员素质低下，或政策对象的抵制和不与合作，或是执行方法欠妥等等。如此不一而足的问题在执行过程中都会显示出来。通过执行评估可以弄清原因，从而有的放矢，及时因人、因事、因地制宜，或修正政策，或加强某个环节，或弥补资源不足。政策执行评估也有助于效果评估，一项政策实施后得失如何，可以从执行过程中得到某种解释。执行评估因其独特的作用，被视为政策执行的重要方法，为执行机关的领导所重视。事后评估是政策执行完成后，对其效果的评估，旨在鉴定执行的政策对所确认问题达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策的效果。事后评估在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式。

政策评估主要任务也就是依据一定的标准和方法，具体考察一项政策的执行在客观上对社会、政治系统、自然环境、某些团体和个人产生了什么样的影响，综合分析一项政策的效果，作为政策过程的总结，效果评估对政策所作的价值判断最具有权威性和影响力。根据效果评估，可以基本上决定一项政策的延续、改进或中止，以及长期性的政策资源的获取和分配问题。在效果评估时应特别注意政策影响，即政策产出对个人、团体、社会、自然环境、政治系统发生的作用，以判明政策的影响力，以此反观政策的价值。四、政策影响评估、效率评估、效益评估政策影响评估是指政策对其对象产生的作用及各种制约因素对政策产生的反作用所进行的分析评估。一项政策的实施，往往会产生正、反两方面结果：既有积极影响，也有消极影响。例如，兴建三峡工程，既可以发电，又可防洪，但会对文物景观、生态平衡等带来不利影响。政策影响评估的目的，是要确定某项政策是否形成了预期的影响；以及是否存在某些重大的预期之外的影响，了解政策产出与政策影响之间的因果关系；在排除政策本身以外的因素后，衡量政策影响的范围，设法去掉不良的政策影响。影响评估要评价和估计一项政策的净影响。所谓净影响，是指该影响的产生完全是因为政策本身的缘故，排除了其他因素所引起的任何作用。进行政策影响评估要具备两个前提条件，即必须确定衡量政策目标的标准和政策充分运行后政策对象所经受的政策的主要作用。没有这两个条件，政策影响评估就没有意义。政策是在一定的社会环境之中运行的，每一项政策的影响力，可能是政策本身引起的，也可能是受到其他社会因素的影响。理想的政策影响评估，最好能尽量排除政策本身以外的因素，以显示政策真正的影响力。政策以外的影响因素有：即使没有政策的影响，政策对象也会产生自身的变化；大规模社会变动的影响，其变动的作用如此之大，连政策本身也可能受其左右；偶发事件的干扰；政策执行的偏差等。效率评估指对政策在其实施过程中的速度、范围等功能效力的分析评价。其内容包括：是否在较短时间内确定高质量的政策目标和政策方案，是否以最快速度发动和组织政策的贯彻实施；是否高质量地按实施程序将政策予以落实；是否加强了政策执行中的监督；违反政策纪律的行为是否得到有效处理；是否及时地发现和纠正政策运行中出现的新问题、新情况等。3.政策效益评估是指对政策实施中或运行程序结束后所产生的有效结果、成果、收益等进行的评价和估计，即对政策实践的客观结果进行分析、评价和认定。其主要内容是分析和研究政策运行中所产生的结果，解释政策运行优劣的原因，并通过对比不同地区和不同部门政策执行中的差别，以及国外同类政策执行情况的比较，说明在什么情况下能达到最佳的执行效果，或受阻产生负效果的原因，并考虑如何克服这些障碍，消除负效果。第三节公共政策评估的标准一、公共政策评估标准的基本内涵“公共政策评估标准”指进行政策分析评价时，应坚持和遵循的客观尺度和水准。就公共政策评估的目的而言，从总量上或整体上把握政策的效果无疑是最重要的，是最终的目的。但科学的总体把握，必须经由若干部分的分析才能完成，可靠的整体评价必须建立在若干单元评价的基础之上。从这个意义上说，整体评估实际上是单元评估的“合成”。那么，整体评估与单元评估在评价标准上是否存在差异?一般认为，整体评估与单元评估在评价标准上是存在明显差异的。整体评估要解决的是一项政策在基本特征上是对的还是错的，是好的还是坏的，是利大于弊还是弊大于利，如此等等。诸如“对错”、“好坏”、“利弊”等表示原则界限的价值标准是整体评估的主要标准。这类标准称之为公共政策评估的首要标准。譬如，人们在总评某项政策时，常会使用诸如此类评价：“从总体上看，这项政策社会效果是好的(不好的)，基本上达到了(没有达到)政策的预期目的”。就具体的公共政策评估而言，这类标准的涵义往往会因为评估主体价值观的不同而出现差异。例如，在政治的社会影响面上，“精英论”者会偏向于社会秩序，而“民主论”者则会偏向公众的政治参与。尽管如此，整体评估总是要对一项政策的基本情形做出一个评判。这种评判是对单元评估分量合成并加以平衡的结果。其经常的表述形式是：“从总体上看，这项政策的社会效果是好的(不好的)，基本上达到了(没有达到)政策的预期目的，但是……方面效果不佳(是好的)。”单元评估在标准和方法上与整体评估相比并没本质差别，也需要使用表示原则界限的价值标准。但单元评估在标准选择方面有两方面特点：①单元评估虽然使用表示原则界限的价值标准，但评估对象只限于某一特定子系统，因此在应用范围上是狭窄的，在评估结果的表述上相应使用表示区域的限定词；②单元评估其方法上倾向于尽可能地应用数量化方法，并相应用数量概念表示价值。由于单元评估只具有局部意义，通常不反映事物的性质，因此，单元评估使用的标准可称之为次要标准。接下来我们所应考虑的是，应根据什么标准建立能够反映整体的评估分析单元?一般说，在常态条件下，应当选择相对稳定、有分量或者最重要、最有用的子系统作为评估单元。譬如，“产(产业界)、学(教育界)、研(科技界)”的系统区分，尽管现今已经出现了某些模糊的现象，譬如企业办学校，学校办企业，但系统的基本界限仍然是把握政策整体评估的基础。评估单元选择之所以重要，是因为评估单元的选择过程就是确定分量单元的过程，同时也是确定次要标准的过程，而单元评估和次要标准一经确定就会成为独立的变量，总量评估和首要标准在一种动态的逻辑过程中实际上成为了单元评估和次要标准的因变量。但是，任何政策都有关于政策目标的设定，而政策目标表现的正是一定的价值追求和价值规定。这一价值规定当然是公共政策评估的主要标准之一。从这个意义上说，总量评估和首要标准是自变量，而单元评估和次要标准成了因变量。这说明，在系统与子系统之间以至在子系统与子系统之间存在着交互影响的辩证关系，相应地，在评估标准的选择问题上，自变量与因变量是可以互换或倒置的。与此相关联，有可能在评估的过程错位，把次要标准误作为全系统的主要标准。系统内这种交互影响的关系，大大增加了评估的不确定性和难度。这也就是为什么公共政策评估往往会出现尖锐分歧的原因之一。由此可见，如何准确地把握交互影响的辩证关系，对任何公共政策评估都不能不说是一种挑战。二、制定公共政策评估标准的原则

