中国和美国的国家审计法律制度比较

中国和美国的国家审计法律制度比较[摘要]中美国家审计法律制度既具有相似之处，也存在着区不。本文要紧从审计机构的隶属模式、审计范畴和审计结果的处理三个方面作了比较，并就如何完善中国国家审计在这三个方面的法律制度作了简略的论述。Abstract：ThereissimilaritybetweentheLegalSystemofSino-USgovernmentauditing，distinguishexistingtoo.Thispaperhasmadecomparisonsfromthreeaspects，includingthemodeofsubordinationofgovernmentauditinginstitutions，thescopeofauditing，thetreatmentoftheauditingresult.Theauthoralsomadebriefargumentationonhowtoperfectthelegalsystemofgovernmentauditingofchina[关键词]国家审计；隶属模式；审计范畴；审计结果国家审计制度作为行政监督法律制度的重要组成部分，是一种上层建筑，必定要受到国家生产力水平、社会经济体制与治理模式、政治体制和法律制度、文化传统与教育进展水平等社会环境因素的阻碍。中美两国在上述社会环境因素方面存在着差不，使得中美国家审计制度也存在许多的差异，本文是从这两种国家审计法律制度存在的区不方面进行比较分析。一、审计机构的隶属模式中国的最高国家审计机关——审计署隶属于国务院，审计署对其负责并报告工作，中国的国家审计制度属于“行政模式”的国家审计制度。依照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第91、109条以及《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第2条规定，国家实行审计监督制度，国务院设立审计署，县级以上的地点各级人民政府设立审计机关。依照《审计法》第8、9、28条的规定，中国国家审计机构实行统一领导、分级审计的治理体制。审计署在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作，地点各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关，领导为主。上级审计机关能够将其审计范畴内的有关审计事项授权下级审计机关进行，上级审计机关也能够对下级审计机关管辖范畴内的重大审计事项直截了当进行审计。美国的最高审计机关——审计总署（TheGovernmentAccountabilityOffice，直译为政府责任办公室，简称GAO）隶属于国会，审计总署对其负责并报告工作，美国的国家审计制度能够讲是“立法模式”国家审计制度的典型代表。依照美国1921年《预算与会计法》第301条规定：“应建立一个新的国家机构，即审计总署，其独立于行政部门，在审计长的监督和指导下工作”。由于美国是联邦制国家，实行地点自治的分权原则，因此审计总署与州、地点的审计机关之间没有领导与被领导的关系。各州、地点的审计体制也有差不，如纽约州审计长是由选民选举产生的，其地位与市长、市议会议长平行，直截了当对选民负责；华盛顿特区的审计办公室则属于特区议会，对议会负责并报告工作。依照中国《宪法》第80、86条和《审计法》第15条规定，审计长由国务院总理提名，全国人民代表大会或常务委员会决定人选，并由国家主席任免，在没有违法失职或者其他不符合任职条件的情形下，不得随意撤换。美国审计总署最高首脑为审计长（ComptrollerGeneral），依照美国1921年《预算与会计法》第301、302、303条的规定，为了保证审计长的独立性，国会给予其相当超然的地位，审计长由总统提名，经参议院同意后由总统任命，任期15年，不得连任，除非国会两院联席会议决议或受到众议员的弹劾，不得以任何理由罢免审计长，同时为了保证其退休后的生活，在其退休后仍能够领取全薪。中国国家审计机关独立性、权威性相关于美国来讲较差。作为“行政模式”国家审计制度的典型代表之一，中国国家审计机关并未独立于被审计单位所属的整个行政权力系统，只是独立于被审计单位，因此，从某种意义上来讲，中国的国家审计体制属于一种形式上独立的治理模式。现行《审计法》作为权威性的法律规范，还缺乏针对性的具体规定，由于“审计的概念和独立性的概念，如同一枚硬币的正反两面”，［1］我们有必要借鉴美国1921年《预算和会计法》和其他国家相关法律的规定，在“审计机构、审计人员、审计工作和审计工作的独立性上”［2］等方面进行制度上的完善。有学者提出中国国家审计体制应该改“行政模式”为“立法模式”，各级审计机关由同级人民代表大会及常委会领导。