社会福利 课件 第四章　社会福利制度

第四章社会福利制度本章重点社会福利制度的制定主体是多元的,包含政府、企业和社会等。依照制定主体的不同又可划分为正式社会福利制度和非正式社会福利制度。各类主体在社会福利制度中呈现出一种分工协作的关系,互相弥补各自的缺陷和不足。社会福利制度是跨领域的,在政治、经济、文化和社会领域有着各自的原理来推动社会福利制度的运行。社会福利制度在保障社会成员收入和基本生活条件的同时重视社会的整合以及成员的社会融入。西方国家的社会福利制度建设起初主要是为了稳固社会秩序以及缓和社会矛盾。第二次世界大战后,福利国家的建立被看成是一种保障公民权利的手段并固化为一项国家制度,近些年则更多地强调社会福利的权责一致关系。中国的社会福利建设主要经历了计划性的国家福利—市场化福利阶段,以及新时期中国特色的社会福利体系逐步确立阶段。基本概念正式社会福利制度;社会福利制度运行原理;社会福利制度运行模式第一节社会福利制度的构成制度是依据自然和社会形态,基于客观实际要求、权威律令和民间习俗而形成的一整套用于约束人们行为的规范。福利制度侧重于把福利作为事项加以讨论,它主要包含构建福利制度的政策建议,法律条文和非正式化、具有普遍性的举措,以及社会成员对社会福利的看法、态度、心理乃至意识形态等方面。一、社会福利制度的制定者社会福利制度的制定涉及讨论福利制度由谁制定以及由谁来组织与施策。从概念的周延性角度看,现代社会福利制度通常由政府某些机构立法或出台某些政策和规章,带有非常明显的强制性特征。也包括由企业等市场主体制定的能够约束企业内部成员活动并使其共同遵守的行为准则,自然也包括乡土社会或民间组织制定并发挥作用的乡规民约、习俗要约等。(一)政府及市场从福利国家的发展历程看,欧洲一些国家通过社会政策的制定和执行,建立了“从摇篮到坟墓”的社会福利体系,充分证明了政府在福利制度建设及实施方面的重要地位。中华人民共和国成立后,政府确立了发展经济建设的策略,同时建立了劳动保险、农村合作医疗以及“五保”等社会福利制度。进入新时代,我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,政府加强了福利制度体系的建设,着力补齐民生制度短板,社会福利制度日益完善并在国家治理中发挥积极功能。案例4-1中国古代的税收与民生中国的税收制度有着悠久的历史,利用税收来调节社会生产,从而实现对民之生计的保障在古代中国就有过政策层面的实践,西汉时期的税赋以田租和人头税为主。文帝、景帝统治时期,曾大力推行减免田租策略。文帝时期曾将田赋降低到“十五税一”,景帝时期甚至一度降低至“三十税一”,极大地缓解了百姓的压力。唐代实行的“两税法”与租庸调制度、明代的“一条鞭法”以及清代的“摊丁入亩”等措施,都使得社会的生产力得到恢复,民众的生活得到改善。古代中国一般不存在利用财政直接补助平民的做法,只有在极端的天灾人祸时才会采取物质上的赈济方式,在朝廷之外的其他福利制度主要来自民间,具有一定的自发性,例如聚族自保、宗族互助等制度,从而形成了具有古代中国特色的福利制度。企业福利制度一般包含以下部分:一是健康计划,包括制订员工预防保健、牙科计划、体检和健康生活等计划或设计等,这类制度能够很好地保障员工的身体健康条件;二是保险计划,包含制定为员工提供相关的寿险、意外伤害险和疾病保险等制度,此外也包括为那些不是因为雇佣及被雇佣关系而制订的员工商业保险计划,这类企业福利制度实施能够帮助员工规避风险;三是财务计划,比较典型的为美国公司员工401(K)计划,还有员工持股和期权等制度,这些制度为企业员工提供近期和未来的收入保障;四是家庭计划,包括企业出台的儿童看护帮助、抚养津贴、丧葬补助等制度,这类制度很好地为员工的家庭需要提供援助支持;五是住房计划,包括制定本单位职工的福利分房、职工福利房以及提供购房补贴等制度;六是假期计划,包括制定员工的带薪年假、产假和陪产假等制度;七是制订奖励计划,包括绩效奖金、贡献奖等办法;八是出台员工教育计划,包括是否要建立以及如何建立家属学校等制度;九是日常计划,涉及制定车补、通勤补助、高温补助,也包括节日礼品和商品等制度。案例4-2诺基亚公司的福利体系诺基亚1985年即进入中国,为中国的通信业务提供大量的设备支持。诺基亚的以人为本观在现实中最突出的实践就是薪酬福利制度体系。