制定或选定公共政策评估标准所遵循的原则，主要包括以下几个方面：1、客观性原则。公共政策评估标准的选定要树立科学思想，运用科学方法，实事求是，客观公正。在评估标准面前，人人平等，防止主观臆断，避免因人或因事而选择不同的标准，搞特权和歧视。2、系统性原则。政策评估标准的选择，需要注重系统理论与方法，考虑各方面的情况，照顾各种利益关系，注意政策运行整体功能和效果的分析评价。3、可比性原则。有比较，才有鉴别。所谓政策优劣，总是在比较后才能确定。政策评估的一项重要工作是对政策及其运行进行纵向和横向的比较，因此，政策评估标准的选定，必须要具有可比性。4、准确性原则。公共政策评估涉及事实的分析、价值的评判、正误责任的归属和利益关系的调整，因此，公共政策评估要力求科学准确，坚持原则性与灵活性、定量分析与定性分析相结合。5、实用性原则。公共政策评估的实践性非常强，因此，所选定的公共政策评估标准必须具有可操作性和实用性，不能神秘化、复杂化和太理论化，相反，要切合实际、大众化、简便易行。6、导向性原则。公共政策评估对政策及其政策运行以至社会的发展都有一定的导向作用，因此，所选定的评估标准也应遵循导向性原则，以使公共政策评估服从和服务于一个国家的政治、经济、道德、文化和社会的发展。三、公共政策评估标准的主要内容