［3］我们认为从中国目前的政治、经济、文化、法律进展情形和历史传统综合考虑，建立“立法模式”国家审计制度的设想是不适合现时期中国国情的。目前国家审计体制改革的重点应该是完善现行“行政模式”的国家审计体制，专门是要理顺双重领导体制的纵向与横向关系。因此比较切实可行的是借鉴国家工商行政治理机关进行垂直治理的做法，把地点各级审计机关由地点双重领导体制改为垂直领导体制，由审计署对地点各级审计机关实行垂直领导，以切断地点审计机关与地点政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系，使地点各级审计机关独立性有比较大的提高，从而使地点审计机关在地点行政监督中发挥更重要的作用。二、审计范畴国家审计范畴包括审计的对象范畴和审计的内容范畴两个部分，由于政治、经济、法律、审计技术与手段进展的差不，中美两国在审计范畴上也存在不同之处。从审计的对象范畴来看，依照中国《审计法》第2条第2款规定，中国国家审计的对象包括国务院各部门和地点各级人民政府及其部门，国有的金融机构和企事业组织以及其他依照法律和行政法规规定应当同意审计监督的单位。而依照美国1921年《预算与会计法》和1945年《政府公司操纵法》的规定，其审计对象包括除中央情报局和总统办公室以外的联邦政府各部门及其所属企事业单位和公共开支有关的事项。由此可见，中国国家审计的对象范畴比美国更广一些。但美国审计总署对被审计单位的审计力度和及时性上，不分内外，现在审计总署工作的范畴包括了联邦政府在世界各地正在开展或将要开展的所有行动。例如，审计总署的工作人员自伊拉克战争终止后就到达了伊拉克，关注从军队后勤到联合国石油换食品项目合同的成本等所有咨询题。比较之下，中国国家审计机关对外审计的力度和及时性上必须加强，以遏止目前存在的部分国家驻外机构和企业“监督主体虚位”的现象。从审计的内容范畴来看，依照中国《审计法》第2条第3款规定，审计机关对审计对象的财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。但从中国实际执行情形来看，差不多上限于传统审计中的财政审计和财务审计，关于经济效益审计和社会效益审计涉及得比较少。而美国自1945年《立法机关改组法》颁布后，审计总署开始把注意力转向检查人力、物力、财力资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）（简称“3E”，即绩效审计）。20世纪70年代美国审计总署的“3E”开始走向准则化，1972年，美国审计总署依照立法所给予的权限，制定了《政府机构、打算项目、活动和职责审计准则》，它规定审计内容分为三部分：一是财务和合规性审计；二是经济性和效率性审计；三是项目成效审计。后于1981年、1988年和1994年三次对此准则进行修改，并最终改称为《美国国家审计准则》。目前“3E”审计的比重差不多占到美国审计总署工作量的90%左右。［4］除了完成传统的审计任务之外，两国国家审计机关都还要承担时代给予的新任务。中国《审计法》第27条规定了审计署有审计调查的职责，然而，目前审计署在这方面的工作比较少。而美国审计总署专门多审计报告关注的不仅是联邦资金是否适当使用的咨询题，而是扩展到了联邦项目和政策是否达到了他们的目标，满足了社会的需要。它是政府运作真实和透亮的有力提倡者，其负有保证在安稳公司和世通公司咨询题上显现的监督责任失误可不能在公共部门再发生的责任。审计总署还报告联邦政府运作良好的项目和政策，并讲明有关的进展和提高，还经常向立法者和在促使政府更好工作方面起主导作用的机构提供咨询，咨询的内容包括更新最佳实务和合并或剔除不必要的联邦项目。尽管美国审计总署的专门多工作是考核政府日常运作的成效，但关于一些将会显现的尽管还没达到危机的程度却具有全国性阻碍的咨询题，其也会向政策制定者和公众做出警示，美国审计总署目前正在紧密关注几个后果还没有被完全意识到的长期的挑战，其中包括社会保证、医疗卫生、反恐战争，它认为在这些咨询题上发表独立的看法是自己的责任。［5］从美国国家审计进展的成功体会和世界范畴内国家审计的进展趋势来看，效益审计应该成为今后中国国家审计机关工作的要紧内容，以更好地发挥国家审计的监督职能。但鉴于中国目前的审计技术与手段，要赶忙达到那个水平还有较大的难度，因此，在目前的情形下，较为妥当的方式是逐步增加效益审计在国家审计机关工作量中的比重，然后向合法性与效益性审计并重进展，并最终过渡到效益审计为主。此外，要加大审计调查的力度，通过对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地点、部门、单位进行专项审计调查，揭示全局性的咨询题，分析症结，提出计策，并向本级人民政府和上级审计机关报告审计调查结果，为国家的宏观调控、科学决策和提高社会效益服务。