东北地区耕地保护政策创新研究教材

东北地区耕地保护政策创新研究汇报内容项目计划执行项目研究成果项目研究内容汇报项目计划执行研究主题东北地区耕地保护政策创新研究研究背景与意义国家耕地保护的现实需求东北耕地资源的巨大优势和潜力东北地区经济发展转型的需求一、项目计划执行情况

研究目标与内容研究目标(是我自己的看法)构建东北地区耕地保护政策分析框架揭示东北地区耕地保护运行机制提出东北地区耕地保护公共政策体系研究内容耕地保护的分析框架

…

…公共政策体系一、项目计划执行情况请根据研究过程添加实际执行情况…二、研究成果请根据研究成果添加（比如论文、研究报告、政府采纳、培养人才等）二、研究成果请在此添加研究的主要发现二、研究成果研究的特色可能的贡献三、项目研究内容汇报研究内容一、东北地区耕地保护的战略意义二、东北地区耕地利用与农业发展中存在的问题三、东北地区耕地保护中面临的困境分析四、东北地区耕地利用与保护的战略选择五、东北地区耕地保护政策创新思路六、东北地区耕地保护政策创新建议一、东北地区耕地保护的战略意义（一）丰富优质的耕地资源 （二）保障国家粮食安全 （三）巨大的农业发展优势和潜力 （一）丰富优质的耕地资源 地区土地耕地耕地占土地面积比重(%)乡村人口（万人）乡村人均耕地（亩/人）面积（千公顷）占全国重(%)面积(千公顷)占全国(%)全国950693.13100.00121715.90100.0012.8067113.002.72东北地区79183.268.3321450.0017.6227.094636.526.94辽宁14806.371.564085.303.3627.591655.803.70吉林19112.392.015534.604.5528.961281.026.48黑龙江45264.504.7611830.109.7226.141699.7010.44注：资料来源于《中国统计年鉴2011》，其中耕地、土地面积为国土资源部2008年土地变更调查数据。耕地资源丰富

耕地自然质量高世界三大黑土区之一（另两处为乌克兰大平原、美国密西西比河流域）黑土区总面积约3523.3万公顷，分布在黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古东部（二）保障国家粮食安全粮食总播种面积大、粮食总产量高

2010年东北地区粮食总播种面积21220.5千公顷，粮食总产量9620.7万吨，分别占全国粮食总播种面积（109876.0千公顷）的19.31%和粮食总产量（54647.7万吨）的17.60%。其中黑龙江省粮食总播种面积位居全国第一、粮食总产量仅次于河南省而位居全国第二。2010年东北地区主要作物种类统计种类总播种面积（千公顷）占全国总播种面积比重总产量（万吨）占全国总产量比重豆类4438.739.36%751.8039.64%玉米9508.129.26%5478.9030.91%稻谷4119.813.79%2870.014.66%其中黑龙江省的豆类种植面积和产量连续多年以全国的1/3左右而位居全国首位；黑龙江省玉米总播种面积和总产量均位居全国第一，吉林省位居全国第二；黑龙江省稻谷播种面积和产量仅次于湖南、江西位居全国第三位，是全国最大的粳稻种植和生产区粮食主产省区、粮食生产核心区县个数多

据《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020）》，东北三省全部被定位为粮食生产核心区，全国680个粮食生产核心区县中，东北地区有209个（包括内蒙古），占全国总数的31%。粮食商品量和调出量大

中国重要的玉米、粳稻等商品粮供应地，商品粮年产量约占全国30％，粮食商品量、调出量均居全国首位。（三）巨大的农业发展优势和潜力自然优势耕地资源集中连片人口密度小、人均耕地多土壤肥沃水热条件匹配生态环境良好土地开发程度较低丰富的耕地后备资源

东北地区耕地后备资源以荒草地、盐碱地、沼泽地为主，三者合计648.71万亩（分别为321.85万亩、213.01万亩、113.85万亩）占77.34%，与西北地区相比，其开发利用的限制因素和生态风险相对较小，且开垦成本较低，据相关研究测算，东北地区平原、丘陵山区和滩涂的开垦成本分别是全国平均开垦成本的70%、50%和37%。二、东北地区耕地利用与农业发展中存在的问题（一）耕地质量总体呈下降态势，综合生产能力不高（二）耕地开发利用的生态环境压力增大（三）农业水资源利用不可持续（四）农业基础设施薄弱和技术装备不足（一）耕地质量总体呈下降态势，综合生产能力不高中低产田比例高，耕地综合产能不高

优等地高等地中等地低等地面积（hm2）333.76×1043750.95×1046336.06×1042090.74×104占全国耕地评定总面积的比重2.67%29.98%50.64%16.71%