公共政策评估标准包括适用于各种公共政策评估的一般标准、可选择适用于特定公共政策评估的具体标准和运用于实际公共政策评估的操作指标三个方面的内容。1．公共政策评估的一般标准(1)实践标准。实践是检验真理的惟一标准，也是检验政策是否科学有效的基本标准。(2)生产力标准。①发展社会生产力是我国社会主义的根本任务。②在我国改革开放和现代化建设的时期，生产力标准又得到了丰富和发展，形成了“三个有利于”标准，就是指对政策是非得失的评价。(3)民意标准。在我国，民意标准是社会主义民主、人民当家作主的必然要求，也是党的群众路线，从群众中来，到群众中去的具体体现。2．公共政策评估的具体标准公共政策评估的具体标准是一般标准的具体化和实用化。在公共政策评估中，可以根据实际状况和主观需要，选择运用各种具体标准。包括：(1)政治标准。具体测定政策及其运行在政治方向原则、政治民主、依法治国、政治稳定、民族团结、国家统一、反腐倡廉、意识形态、对外关系等政治方面的功效和是非得失。(2)经济标准。主要是测定政策及其运行对经济体制改革、对外开放、建立社会主义市场经济体制、经济效益、社会资源配置状况以及政策系统的运行效率等方面的经济性效果。3)道德标准。主要是测定政策及其运行对于社会主义精神文明建设，提高全民族的思想道德素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的公民以及社会公德和职业道德等方面的利弊效果。(4)技术标准。主要是分析政策制定和运行的科学性、技术性、可行性以及对科学技术发展的功效。(5)社会标准。主要测定政策及其运行对于社会的发展与现代化、社会公平与稳定、生态平衡与环境保护、人口的数量与质量、文化与体育等社会各方面的影响力状况等等。3．公共政策评估的操作指标对每一项政策进行个案的或比较性的评估都要选择可操作的测评指标，这种测评指标也是政策评估内容的具体化。学者们总结提出了以下指标：(1)政策投入。它是指在政策运行过程中资源投入的质量以及分配状况，实际上是评价政策运行的成本投入，即资金的来源与支出、执行人员的数量与工作时间、政策资源与政策对象的关系等。归纳起来，又包括：①交替费用，指新旧政策交替时所必须花费的费用。②执行费用，指为了执行新政策所必须花费的人力、物力、财力的总和。③时间费用，即资源的时间价值。④培训费用，指为了执行新政策而对执行人员进行培训所花的费用。(2)政策绩效。它是指政策运行对于实现政策目标的实际结果和对于社会环境的影响力。政策结果有直接的或间接的、经济性或非经济性的；政策影响力既有人们预料到或期望的，也有未预料到或不期望的。通过政策绩效评估，可以具体考察政策目标的实现状况和政策及其运行对社会的影响与功能作用。

(3)政策效率。它是指政策运行绩效与政策投入之间的比率，表现为政策运行的成本效益和政策系统的运行效率。因此，评估政策效率，一方面，可以考察政策本身在经济上、技术上的优劣，另一方面，又能测定政策系统的组织状况、管理能力和工作水平。

(4)政策回应程度。又称充分性，是指政策的运行对于政策问题的解决，人们需求、价值或机会的有效满足程度。政策的制定和实施的最终目的在于解决社会所提出的问题。即使政策计划和目标实现了，但未能有效地解决社会问题，也不能让人民群众和社会满意与认同。因此，公共政策评估必须将政策对人民和社会的回应程度作为重要标准。(5)政策公平性。它是指政策及其运行对于社会资源、经济利益、价值、机会等在社会利益群体之间的分配状况、公平程度，利益的公平分配是现代民主、文明和现代化的必然要求和重要指标，政策的公平性也是考察政策及其运行民主化、科学化的重要指标。

(6)政策适合性。它是指政策及其运行与一国国情和利益偏好的适应程度。再理想的政策如果不能适合各国国情，不能为社会所认同和接受，不能适应社会的普遍利益偏好或价值取向，也难以实施下去或者终究要失败。因此，评价政策的适合性，有助于建立健全具有中国特色的政策运行系统和机制，有助于建设有中国特色的社会主义。(7)政策执行力。它是指政策在社会上的实际贯彻执行的能力和状况，包括政策系统克服困难推行政策的方法、措施和能力，以及某一项政策在实际运行过程中的权威性、完整性，公众和社会对政策措施了解、服从状况等。政策执行力的高低直接决定政策运行的效果，因此，政策评价不能忽视对政策执行力的分析、评价。(8)政策比较效果。它是指运用纵向比较或横向比较法、同质比较法或异质比较法对政策及其运行进行比较分析而获取的政策效果。考察政策的比较效果是政策评价的重要方法和重要指标。(9)社会发展总指标。它是指政策及其运行对社会发展的总体影响状况。在考察上述各指标的基础上，总体地分析、评价政策及其运行对社会发展的影响和作用，是政策评价工作的逻辑归属。第四节公共政策评估的程序与模式一、公共政策评估的程序1．评估准备阶段评估准备阶段对于公共政策评估具有重要的意义。如果准备工作比较充分，就能抓住关键的政策问题，明确评估的中心和重点，避免盲目性，使公共政策评估工作顺利进行。评估准备阶段的主要任务包括：(1)确定评估对象。这是评估工作的第一步。只有解决好评估什么，才能把评估的目的、标准与方法等要素随之而确定下来。公共政策的相关性和多样性，决定了在确定公共政策的评估对象时要有所选择，不能随意或胡乱评估某一公共政策。这就要求做到：一方面选择的评估对象必须确有价值，能够通过评估达到预定的或可能的目的；另一方面所选择的评估对象又必须是可以进行评估的，即从时机、人力、物力、财力上看均能满足评估所需要的基本条件。(2)明确评估目的。所谓明确评估目的，就是确定为什么要进行评估的问题。评估目的可能不止一个，但往往要确定其主要的目的。评估目的决定了公共政策效果评估的基本方向。只有解决了为什么要进行评估，才能使各类参与评估者及其直接评估者步调一致，朝着既定的方向迈进。