诺基亚非常注重员工在企业内部工作的满意度,为制度的建立引入了“薪酬比较率”(comparativerate)的概念——它是指诺基亚员工平均薪酬水平/行业员工平均薪酬水平,所以这个数据很直观地体现出本企业员工与行业平均的标准相比是高还是低。诺基亚每年都会拿出一部分固定的经费请第三方部门来调查这一年同行业的平均薪酬水平,并对企业内部不同层次的员工薪酬水平做出适当的调整,保证每个层次的比较率控制在1~1.2。这样的薪酬福利制度不仅有利于缩小不同层次员工之间的差距,也有利于彰显诺基亚在薪酬方面的竞争优势,同时因为级别较高的员工薪酬竞争力也高,这样就很好地保证了人员的稳定性。此外虽然诺基亚为跨国公司,但在薪酬和其他福利的发放方面都是与当地的文化习俗传统紧密联系的。例如中国诺基亚的公司,节日的礼品发放几乎都充分考虑到中国人普遍的习惯,体现出对中国文化的理解,使得中国的员工有一种受到尊重、受到照顾的感觉,体现出诺基亚以人为本的企业福利理念。(二)民间及社会民间及社会,也可以称为民间社会,它主要包括家庭、家族及社会组织,它们同样可以形成福利习俗、福利规章及福利约束,成为福利制度的重要补充,是塑造非正式社会福利制度的关键力量。案例4-3东汉“聚族自保”福利制度古代中国,朝廷能够给予的安全措施十分有限,社会成员的安全几乎都是由家族来保障的。一般来说,主要是家族中一些具有社会影响力的长老和游侠等,带领全家族成员抵御流寇、草寇的袭击,并渐渐形成一种制度化的形式。《后汉书·樊宏传》记载南阳郡人樊宏率领族人同赤眉贼人斗争的过程:“与宗家亲属作营堑自守,老弱归之者千余家。时赤眉贼掠唐子乡,多所残杀,欲前攻宏营,宏遣人持牛酒米谷,劳遗赤眉。赤眉长老先闻宏仁厚,皆称曰:‘樊君素善,且今见待如此,何心攻之。’引兵而去,遂免寇难。”樊宏通过“劳遗赤眉”的方式很好地避免了族群的人员伤亡,是比较典型的为族人提供安全保卫的手段。再比如,《三国志》记载了东汉末年著名猛士许褚同宗族成员一起抗击袭扰、构建宗族保卫屏障的事例:“聚少年及宗族数千家,共坚壁以御寇。时汝南葛陂贼万余人攻褚壁,褚众少不敌,力战疲极。”“褚乃出阵前,一手逆曳牛尾,行百余步。贼众惊,遂不敢取牛而走。由是淮、汝、陈、梁间,闻皆畏惮之。”许褚通过超于常人的神力与智谋成功地吓退了流寇。这两个事例都较为充分地体现出“聚族自保”在古代中国安全屏障建设方面的作用,这一过程被视为典型的家族福利制度保障。二、社会福利制度的接受者社会福利制度的接受者一般指在社会福利制度“委托-代理”关系中的委托方,构成福利制度的实施对象。根据福利项目面对的对象类型——主要是特殊性的不同,社会福利制度的接受者通常被划分为普通群体和特殊群体。(一)普通群体普通群体也可称“一般群体”,它的范围随着经济和社会的发展也在变化。面向一般群体的福利制度通常包括:(1)养老等社会保险金制度。(2)补贴或家庭津贴等制度。(二)特殊群体相对于一般群体而言,特殊群体在生理、心理、财富和权力特征上存在着不同,这里既包括自然特征也包括社会特征,传统的社会政策、福利项目可能无法覆盖到他们,或者在他们身上可能无法正常发挥作用。不同国家对特殊群体的界定也是不同的,在一些移民国家,特殊群体还可能包括难民、少数族裔等,中国则一般包括儿童、妇女、老年人、残疾人、城乡流动人群、军人及军烈属等。面向这类群体的社会福利制度,主要包括以下几点:首先,设计和颁布保障这类群体社会权益的法律和政策。其次,在制度建设方面,一方面增加特殊人群照顾机构的数量,提升这些机构的数量,如儿童福利院、养老院等;另一方面在社会层面营造关爱特殊群体的环境氛围和习俗准则,这也是面向特殊群体福利制度建设的重要内容。三、社会福利制度的实施内容福利内容是委托-代理关系的具体承载,也是这种委托关系得以实现的基本保障。社会福利制度能否得到实施,主要依据就在于这种委托代理关系的形成依靠的是正式的政策、法律和规章还是非正式的伦理、情感以及习俗等,由此形成正式的或非正式的福利制度的实施,前者从设计到执行依靠法制、政策等,而后者依托内在的道德伦理以及普遍流行的文化习俗等。(一)正式福利制度的实施无论是国内还是国外,现代福利制度都注重实施,强化制度落实。一般来说社会福利制度实施的主要途径为立法与颁布政策等——这是现代国家职权的重要体现。