2009年东北地区耕地情况东北地区耕地质量情况区域亩产大于400kg耕地比例亩产300-400kg耕地比例亩产200-300kg耕地比例亩产小于200kg耕地积比例辽宁11.151.335.22.4吉林67.617.69.75.1黑龙江2830.432.88.8东北地区30.6226.6830.112.6黑土地表土流失、有机质减少、土壤板结等现象普遍由于过度垦殖和不合理耕作，黑土地区大约2/3的耕地存在严重的水土流失，有机质减少，土壤板结等耕地质量严重退化的现象传统不施农肥而过度使用化肥、多表面旋耕而少深耕等不良耕作方式，致使土壤有机质下降、土壤板结、土壤耕层变浅、犁底层上升变厚、土壤保水保肥能力降低等问题也较普遍。（eg：佳木斯市，目前全市耕地土壤有机质平均含量为3.98%，比1982年第二次土壤普查时的平均含量4.95%下降0.97个百分点，下降速度高于全省水平）（二）耕地开发利用的生态环境压力增大湿地退化萎缩严重

三江平原经历了4次大的开荒高潮以后，现在只剩下一些零星的湿地东北三江平原耕地和湿地变化情况时期耕地（万公顷）垦殖率（%）沼泽湿地（万公顷）湿地率（%）195078.67.2534.549.081960151.313.8934031.22197521219.471982227.5720.9198515013.77198612411.39199011310.381994457.2441.99104.069.61996492.1845.294.668.69200052448.1283.57.67西部地区土壤沙化、盐渍化问题严重

东北平原西部地区土地沙漠化面积为72280.6km2，占土地总面积的22.2%;土地盐碱化面积33850.8km2，占土地总面积的10.44％，且正在每以年1.4%-2.5％的速度发展。土壤环境污染严重

据不完全统计，黑龙江省绥化市农膜使用量每年都在1万吨以上。（三）农业水资源利用不可持续地表水利用总体水平低

东部三江平原土地肥沃，但由于水利骨干工程少，充沛的界河水资源得不到有效开发利用。如佳木斯市松花江过境水资源利用率为11%，黑龙江、乌苏里江过境水资源利用率仅为3.6‰地下水资源采补不平衡

由于长期的地下水过采，黑龙江省平原区已经出现几个地下水降落漏斗区水资源分布不平衡

东北地区水资源的区域分布呈现出“北丰南欠，东多西少”、“边缘多、腹地少”的局面，且径流年际和年内变化大。（四）农业基础设施薄弱和技术装备不足农田水利等基础设施建设滞后农业技术装备仍有不足

薄弱环节薄弱领域装备水平农机装备配套差劳动力素质下降

缺乏灌排设施的“望天田”比重大(有效灌溉率：东北33.28%VS全国49.58%）

农作物受灾和成灾面积大、比例高

控制性工程缺乏，小型农田水利设施建设滞后问题

现有农田水利工程设施标准低、工程配套差、老化失修等三、东北地区耕地保护中面临的困境分析（一）地方政府保护耕地的财力和积极性不足地方政府保护耕地的财力和积极性不足

事权和财权不匹配，分税制

财政状况窘迫

财政状况普遍较差涉农配套资金要求增加财政负担考核机制不利于耕地保护和粮食生产

唯GDP的发展模式

（二）农民从事粮食生产和耕地保护的经济激励不足粮食生产成本上升粮食生产比较效益偏低（2007-2009农产品成本收益率:粮食作物34.56%<大豆46.59%<油料作物64.27%<苹果90.58%<蔬菜（大中城市）93.78%）2010年辽宁吉林黑龙江浙江福建广东全国东北粮食产量总量（万吨）1765.42842.55012.8770.7661.91316.554647.79620.7人均（吨）0.41.01.30.10.20.10.40.9地区生产总值总量（亿）18457.38667.610368.627722.314737.146013.1403260.037493.5人均（万元）4.23.22.75.14.04.43.03.4一般预算收入总量（亿）2004.8602.4755.62608.51151.54517.040613.03362.8人均（万元）0.50.20.20.50.30.40.30.3一般预算支出总量（亿）3195.81787.32253.33207.91695.15421.573884.47236.3人均（万元）0.70.70.60.60.50.50.60.7支出收入比1.591.63.03.01.21.51.21.82010年粮食产销省区经济发展与财政收支情况比较（三）农业企业从事粮食生产、购销和加工的困难多企业参与存在诸多障碍：生产过程企业化；参与模式；参与情况不多

市场竞争机制尚不完善

粮食购销企业发展困难运费贵

运输基础设施差粮食加工产业发展困难多运输能力不足，增加企业成本中小粮食加工企业普遍资金短缺中小粮食加工企业呈“一多、一小、两低”状态产能相对过剩、低水平重复建设用工难，工资涨，中青年技工稀缺国家对玉米深加工等产业的调控政策限制四、东北地区耕地利用与保护的战略选择（一）耕地的量、质、态多维提升战略