(3)选择评估标准。评估标准有一般标准，也有具体标准，有国外的标准，也有国内的标准；这就要根据情况做出适当的选择。实践中，评估标准一般都要进一步地量化，即采用“指标体系及其指标体系的集合”来实施评估活动。(4)培训评估人员。评估人员是公共政策效果评估系统构成要素中的最主要的要素。其素质的高低、专业化程度、评估态度、敬业精神、评估立场等都直接影响评估的质量。因此，培训和选择评估人员，提高他们的业务水平及其综合素质至关重要。

(5)撰写评估方案。一个完整的评估方案应包括：①阐述评估对象；②针对所要评估的公共政策，明确评估的目的、意义与要求；③提出评估的基本设想，根据评估目标，确定评估的内容与范围；④确定评估标准，决定评估类型，并选择评估的具体方法；⑤写明评估的场所、时间，规定工作进度的有关计划；⑥写明评估经费的来源及筹措与使用等；⑦其他内容。2．评估方案的实施

实施评估是整个评估过程中的关键环节，其主要任务是采集评估信息、统计分析评估信息。这一阶段工作的好坏，直接决定着公共政策效果评估的成功与否。大致包括以下几个方面的内容：(1)采集评估信息。公共政策效果评估的过程，实际上是一个信息过程：收集——整理——反馈——再收集——再整理——再反馈的过程。所以，采集评估信息十分重要，可以说是评估中的一项基础性的工作。其主要任务是利用各种社会调查手段，全面收集有关公共政策制定、法律化、执行等的第一手资料。收集资料的技术与方法有很多种，常用的有：观察法，查阅资料法，如查阅政策运行记录等；调查法，如开会调查、个别访问、问卷调查等；个案法，如典型分析；实验法等。这些方法各有其特点和应用范围，最好是交叉使用、相互配合，务求所获信息具有广泛性、系统性和准确性。(2)分析评估信息。这个阶段是对采集到的评估信息进行统计分析处理的阶段。由于采集所获得的信息都是原始数据，比较分散、杂乱，所以需要对其进行系统地整理、分类、统计、综合和分析。统计分析的方法很多，根据统计学原理，公共政策效果评估通常采用多变量统计分析等方法，对各类数据进行系统研究。单项指标评估是多变量统计分析方法在评估指标法中的具体化，它是查明各项评估指标的实现程度的基础。如果问题复杂，还可分单项指标和单类指标，如经济类指标中包含成本、利润、税金等多个指标。单项指标都具有较强的业务性，需要较多的具体数据。每个单项指标，在整个评估系统中所处的位置与作用是不相同的，需要确定它们的权重。在各类与各个单项指标的基础上，还要进行整体综合评估。(3)形成初步结论。在综合统计分析评估信息之后，紧接着就是要运用直接比较法、综合比较法、成本效益分析法、前后对比分析法或统计抽样分析法等具体的方法，给出一个初步的评估结论。在进行评估时，要坚持评估资料的真实性、全面性、多样性和具体分析的客观性、可比性、科学性等几个原则，客观、公正、真实、准确地反映出公共政策的实际效果，给出评估结论。3．评估的总结这是公共政策评估的结束阶段。这是公共政策评估的结束阶段。这个阶段是处理评估结果、撰写评估报告的阶段。公共政策评估离不开价值判断，个人的价值判断受客观条件和一些非理性因素的影响，难免有疏漏。因此，当我们收集评估信息，得出评估后，还必须善加处理。首先，要自我检验、统计分析评估信息所得出的结果的可信度和有效度。其次，让评估结论与政策设计者、决策者、执行者、参与者见面，以便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发作用，提高政策的科学性。评估总结包括以下两个方面的内容：(1)撰写评估报告。撰写评估报告是出成果的阶段，所以说特别重要，为此要注意三点：①对初步结论要再作一次简明扼要、提纲挈领地分析总结，然后，给出一个正式的评估结论；②在评估报告中，除了要写好价值判断部分外，还必须要写好政策建议部分及整个评估工作的说明。实践中，有不少的评估人员只重视价值判断部分，对后几部分则不以为然，这是不可取的。③要正确看待决策者对评估报告的价值的不同观点。(2)总结评估工作。在撰写好评估报告之后，接下来就是对评估工作进行系统的总结。总结是对本次评估活动进行一番全面的回顾，评估工作中的优缺点，总结经验，吸取教训，为以后的公共政策评估活动打下基础。这一阶段通常的做法是写一个“关于××公共政策效果评估的工作报告”。至此，公共政策效果评估工作全部结束。二、公共政策评估的模式1．目标达成模式