在正式制度的实施进程中,要对具体落实的方式有相对详细的、有针对性的说明方法,并赋予实施主体一定的权力,这样才更有可能促进制度转变为现实。在社会福利领域中,制度的实施包含以下两大方面。第一,社会保险制度的实施。第二,社会救济制度的实施。中国在消除绝对贫困的进程中有以下两点是值得福利制度建设领域借鉴的。首先,重视基层领导的地位和作用。其次,重视产业开发以保障贫困者的收入水平。国外比较常见的救助方式一般是提供补助金或津贴(subsidy)。西方国家面向一些人口众多的大家庭会按周给予一定的现金资助。在子女过了童年后,这种补助一般会被加到父母的失业和伤残补助金上。(二)非正式福利制度的实施非正式福利制度的实施主要包含商业保险和社会服务制度的实施。相比于正式制度而言,立法和政策对于非正式福利制度的实施有着相对宽松的约束力,因此非正式制度的实施渠道主要包含委托人和代理人之间签订契约,以及有针对性的服务提供等。第一,商业保险制度的实施。第二,社会工作与志愿服务制度的实施。第二节社会福利制度的运行一、社会福利制度的运行原理原理是指导人们行动的一种理论,它本无正误之分。而科学的原理则具有普遍性和一般性,能够有效指导人们的实践活动。在社会福利领域,社会福利制度的有效运行同样离不开客观原理作为指导。社会福利制度的运行原理要从社会福利制度和政治、文化、经济与社会等领域之间的关系加以剖析。原理1:政治是社会福利制度得以形成和运行的动力政府、政党和民众是推进社会福利制度构建的重要力量。具体来说,政府是社会福利制度的制定者,政府有条件运用自身所拥有的人力和财力资源,为社会福利制度提供广泛而充分的物质和服务支持。政党一般指代执政党,在一些发达国家,政党为了获得执政地位必须要得到大多数民众的支持,而社会福利与民生关联性很强,所以政党做出增进社会福利的允诺和实践往往是赢得选票的重要途径。民众要求改进社会福利制度,而政党必须按照多数人的意志执政,否则就会丧失地位,这样就形成了社会福利制度发展的直接力量。政府为福利制度的构建者,其背后的推动力量为政党和民众,它们是社会福利制度得以形成并定型的关键动力。原理2:文化通常决定了福利制度选择与呈现样态文化对于福利制度的塑造与形成具有重要的作用,无论是文化起源论、文化背景论、文化传播论还是文化决定论以及福利文化论,都表明社会福利制度能够形成离不开文化因素的具体推动。原理3:经济成为福利制度运行的物质基础与衡量依据从福利国家保障收入和充分就业这两个重要的目标来看,福利的最终目的仍要回归经济领域。事实上福利与国民收入是密切相关的,经济福利与国民收入相对应,以至于对于两者之中任何一个内容的描述即是对另一个内容相应的描述。所以收入保障和社会福利存在密不可分的关系。另外,充分就业同样是福利制度与经济相关联的表现,因为如果仅仅满足于失业后为受助者提供失业金补助——这是社会权利的一部分,但是如果处于赋闲的状态还有收入,那就很容易带来道德风险。原理4:福利制度在承认阶层区分基础上倾向于阶层融合统一的民族国家通常拥有一个完整的社会系统,在这一系统中存在着不同的阶层,不同的阶层掌握不同的权力资源、财富资源、人际资源和能力资本等。社会分层和福利制度的建设是相互促进的关系:福利制度的发展有利于压缩社会层级,扁平化的社会分层有利于促进福利制度的公平性。二、社会福利制度的运行机制社会福利制度的运行需要有一套机制予以保证;反过来,福利制度在运行过程中也会形成自己的机制,主要包括市场机制、动力机制、整合机制、组织机制及流动机制。从某种意义上来说,社会福利制度从设计到执行都要有助于促进社会成员的融合,社会福利制度的运行能够充分体现出这个优势,具体包括以下几点。首先,社会福利制度的运行体现出对民众社会权利的重视。其次,社会福利制度在运作过程中注重改进个体社会条件以及促进成员的社会融入。最后,社会福利制度依靠监督确保自身的运行。三、社会福利制度的运行模式社会福利制度运行模式问题,即社会福利制度在它的运行中呈现出什么样的形态。埃斯平-安德森在其著作《福利资本主义的三个世界》中,依照劳动力去商品化的程度从高到低将社会福利划分为自由主义福利运行模式、社会民主主义福利运行模式和保守主义福利运行模式。(一)自由主义福利运行模式自由主义福利运行模式一般见诸以英美为代表的盎格鲁-撒克逊国家,也包括其他一部分英联邦国家,通常以新自由主义为福利指导原则。