强化耕地数量、质量、生态等多目标综合管护

吉林省采取机械深松提升耕地质量

适度开发耕地后备资源，科学推进土地综合整治

吉林省西部土地开发整理重大项目

加大中低产田改造和高标准基本农田建设力度

吉林省采取机械深松提升耕地质量

2008年，吉林省政府针对大部分地区农民采用小型机械旋耕灭茬，致使土壤板结，耕层变浅，地力下降等的问题，在中部11个县（市）开展机械深松试点，投入资金1.23亿元，用于深松作业补贴和购置深松机具补贴，实施深松作业补贴面积830万亩。2009年吉林省继续加大实施力度，深松整地由试点推向全省，补贴资金规模达到1.7亿元，其中省级财政8500万元。经过试点实践，深松对提高耕地质量效果明显。

一是提高土壤蓄水保墒能力。深松可以打破犁底层，增加土壤孔隙度和渗透强度，有利于减轻土壤径流，较多地吸纳、蓄存伏雨和秋冬雨雪，增加土壤含水量，且随耕层加深逐渐递增。经实际测试，深松达到30厘米，每公顷地块可多蓄水400立方米左右。深松地块初春平均含水量为21.88%，比未深松提高3个百分点以上；播种前平均含水量为25.8%，比未深松提高6个百分点；伏旱期间平均含水量为11.6%，比未深松提高7个百分点，作物耐旱时间延长10天左右。

二是改善土壤理化性能。深松增加了土壤的通透性，促进土壤氧分和有机质形成。经实施宽窄行保护性耕作条带深松后测试，机械深松降低了土壤容重，0～50厘米土壤容重平均降低0.15克/立方厘米，尤其是在深松深度范围内（0～30厘米）下降更加明显，下降幅度在0.28～0.32克/立方厘米，土壤疏松，通透性好，加快了使土壤速效养分发生了变化，土壤碱解氮略有降低，但变化不明显，速效磷和速效钾分别增加6.5毫克/千克和36.3毫克/千克。

三是增强作物抗旱抗倒伏能力。深松改善了作物根系生长条件，根系粗壮、下扎较深、分布优化，充分吸收土壤的水分和养分，提高抗旱抗倒伏能力。据试验点测试显示，深松地块平均根系数量为60.6条、对比田为54.2条；0～15厘米试验田比对比田平均减少8条，15～30厘米深松地块比试验田平均增加5.1条，30厘米以上深松地块比对照田平均增加9.1条。

四是促进作物的生长发育。深松为作物创造了良好的耕层结构和生长基础条件，促进作物生长发育。试点县九台市纪家乡、德惠市松花江镇实地测试，深松地块玉米秸秆叶片比未深松地块平均增加2～3片，可有效提高作物的光合作用。深松试验田与对照田相比，平均株高增加17厘米，茎粗增加0.22厘米，空秆率平均低4.08个百分点，秃尖少0.88厘米。

五是促进粮食增产。据2008年实施机械深松的11个试点县调查，玉米增产幅度在5～20%之间，平均增产可达10%。

实践证明，深松可以打破犁底层，改良土壤结构，改善土壤透气性，提高土壤蓄水保墒能力，增加土壤有机质。实施机械深松技术不仅是促进粮食增产和农业可持续发展的重要措施，也是转变农业生产方式，加快现代农业进程的重大举措。

吉林省西部土地开发整理重大项目

吉林省西部土地开发整理重大项目区（白城市和松原市）地处松嫩平原，地势平坦，耕地后备资源丰富，未利用地近73.33万公顷（1100万亩）；引嫩入白、大安灌区、哈达山水利枢纽三项水利工程解决了合理利用水资源的瓶颈问题；根据水土匹配的原则，与三项水利工程相配套，吉林省同步实施西部土地开发整理重大项目。项目位于吉林省白城市（镇赉县和大安市）和松原市境内，分三个项目区，分别为镇赉项目区、大安项目区和松原项目区；划分7个项目片，分别为镇赉项目区的哈吐气区片、建平区片和黑鱼泡区片，大安项目区的大安区片，松原项目区的赞字区片、余字区片和前郭区片。项目规划目标是：新增耕地面积170075.71公顷（255.11万亩）。建设高标准基本农田305834.68公顷（458.75万亩），其中水田、水浇田270320.17公顷（405.48万亩），项目全部建成后年增产粮食33亿斤左右。整个项目计划于2013年竣工。项目实施后，不仅新增大量耕地，而且建立起互联互通的道路网络和灌排网络，并通过相关改良措施提高耕地的保水保肥能力，通过将盐碱地改良成水田、以种稻改良盐碱地，农业生产向集约化、规模化、机械化方向发展，有效提高产量、增加农民收入、改善区域环境。

（二）利益相关方耕地保护主动性提升战略解决土地产权和立法中的根本问题从需求推进耕地保护制度改革

“供给型”转变为“需求型”建立政府引导下的市场机制建立和修复保护耕地保护的社会基础（三）国际视野的广泛借鉴深刻认识扭曲市场的不利后果

1933年，美国农业补贴政策明确政府在耕地保护中的作用

1）准确的政府职能定位；

2）政府分享土地收益的方式；

3）政府介入的目的五、东北地区耕地保护政策创新思路（一）总体思路耕地利用问题耕地保护困境耕地保护政策缺陷政策问题政策创新法律、制度市场机制产权制度行政机制……