这一模式是探讨评估问题的传统方法，它主要由两部分组成：①目标达成评价。关注的是公共政策的结果与政策目标是否一致。②公共政策影响评价。关注的是公共政策结果是不是由政策所造成的。应用目标达成模式依照如下步骤：①明确政策目标及其真正含义，并将其按重要程度加以排序，再把它们转变成可以测量的客体；②测定这些预定目标实际上可在多大程度上实现;③弄清政策促使或阻碍目标实现的程度。目标达成模式的优点在于：①体现了民主。这一模式是以预定的政策目标作为评估的组织者，政府预定的政策目标是公开而法定地被人民代表在代表大会上采纳，体现了政治过程中的民主。同时，政治目标是在责任感之下制定的，政治官员在制定目标时会更多地考虑民众利益和可利用的资源。②提供客观的评估标准。目标达成模式以既定的政策作为组织者，以项目目标来判断项目结果，所以可以避免评估者在评估项目的价值问题上持个人的主观标准。③具有简单性。这个模式只包含两个主要的问题，即结果是否与目标一致?结果是否由政策所引起?目标达成模式的缺陷在于：①忽视了成本。政策过程中需要投入大量的人力、物力、财力和时间等各种资源，这些资源在目标达成模式中完全被忽略了。②在目标不清的情况下难以运用。但是，公共政策常常存在着不确定性的目标。③不考虑意料之外的结果。这一评估模式只考虑预定的项目目标的结果，而忽视那些偶然发现的结果或意料之外的结果。④忽视了公共政策制定中“潜规则”的作用。比如，官方宣布的目标可能仅有象征性意义，并不打算真正去实现。在这种情况下，目标达成评估往往是无效的。⑤忽视实施过程。目标达成模式只关心项目结果，而实施过程则被看做是一个黑箱。2．附带效果模式这一评估模式要解决的正是目标达成模式的“困境”，即关注非预期的、预料之外的政策效果。附带效果是指项目目标范围之外的影响，与主要效果——政策制定者有意识地想得到的主要实质性影响——相区别。要认识附带效果，应该把政策活动中可能出现的反常效果和零效果相区别。反常效果是指产生与预期目标完全相反的结果；零效果是指政策在目标范围内没有产生任何影响；反常效果和零效果都是产生在目标范围之内，而附带效果则是产生在目标范围之外。政策可能产生副产品，副产品反过来组成或产生新问题，从而又产生新的政策。因此，有关附带效果的信息对于任何一个政府政策的综合性评价来说都是不容忽视的，不及时发现与及时解决将可能导致更复杂的问题的出现。

3．无目标模式无目标模式最初是由米歇尔·斯克里文设计的，他批评评估者沉迷于预定的干预目标，被牵着鼻子走。无目标模式的“组织者”是结果——不管是计划内还是计划外的结果。评估者的主要任务是全面观察政策实施，然后找出所有相关的效果。无目标模式对政策效果持广阔的视角，它帮助评估者全面关注结果，尤其是一些可能被忽视的结果。无目标模式是针对目标达成模式忽视附带效果，在目标模糊时束手无策的弊端而提出的。因此，其应用领域也十分广泛。但是，它完全忽视评估标准和预定目标，只依赖于决策者和权力使用者的公正判断，这显然容易导致主观因素的介入，影响评估的客观公正性。此外，这种模式在实践上还存在着操作上的困难。4．综合模式

这一评估模式的评估范围比目标达成模式要广泛得多。综合模式认为，评估不应只局限在已得到的结果上，而至少应包括执行，甚至还包括计划。公共政策可分为“投入”、“转换”和“产出”三个阶段。综合模式又在每个阶段中区分了描述和判断两个范畴。描述范畴又细分为意图和观察；判断则分成标准和判断。整个干预过程被分成了12个单元。如此一来，综合模式将整个评估活动划分得细致而全面。这种评估模式是相当完整的。但是，这一评估模式也有一定的缺陷，如只关注官方的具体目标，不重视成本等。