在运行机制方面,这类社会福利制度采用的是严格的家计调查和收入调查手段,对受助者的资格进行较为严格的审查,符合要求的受助群体所得到的救济类型包含额度较低的货币和实物等。(二)社会民主主义福利运行模式社会民主主义福利运行模式也被称为“福利型社会保障模式”,一般见诸斯堪的纳维亚国家。这类社会福利运行模式的国家福利职能较高,主要福利管理和运行手段为:国家运用公权力进行收入转移以及再分配,构建起大范围的普惠型福利保障体系,以提高公民收入水平并实现充分就业,市场在收入提升与改进方面发挥的作用并不大。(三)保守主义福利运行模式保守主义福利运行模式也被称为“贡献模式”,一般见诸欧洲大陆国家。社会福利的资金筹集主要来自社会保险的缴费,一般来说由劳动者和雇主共同承担缴费义务。受助者的资格是和他的缴费记录严格挂钩的,政府的职能通常只限于对社会保险资金的补助等。此外家庭通常会代替社会承担很大一部分的服务职能(四)东亚福利运行模式从近10余年对中、日、韩等国家的社会福利制度研究来看,有些学者指出世界上在埃斯平-安德森三大福利模式之外,还存在着“东亚福利运行模式”——其运作方式与西方的福利运作方式存在着一些区别,而且在东亚区域范围内又存在着一定的共性。东亚福利模式”是否存在仍然没有统一的定论,但是,以中国、日本、韩国和新加坡为代表的福利制度的运作的确存在着一些相似之处。首先,各国文化理念类似,都受到儒家文化影响,集体至上的价值取向盛行。其次,重视家庭在福利保障中的作用,甚至家庭在某些时候能够替代国家的福利功能。最后,“后发效应”使得东亚地区的福利模式呈现出很明显的生产优先、福利从属的特征。四、社会福利制度的运行功能社会福利制度的产出表现为国家治理的成效。社会福利制度意在改善居民生活,催发社会活力,从而提升国家治理的水平。事实上无论是带有中国特色的“民生保障”还是带有西方特色的“福利”,本质上都蕴含着国家治理理念,体现出富国裕民的实际要求。福利制度是直接沟通国与民的制度,国家通常是制度的执行者,而人民则成为制度效果的检验者。民众生活的改进、就业水平的提升乃至贫困的消除等,都成为福利制度所要追求的目的。第三节社会福利制度的发展一、欧洲社会福利制度的建设(一)以济贫为主的社会救济阶段自1601年《伊丽莎白济贫法》颁布以来,西方社会福利制度被正式纳入政府的主要职能当中来。虽然这些举措基本只局限于最低层面的托底型救济,并没有建立严格意义上的普惠型社会福利制度,但是它正式确立了政府在构建社会福利制度中的主体责任地位,为将来的《贝弗里奇报告》以及福利国家的建成提供了重要参考且奠定了良好的基础。(二)社会保险阶段19世纪80年代,面对工人阶级风起云涌的运动,已经完成统一的普鲁士宰相俾斯麦先后颁布了《疾病保险法》(1883)、《工伤保险法》(1884)和《伤残和养老保险法》(1889),以立法的形式确立了社会福利或社会保障制度。在德国以外,法国、瑞典和丹麦等国家也相继通过了社会保障立法,意图构建起完善的、可实现社会整体覆盖的社会保险制度。(三)以制度化为核心的福利国家阶段在《贝弗里奇报告》的指导下,西方很多国家建立了“从摇篮到坟墓”的社会福利制度体系,社会福利供给的职能主体正式由家庭转向了国家。其中的很多设计理念也被融入中国民生保障的建设方案中,如统账结合等。(四)所谓“第三条道路”探索阶段在“第三条道路”的指引下,西方许多国家开始了将这一理念转变为实际的探索,主要代表为美国克林顿政府的《个人责任与就业协调法》以及英国和德国的失业保险及培训体系等。这些举措意图重新唤醒公民的责任意识,并以教育培训为主要手段来实现个体社会参与的机会平等,针对那些只领失业救济而不图参与社会的“懒汉”也制定了相应的惩戒措施予以限制。二、中国社会福利制度的发展(一)国家福利保障时期在这一时期主要是学习苏联的福利制度,福利制度的建设和供给带有十分明显的计划性。总体来说,在国家福利保障时期,社会福利制度的提供基本是国家统一下达指令及政府统一调配,存在着缺乏效率、面向群体狭窄以及缺乏社会互济性等问题。(二)社会福利制度市场化时期改革开放以来,正值西方新公共管理运动此起彼伏之际。这段时间中国的社会福利一定程度上也受到新公共运动的影响,呈现出很明显的市场化取代计划的特点。这一时期社会福利制度