值得称道的是，国家审计署差不多认识到了审计调查的重要性，在《审计署2003-2007年审计工作进展规划》中指出，今后审计工作要做到审计与审计调查并重；今年全国审计工作会议确定的三项重点之一也是要大力开展对专项资金的审计调查。除了审计调查外，中国国家审计机关还能够借鉴美国审计总署的做法，利用自身的专业优势，开展治理评判、政策评估；为政府施政方面的复杂咨询题提供研究报告；充当咨询建议者的角色等。三、审计结果处理依照中国《审计法》第40条的规定，国家审计机关的审计结果包括审计报告、审计意见书以及对违法乱纪行为做出的审计决定或向有关主管机关提出的处理、处罚意见。这与中国国家审计机关权限包括了审计处理、处罚权和行政强制措施权有关。审计处理包括：责令限期缴纳、上缴应当缴纳或上缴的财政收入；限期退还违法所得；限期退还被侵占的国有资产；冲转或调整有关会计帐目以及采取的其他纠正措施。审计处罚权包括：警告；通报批判；罚款；没收违法所得以及依法采取的其他处罚。行政强制措施权包括：责令停止、改正违法行为；责令采取补救措施；登记储存、责令交出有关资料或违法取得的资产；通知财政部门和有关主管部门暂停拨付；责令被审计单位暂停使用款项；临时封存帐册及被审计单位运用运算机治理财政收支、财务收支的会计核算系统；责令限期执行审计决定或复议决定；申请人民法院采取财产保全措施；申请人民法院强制执行和法律、法规或规章规定的其他行政强制性措施。中国国家审计机关拥有审计处理、处罚权和行政强制措施权使其既有不于“立法模式”下的美国、英国等国家和“司法模式”下的法国、西班牙等国家，也不同于同为“行政模式”的瑞典，瑞典国家审计局没有行政处罚权。中国国家审计机关的审计报告一样只作为形成审计意见书和审计决定的依据，即只作为内部文书，一样不向外部印发；审计意见书和审计决定的印发范畴一样只限于被审计单位和财政税务部门，重大的，增发上级审计机关和本级人民政府（“同级审”的报告并发同级人大常委会）。［6］美国1921年《预算与会计法》第31、312条规定，审计总署审计报告中的审计结论和审计建议不具有法律效力，因此不对违纪事实直截了当作出处理，只是把审计报告交给国会，而由被审计单位自行纠正并在一定时刻内就审计意见的落实情形作出书面报告。关于被审计单位经济咨询题的处理，要由几个机构配合进行，关于得到政府拨款单位的经济咨询题，视不同情形进行以下不同的处理：第二、关于被审计单位或个人非刑事咨询题的处理，其通过国会间接实现。国会通过两条途径来发挥审计报告的作用：一是对不同意审计建议的拨款单位停止拨款或削减下一年度的拨款；二是召开听证会。国会参、众两院关于存在严峻白费现象或治理不善的单位在必要时能够召开听证会，并在会上公布审计报告。尽管听证会不做任何处理，没有法律约束力，然而由于这种听证会是公布的，公众的知情以及新闻舆论的报道将对被审计单位产生庞大的压力，被迫做出及时反应，该单位负责人甚至被免职或自动辞职。此外，美国审计总署每年向国会提交一份专门报告，以打印文件或高容量可储备文件的格式，讲明所有仍未执行的审计建议。［8］而且依照《美国国家审计准则》第7章第5条规定：“除非有法律或条例方面的限制，审计报告副本应向公众公布，以便进行监督”。这些对审计建议的落实都能起到积极的促进作用。中美两国审计报告的处理各具特色，但中国的审计结果欠缺公布度。依照《审计法》第36条规定：“审计机关能够向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，而国家审计机关在实践中却没有有效地利用那个权力来对被审计单位进行监督。因此，国家审计机关要确实行使好通报或公布结果权，并有必要借鉴美国的一些适合中国国情的做法，积极地向社会公众公布审计结果，使社会公众对审计结果的知情权得以实现，以便于社会公众和新闻舆论等社会各方面对被审计单位进行有效的监督。此外现行《审计法》在国家审计机关权限上还有许多的局限和立法空白，［9］如审计机关向有关主管机关提出处理、处罚意见后，有关主管机关未依法处理时，审计机关该如何进行处理、处罚方面并未给予正面和明确的规定，从而可能使其拥有的处理、处罚权无法实现对被审计单位的制约。因此，在十届全国人大常委会对现行《审计法》进行修订时，有必要对有关国家审计机关权限的条款进行修订，以克服目前存在的局限性和填补相关的立法空白。我们认为能够通过明确国家审计机关审计处理、处罚的法律依据，对各种违法、违规责任进行界定，明确规定国家审计机关的职权，增加相应的审计权限，并加大审计处理、处罚的力度，使国家审计机关的监督权力得到真正实现，这将对被审计单位具有更强的约束力。综上所述，通过对中国和美国的国家审计法律制度比较，讲明中美两国的国家审计制度各具特色，在本国的国家监督中各自发挥着不可替代的作用，不能简单地讲孰好孰差。中国的国家审计制度尚处于进展的初级时期，必须既要从中国国情动身