5．顾客导向模式这一模式将政策干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组织原则和价值准则。顾客导向评估的核心是项目是否使顾客的关心、需要和期望得到满足。顾客导向模式基于这样一种观点：公共行政在市场领域为顾客提供物品与服务，顾客表明对服务供应的态度会导致服务交付的改进和顾客满意度的提高。顾客导向模式的最大优点在于体现了民主和参与。由顾客根据自己的价值观评估公共政策，使顾客处在主动的位置上，而不是被动地接受服务。顾客导向评估主要应用于公共物品和服务的提供领域。但是，顾客的价值标准是以个人利益为准，顾客个人价值的多元化难以形成对政策总的看法。而且，顾客导向模式要获得顾客的看法和需要，则要花费很多的时间。因此，这一评估模式不能成为评估的惟一模式，只能起补充作用。6．利益相关者模式

利益相关者是指所有对政策的目标和执行感兴趣并对其具有影响的团体和个人。它和顾客导向模式相似。重要的利益相关者包括：①目标群体；②直接受益者；③直接管理者；④资源提供者；⑤外部咨询顾客、供应商以及其他对政策提供支持的人或机构；⑥在本政策环境中可能受到政策结果影响或对其感兴趣的其他机构。利益相关者模式有许多优点：①知识性。利益相关者养成对附带效果和执行障碍的看法为评估者提供进一步研究的知识。②应用性。传统的目标达成模式的评估结果往往产生不了什么影响，因为评估者处于孤立地位。③目标管理性。利益相关者模式为没有目标或目标不清楚的公共政策评估提供了解决问题的策略。7．经济模式经济模式最典型的特征是关注成本。这一模式可分为生产率模式和效率模式。生产率模式考虑的是政策的投入产出比。效率模式可从两个方面来衡量，即成本一利益分析和成本一效能分析。在成本一利益分析中，项目的投入与产出都用货币单位测量；而在成本一效能分析中，投入用货币单位，而产出则根据真实效果计算。经济模式是在经济学方法被引进政策科学领域后迅速形成并广泛应用的一种模式。它克服了所有效果模式的共同缺陷：忽视成本，从而把成本即政策投入作为一个重要指标纳入评估范畴。经济模式在现代公共政策评估中因为数字的精确性而广受推崇。但是，必须注意，经济模式不是万能的，它在对政策的社会影响、象征性的效果和软目标等无法用数字精确表达的项目的评估上是无能为力的。此外，它忽视了民主社会政府干预的其他价值准则，比如公正、公平、民主等。8．职业化模式职业化模式指职业人员根据他自己的价值准则和执行的质量标准来评估其他人员的执行情况，主要是同行评议，如律师评估律师、教授评估教授等。同行评议特别着力于对评估对象作一个全面的质量判断，在一些技术性领域，政治官员们把规划和讨论专业性的技术问题留给受过良好教育的专业人员去完成。首先实施同行评议要选定同行。这个同行应该是具有比被评估的同事具有更专业的知识的专家，并且他们是独立的，并没有实施这一领域的工作；其次，评估者与被评估者应相互作用，职业化模式应认真考虑被评估者的观点，而被评估者要提供相关的资料。职业化模式主要应用于公共生活中的一些目标较复杂、技术难度较大的领域。第五节案例与分析案例一：贫困地区生育公共政策评估研究我国实行计划生育，严格控制人口增长的政策已经20多年。怎样进行比较合乎实际的评价，在社会主义市场经济体制的条件下，如何进一步搞好计划生育工作，保证人口控制目标的实现等等，这些都是亟待研究的问题。我国计划生育工作的重点和难点在农村，尤其是在贫困地区。本案例从广东省龙川县的考察，对上述问题作了初步探讨。(一)生育公共政策评估的一般标准对任何一项社会政策的评估，一般包括对政策本身的合理性、可行性的评估和对政策执行效果的评估。生育政策的评估也不例外，只是具体的内容和范围不同。生育政策正确与否，首先看是否符合人口发展规律和经济发展规律的客观要求，主要内容有人口发展状况，人们的生育意愿，人口与经济、人口与社会、人口与环境的协调关系等。其次，看实施生育政策的基本条件，主要内容有计划生育管理人员和技术人员的状况，计划生育的物质基础和技术基础，尤其是经费来源。如果没有这些基本条件，再好的生育政策，也无从实施。至于生育政策的效果评估，则是整个生育公共政策评估的核心内容，因为只有取得明显的效果，才能证明其合理性和可行性。但检验生育政策的效果，是一件非常复杂的工作。因为生育不只是个人的行为，也是整个社会生活的基础，不只影响到人口本身的变化，也影响到社会、经济，环境诸多方面，而且这种影响是长期的，在短时期内有的还难以做出判断。所以，对生育政策的效果评估标准，应该既是多方面的、综合的，又能反映对当前和长远的影响。具体说有三类标准：人口方面，主要有：人口总量变化，人口出生率、自然增长率变动，人口年龄结构和再生产类型变化，人口性别变化等。社会方面，主要有：人口家庭规模和结构变化，婚姻关系状况，人口流动和迁移，人口文化素质和身体素质等。经济方面，主要有：人均国民收入或人均国民生产总值增长速度，人均主要产品产量，劳动人口负担系数，人均资源等。(二)生育政策的效果分析

1．人口总量增长速度龙川县于1972年开始制定人口规划，1973年起全面开展计划生育工作。1949～1972年未开展计划生育前的23年间，总人口由33.85万，增加到56.14万，增长65.86％，年均增长2.22％；1973～1990年开展计划生育工作以来的18年间，总人口则由56．96万，增加到75.73万，增长34.9％，年均增长1.68％，比前一阶段下降了0.54个百分点，尤其是1983～1990年间，年均增长速度下降到1.5％，更下降0.72个百分点。这说明经过长期的艰苦努力，人口高速度增长的势头开始得到控制，计划生育政策取得明显成效。

2．人口生育水平人口生育水平是衡量生育政策效果更直接的指标。在死亡率变化不大的情况下，人口数量的增长速度，主要取决于出生率，尤其是妇女生育率的变化。龙川县人口死亡率1973年以来变化不大(1973年为6.15‰，1981年为6.37‰，1990年为5.06％。)。人口增长速度下降，主要是人口出生率和生育率下降的结果。1949～1972年间，出生率一般年份在35‰以上，1963年更高达44.08‰，1973年以来则呈下降趋势。1973年为27.8‰，1982年为26.44‰，1990年为17.8‰。总和生育率由1981年的5.45下降到1989年的2.83、1990年的2.69。尽管这一生育水平仍高于广东和全国，但对贫困地区来说，乃属不易，其意义不可低估。3．人口再生产类型

计划生育的开展，不仅使人口增长速度减缓，而且由于出生率的下降，使低龄组人口比重减少，成年人口和老年人口比重上升，促进了年龄结构的变化，为人口再生产类型的转变奠定了基础，这样就为今后控制人口增长减轻了难度。如表6.1。年龄单位1953年1964年1982年1990年0一14岁%34343937.8415～49岁%50.850.846.545.4250岁以上%15.215.214.517.1年龄中位数岁21.621.618.222.17老少化%12.910.313.716.42注：均为人口普查数据。表6.1说明，尽管龙川县目前人口年龄结构比较年轻，但已开始向成年型转变，由增加型向稳定型过渡。4．节育避孕水平控制人口生育，主要通过采取各种避孕措施。节育既是实行计划生育的主要手段，又是反映控制生育政策效果的重要指标。1973年，龙川县开展计划生育工作以来，尤其是1980年以来，节育率逐渐提高，节育人群不断扩大。节育率1971年为19．6％，1972年为30．47％，1973年为48％，1980年为68．1％，1985年为88．76％，1988年为91．1％，1989年为91．93％。节育人群由1972年的18728人，增加到1980年的50863人和1989年的101673人。节育率1989年比1972年提高61．46个百分点，节育人群增长4．43倍。节育水平的提高还反映在避孕人群中，采取永久性避孕措施的人所占比重不断提高。据该县计生委统计，1963年在采取避孕措施的106例中，男扎和女扎为39例，占36．72％：上环、人引67例，占63．28％；1973年前者占35．36％，后者占64．64％；1981～1988年问，前者合计占50．02％，后者合计占49．98％．到1989年止，累计男女结扎为78014人，占节育人数的76．73％，放环17943人，占17．65％，使用药具的5399人，占5．31％，使用其他办法的320人，占0．3％。据我们进行的千户调查，1989年已施行绝育手术的占79．07％，上环的占18．05％，采取其他措施的占2．88％。5．节育投资效益据该县有关部门的推算，由于开展计划生育，仅在20世纪80年代全县就少生9万余人。按1986年的消费水平，在农村抚养一个孩子，从母亲怀孕到孩子16周岁，约需花费6700元。这样10年共节省抚养费用6亿元，平均一年节省6千万元，相当该县1990年财政总收入4753万元的1．26倍。抚养费用的节省实际就意味着经济建设和社会发展投入的增加。再从计划生育的投入看，估什一年开支约100万元，投入产出比1：60，计划生育的经济效益十分可观。至于新生人口的减少，对于资源的合理开发利用，对于维持生态环境的平衡所产生的效益，更是无法用数字计算的。

6．人口抚养比出生率的下降，不仅使未来就业人口压力减轻，也使人口抚养比下降，这有利于发挥劳动年龄人口生产的积极性和创造性，进一步提高劳动生产率，也有利于提高现有人口的生活水平。按国际通用的劳动年龄人口标准计算，1964年龙川县人口抚养系数为0．80(其中少儿抚养系数为0.73)，1982年为0.79(其中少儿抚养系数为0.7)，1990年为0.78(其中少儿抚养系数为0.67)。(三)取得效果的主要原因

控制生育政策取得明显效果有多方面的原因，主要有：1、控制生育政策符合国情民意我国的基本国情是人口多、增长快、底子薄，人口发展和经济发展不相协调，人均资源相对不足。贫困地区表现更为突出，以龙川县为例：1953～1982年间，工农业总产值虽然增长2.5倍，但由于人口增长82．45％，结果人均产值只增长92．58％，1982年仅有337．91元，远慢于工农业产值的增长速度。粮食产量1982年比1953年增长80．59％，但由于人口增长更快，结果人均产量不仅没有增加，反而由613斤下降到606斤。龙川县是个山区县，谷地平原较少，耕地尤其珍贵，但人均耕地逐年减少。1949年为1．53亩，1953年为1．42亩，1982年更减少为0．69亩，减少55％，人地矛盾极为尖锐。可见人口过快增长已成为当时龙川发展经济的严重障碍，控制人口增长速度是摆脱贫穷落后面貌的一个战略措施，到了刻不容缓的地步。实行控制生育的政策，不仅符合国情、县情，也顺乎民意，是广大农民尤其是妇女的迫切愿望。在调查2170名成年人中，期望2个子女的占12．99％，期望3个子女的占35．16％，期望4个子女的占34．10％，尽管期望多子女的比例较高，与当前生育政策允许的数量有一定距离，但与20世纪80年代的生育状况相比，已大为减少(1981年总和生育率高达5．45)，说明少生是大多数农民的愿望。2．大力开展计划生育宣传实行计划生育既是一项长期的刻不容缓的战略任务，又是一项移风移俗的社会主义精神文明建设。要把计划生育政策真正变为广大农民的自觉行动，必须坚持以宣传教育为主，经常开展思想动员工作，做到家喻户晓、深入人心。多年来龙川县一直把计划生育的宣传工作放到十分重要的地位，拥有一支以县、区、乡干部和医务人员为骨干的宣传队伍。每年培训宣传员上千人。在宣传工作中，他们注意宣传形式的多样性、内容的通俗性和对象的针对性，收到较好的效果。据1990年千户调查，在1157名已婚妇女中，知道避孕措施的有1042人，高达90．6％，其中知道三种措施的占39．25％，知道四种措施的占21．21％，平均每个人知道3．4种措施。表明避孕知识的宣传在龙川县还是比较广泛的。近年来为了加强对新婚夫妇的宣传教育，还举办了婚姻学校，规定领取结婚证前要接受生育知识的宣传教育。由于教育方式生动活泼，深受广大青年欢迎。3．有比较健全的管理机构和专业队伍经验表明，健全的计划生育管理机构和一定数量的专业队伍，是实施控制生育政策的组织保证。我国农村计划生育成效比较显著，是与自上而下有一套比较系统的管理机构和有一支庞大的专业队伍分不开的。尽管龙川县计划生育工作起步较晚，但经过多年努力，已逐渐形成由县、乡、管理区、行政村四级系统管理网络。早在1964年该县就成立了计划生育指导委员会，1970年改为计划生育领导小组，1979年将计划生育领导小组下设的办公室升为局级办公室，直属县政府领导。1984年又将计划生育办公室改为计划生育委员会，与局、委并行。其主要职责是制定贯彻计划生育方针政策的具体实施方案，协调各部门、各方面的关系，共同开展计划生育工作；进行调查研究，制定人口发展规划，总结交流经验、检查、督促帮助基层开展工作。从1974年开始各公社设有计划生育专职干部编制，从1983年开始各乡镇设有计划生育助理，并建立了计划生育办公室，负责本地区的计划生育工作。除了专职管理干部外，该县还有一支庞大的专业技术队伍，1965年拥有节育技术人员41人，1973年增加到196人，1993年增加到316人。1985年开始兴建县区两级计划生育技术服务站后，服务数量和手术质量大大提高，从而保证了节育技术的落实。4．有稳定可靠的经费来源

1979年以前，该县计划生育经费与卫生局共帐分项，专款专用，1979年以后财务分开，另立账户。经费来源主要有三条渠道：①县财政拨款的计划事业费；②地市按手术例数拨给的补助费；③县财政拨给农村人口的手术营养费。198l～1985年计划生育专项开支共计301万元，1991年财政拨款103万元，1992年120万元(均不含区级)。经费主要用于：手术费及手术并发症